作者蔡彤娟系中国人民大学重阳金融研究院研究员，本文刊于2022年1月24日观察者网。

自2021年拜登政府上台以来，从安克雷奇、天津到苏黎世、罗马，中美多次互动。中美高层频繁接触传递出了一些积极的信号，同时也隐藏着一些未知的问题和挑战。美国对华战略与特朗普时期相比有何变化？下一阶段中美经贸关系会向何处去？对此首先需要弄清美国真实的对华战略及其意图，据此判断下一阶段的中美经贸关系走向。

美国对华贸易战略愿景的真实意图

在宣布拜登政府对于对华贸易政策进行了“全面评估”后，戴琪宣布了美国对华贸易“战略愿景”的四个手法：

第一，美国将与中国讨论中国在第一阶段经贸协议的表现；第二，启动有针对性的关税排除程序。确保现行的执法框架最符合美国经济利益，保留必要的额外排除程序的可能性；第三，仍严重关切中国在第一阶段协议中没有解决的“以国家为中心的非市场贸易行为”（未处理的贸易行为）。美方将提出更广泛的政策关切，将使用现有的全部工具，并根据需要开发新的工具；第四，美国将继续与盟友合作，制定21世纪的公平贸易规则，促进市场经济和民主政体在竞争中占上风。

这四点手段反映了美国背后隐藏的真实意图：

1. 以经贸协议落实不力为借口继续向中国施压

由于疫情影响，截至2021年7月，中方只完成了协议规定进口指标的69%。美国彼得森国际经济研究所经过计算，2020年中国购买美国商品的缺口近40%，2021年根据前八个月的情况预测全年缺口将为30%。

截至2021年4月，中国对美国商品的购买量为遵守贸易协定的73%。来源：CNBC

2021年1月至11月，按照中方的统计口径，中国从美国进口货物1624.1亿美元，预计全年进口将达到1772亿美元，按照协议要求（2021年增购1233亿美元，达到2533亿美元），缺口约为30%。扩大自美进口呈现出两个特征：一是在进口目标完成度上，农产品>制成品>能源品；二是在完成进口目标的过程中，体现出“清单产品的替代效应”。在三大类商品中，农产品进口相对更接近目标，制成品和能源离目标差距较大。

对于中美第一阶段协议的评估，戴琪认为，它稳定了市场，特别是对美国的农产品出口，但在其他领域也存在不足。特别是认为“这项协议没有切实解决美方对中国贸易做法的根本关切”。

尽管出于缓和中美关系的目的，戴琦的表达已经相对温和，但仍然给中国扣上了“第一阶段协议执行不力”的帽子，盖上了“没有切实解决美方根本关切”的定性结论。

到2022年2月14日，中美第一阶段经贸协议实施即将满两年，美国方面已经提前预留了向中国施压的空间，为下一阶段贸易谈判中占据主动找好了借口。

2. 启动“针对性关税排除程序”缓解国内矛盾，精准打击中国

用美国财长耶伦的话说，贸易战增加了美国消费者负担，有调查显示，加征的关税基本92%以上都由美国消费者买单。拜登上台后，保留了前总统特朗普对价值数千亿美元的中国进口商品征收的关税，令美国各界失望。

据估计，仍然有效的关税将使长期GDP减少0.23%，工资减少0.15%，就业减少176800个全职同等工作岗位。

来源：Tax Foundation Taxes and Growth Model

贸易战给美国造成的经济损失高达7000亿美元，高关税导致大量美国企业倒闭，民众失业率升高，美国消费者承受物价上涨损失。这无疑降低了美国百姓的福利水平，令疫情下的百姓生活雪上加霜，对消弥中美贸易逆差也没有起到任何作用。

美国贸易代表办公室数月来一直在评估，哪些关税损害美国经济，或者是将大幅提升拜登经济学，尤其拜登基建计划的成本，对于这些关税，美方正在考虑削减甚至免征。目前被征收高额关税的中国出口到美国的商品约占中国对美出口总量的一半左右。

美国急需降低相关领域关税以降低通胀水平，在此背景下，美国不得不寻求与中国“休战”。一言以概之，美国其实并非不打算跟中国打贸易战了，而是要改变打贸易战的方式。

从对中国产品大规模、无差别的加征关税，变为有针对性的、精确地阻击中国可能与美国竞争的高科技产业。这一点还可以从最近美国一系列经济措施上看出来，在芯片领域，新能源领域等方面，经过大半年的摸排准备，美国已经做好了跟日本、印度、东南亚乃至欧盟合作，排挤中国的各种计划，并紧锣密鼓地付诸行动。换句话说，美国不是不打算与中国产业链脱钩了，而是已经选好了要脱钩的领域，和不脱钩的领域。所谓的“再挂钩”，挂钩的是不影响美国产业布局和与中国竞争的一般领域。

3. 挥舞制裁大棒，穷尽一切手段向中国施压

戴琪曾表示，美国仍然将使用他们所拥有的所有工具，并根据需要开发新工具对付中国，这表明美国不会停止贸易摩擦，并且在未来处理有关中国的关系方面仍会一面谈判一面施压。

首先是进口议题，由于疫情影响，第一阶段经贸协议中方进口指标在完成度上存在差距。美方预测2020年和2021年的缺口分别为40%和30%。美方会以第一阶段协议落实不力为由要求中国继续加大对美国农产品、制成品、能源和服务的采购力度。

其次是关税议题，美国不仅不会放弃关税这个工具，还会采取新的关税手段保护国内产业，对抗中国的竞争压力。目前来看，美国在第一阶段协议执行中已经尝到了甜头，特别是中国在增加美国农产品进口方面让美国受益。

美中贸易战已成为冷战。来源：carnegie endowment

因此，美国不会放弃在关税问题上向中国施压，至少在农业方面，美国会保留对华既有的贸易政策。美国的最终目标是要求中国“降低整体关税水平”（这一点很可能会在下一个阶段涉及），不仅已经施加的对华商品关税目前不会马上撤销。

在此前美国使用的201调查、232调查、301调查、特别301调查、337调查等非常规的‘贸易救济’手段之外，美国还可能创新使用新的贸易工具来对付中国。当然美国还需要编织一些中国影响美国成功之类的说辞，才能为其新工具提供“名正言顺”的借口。

最后是补贴议题。戴琦表示，华盛顿将保留一切可能的选择，以推动中国停止向半导体、钢铁和其他华盛顿认为损害美国公司的行业提供数十亿美元的国家补贴。戴琪和美国商务部长雷蒙多还提出，要援引美国贸易法第301条对中国“补贴”其工业生产的行为展开调查。第一阶段协议没有提到的“《中国制造2025》中对先进制造业的补贴”，也很有可能在下一阶段磋商中提到。从这一点来看，作为贸易战重要标志的美国“301调查”大棒仍在挥舞着不肯放下，美国遏制中国发展的意图并未减少。

4. 联合盟友共同制衡和改造中国

拜登执政后，一个重要政策动向就是重新调整与国际经济体系的关系，联合意识形态相近的国家地区推进经济一体化。拜登可能一方面延续奥巴马时代的制衡与改造策略，推进建立排他性的经济一体化组织。

目前来看美国重返全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）的可能性不大，但有可能把原来的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）整合起来变成全面国际伙伴关系协定（CAIP）。

通过联合盟友，利用一体化协定等加强经济联系的手段，用主导全球经贸规则和标准的方式来限制和打压中国的贸易行为，“更有力地与亚洲和欧洲盟友一起推动制定符合中国在全球贸易体系中的现实地位的贸易规则制定”，推进尖端科技“脱钩”、实体经济回流美国等，与中国展开经济竞争；另一方面则设置排华机制，用包含政治制度门槛的条款阻挡中国，把中国排除在外，以压促变。

换言之，在多边经济组织机制内强行加入政治性涉华条款，有可能成为拜登政府在经济上遏制中国的常态化手段。一旦中美关系恶化，在极端情况下不排除美国推动建立将中国经济排除在外的另一套国际经济体系。

警惕美国对华“竞争性共存”新战略

从安克雷奇对华的“从实力出发论”到布林肯的“竞争、合作、对抗”三分法，再到舍曼访华提出“公平竞争论”，反映出拜登政府在不断调整对华战略的内容和表述。面对美国国内即将陷入滞涨的经济形势和涉华政治舆论氛围，拜登政府试图“以压促变”，但又不愿“伤敌一千，自损八百”。

因此戴琦演讲又提出“长久共存”概念，可以看到一种兼具竞争与共存的对华新战略正在形成，可以称为“竞争性共存”。在双边关系上略有回调，也使得美国对华战略更具策略性和弹性。

为什么拜登政府要选择竞争性共存战略？一方面美国政府认为与中国的竞争具有长期性。在21世纪，中国已经成为美国的竞争对手，而且与美国在更全面的基础上展开竞争，因此拜登政府的对华战略立足于从长计议，通过分阶段的长期竞争来削弱中国。另一方面美国期望把中美之间的竞争保持在“可控”的范围，“斗而不破”，因此竞争是可以共存的。

但竞争性共存的前提还是竞争，竞争为主导，合作为辅助在风险管理的前提下不再为了合作而弱化竞争，并且把握三个方向：一是明确对华关系中哪些属于竞争范畴，哪些不属于竞争范畴；二是重新调整对中美合作的成果预期；三是重建对华政策的决策过程。竞争之后才是共存，共存是不得已而为之。

拜登的“竞争共存”外交政策。来源：ekathimerini

由此可见，美国的“竞争性共存”实质仍然是零和博弈的敌对思维。共存并不意味着对竞争的限制。为了遏制中国崛起，防止中国挑战美国霸权地位，美国在同中国的竞争中仍然会无所不用其极，而且还会开发出更多的工具和手段。

一是政治领域的意识形态攻击与联盟围堵。美国将给中国贴上“威权主义”标签，塑造“中国模式威胁论”，组织“民主国家联盟”，联合西方盟友、涉华利益相关国对中国开展“国际统战”，印太战略体系、“五眼联盟”、美日韩同盟等将会不同程度得到激化和调整，形成所谓的“反华大合唱”。

二是经济领域的各种竞争与冲突限制。中美贸易战、科技战、网络战乃至金融领域的较量仍将持续。双方在中低端产业领域的角逐可能会明显缓和，在高端产业领域的竞争则会加剧，有选择地逐步“脱钩”。拜登政府还将延续奥巴马时代的制衡与改造策略，激活与盟友的双多边经济对话机制（美墨对话、TTC等）；推进建立排他性的经济一体化组织（CAIP等），联合制定打压中国的国际规则；甚至设置排华机制，在关系恶化的极端情况下不排除推动建立将中国排除在外的另一套国际经济体系。

再次，军事领域的遏制深化与多点挑拨。美国利用军事同盟维持对华军事优势的对华军事战略不会改变，将持续推进深化印太战略体系，巩固美日韩同盟，发展四方安全对话机制，改造原有的美澳新同盟、美菲同盟等联盟机制，建立对华全方位“军事封锁圈”。

中国的应对

双方目前都在试图避免关系恶化，但是考虑到美国目前国家安全和人权政策都和对中贸易政策相关，即使双方试图稳定和改善关系，现实还是挑战重重。从长期来看，美国并不会放弃遏制中国崛起的战略目的，美国对华战略政策并未发生实质性改变，改变的只是话术表达。

2020年1月16日，中美签署第一阶段经贸协议。来源：BBC

中美第一阶段经贸协议在2021年年底到期，下一阶段中美将对协议实施情况进行沟通，对因疫情影响而未实现的协议目标进行适当修正，对第一阶段协议未涉及内容进行协商。

一是美方可能督促中国落实因为疫情而没有完全履行的条款义务，要求中国进一步加大对美国商品和服务的进口力度，对这一点要做好应对预案，可要求美国放开高科技产品的出口限制，提前准备清单；

二是在关税议题上要准备好产品清单和降税要求，在补贴议题上据理力争，阐述中方作出的努力，涉及到“中国制造2025”的产业补贴，要捍卫其正当性、合法性，同时做好应对美国新一轮“301调查”的最坏打算；

三是关注下一阶段可能出现的新议题，如戴琦关注并擅长的与进步主义愿景相关的劳工议题（强制劳动、结社自由和集体谈判权）、知识产权问题、国有企业中性问题、网络安全议题以及除金融服务外的其他服务领域。

从最近美国精英层和智库界对中美战略博弈的舆情来看，美国对于与中国的竞争显得十分焦虑，认为美中对抗的稳定性堪忧。既然竞争不可避免，维持竞争的稳定性对于中国同样重要，那么在制定与美国竞争的战略方面建立国际共识，避免双方战略误判就显得尤为关键。

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