编者按：俄乌局势升级，26日欧美祭出对俄SWIFT制裁，被称为丢向俄罗斯的“金融核弹”，这是否意味着就此降下“金融铁幕”？美国金融制裁的历史演变是什么？美国金融制裁体系逻辑是什么？此次人大重阳报告《化解“金融铁幕”：美国金融制裁的演变与中国反制裁体系的锻造》中已做出深度分析，对人们认识美国金融制裁工具有很大帮助。人大重阳君节选报告前两部分内容与读者分享。

｜核心提要｜

* 美国利用金融制裁实施对外政策， 并逐渐演变成其惯用的外交手段。 自二战以来，美国便对特定国家发起金融制裁。随着时间推进到后冷战时代，美国的金融制裁逐渐分散化，通过国际合作与其灵巧手段，对其他国家经济和安全造成严重威胁，为自己谋求到政治和经济利益，缔造并稳固着自己的金融霸权。美国的金融制裁灵活、便捷、有效，成为了其国家内在权力的延伸、对外政策目标的常用工具以及大国博弈的重要手段。

* 美国的金融制裁体现了不对称性，从整体到个人全方位进行对外制裁。依靠自己强大的经济金融实力以及国际影响力，美国对外的金融制裁损害了许多国家的利益，但其他国家却无法同等地损害美国的利益，体现了不对称性。而经过多年发展， 美国的金融制裁愈加成熟， 从个人、企业、 银行等多个层面进行全方位打击以达到其制裁目的。

* 美国的金融制裁以“国家安全”和“人权”为理由，凭借美国国内法和联合国有关决议，通过美国政府等多部门的配合，形成了一套完善的体系进行对外制裁。在政府机构上，美国国会、总统、国务院、财政部、 商务部等多个美国政府部门都可以行使与金融制裁相关的监督和调查等职责，并发起对外制裁。从法律体系上， 随着金融制裁的方法越来越多样化，为增强金融制裁的合法性，美国逐步构建了一个囊括国内法与国际法的多层次的金融制裁法律体系。

* 美国金融制裁手段多种多样，配合使用，以达到“极限施压”目的。美国金融制裁监控的方式主要通过对像清算支付机构、信息传输机构以及信用评级机构这些金融基础设施的控制，对被制裁国使用“长臂管辖”、 大额罚款、冻结资产、禁止进入美国金融系统、影响信用评级、第三方制裁等手段，构造了完整多层次的“非对称性”金融制裁体系。

报告封面

近年来，美国对其他国家愈发频繁地实施金融制裁，通过自身强大的金融、经济、和国际影响力来迫使他国妥协。这样的做法不禁让人联想到冷战时代，英国时任首相丘吉尔在美国发表演讲，指出苏联在欧洲降下了一张铁幕，对人员和信息进行封锁。 而美国如今也对它制裁的对象国降下一张张铁幕，对流通于对象国的资本和商品进行封锁和包围，限制其进入国际市场，严重地威胁着国际秩序的公正开放与全球经济的繁荣发展。

一、金融制裁的历史演变与优势

1. 从欧洲到美国：  世界历史视角下的国际金融制裁演化

在当今世界，国际金融关系和服务于国家安全与国家利益的金融活动逐渐成为国际关系的重要内容与关键变量。而凭借自身控制的跨境支付平台和其美元霸权，在对外实施金融制裁方面，美国拥有全球独一无二的优势：能对其他国家的安全造成严重威胁，利用金融手段为自己谋求政治和经济利益，缔造金融霸权作为对外政策的重要支柱。

最早有史可查的经济制裁可以追溯到古希腊城邦时期，雅典执政官伯里克利颁布“麦加拉政令”(Megarian Decree)， 禁止进口麦加拉城邦的商品，间接导致伯罗奔尼撒战争的爆发。而现代经济制裁的雏形出现在 19 世纪初拿破仑战争期间，法国颁布“大陆封锁”政策，禁止欧洲国家与英国贸易，以及美国国会发布的《1807禁运法案》，胁迫英法两国在中立国权利问题上做出让步。此时的经济制裁已经是国家为达到目的而采取的非武力强制手段之一。

二战及冷战期间美国开始利用金融制裁来实施对外政策。二战期间，为了迫使日本从东南亚撤军，美国对日本实行石油 出口限制和资产冻结等制裁措施，导致日本面临资源短缺以及一系列国内压力。二战结束后，世界确立了布雷顿森林体系，美元成为国际货币体系的中心，也是国际主要储备货币，可直接兑换黄金，与其他国家实行固定汇率制，有利于美国进行对外经济扩张，进而奠定美元霸权。冷战期间，1956 年苏伊士运河危机时美国对英国、 法国和以色列盟友抛售英镑和封锁石油运输，导致英镑大幅贬值，进而制造巨大的经济压力迫使其从苏伊士运河撤军。

后冷战时代，美国的金融制裁对象不再集中于国家，而是变得分散化，也更为依赖国际合作和有针对性的灵巧手段。冷战期间，美国的制裁主要针对苏联和威胁美国及盟友的传统国家安全的敌对国家。 而在后冷战时代，尤其是 911 事件之后， 美国的金融制裁原因则从传统的安全考虑延伸到人权、民主化、恐怖主义、武器扩散等。郑联盛认为，在这个新形势下，美国的金融制裁对象扩大和分散至广义上的 “实体”，不仅包括国家，还包括社会组织、企业、个人。扩大金融制裁对象也使得制裁的精确性和效用明显提高，因此称为“灵巧制裁”。灵巧制裁一般注重两个基本手段，一个是限制被制裁实体的人员往来，另一个是侧重将被制裁实体隔离在国际支付、结算、清算体系之外，如金融交易冻结等。何为、罗勇认为，911 事件之后美国的金融制裁中包含了“二级制裁”，意味着将第三方，或是外国金融机构，剥夺或限制与任何美国金融机构的代理银行账户或是过渡账户的联系，即排除在美元交易系统之外。 自伊朗核实验以来，美国对伊朗实行了全方位的制裁和全面禁运，包括武器禁运、敏感技术出口限制、冻结资产、禁止国家与个人大规模投资伊朗石油工业、限制伊朗石油出口和发展等，这其中就包括了非国家实体，如对伊朗多家国有和私营银行的制裁、对在伊朗石油和天然气部门工作的个人或实体的制裁，甚至是对与伊朗石油有往来的外国企业和个人进行制裁。徐以升认为，美国的金融制裁已经成为一种 “不对称的权力”。

2. 金融制裁的优势：作为一种外交手段

金融制裁是国家内在权力的延伸，是维护战略安全并达到对外政策目标的常用工具，也是大国博弈的重要手段。金融制裁实际上是一个国家金融权力的体现。通过金融制裁，发起国可以对目标国，包括各类被制裁实体造成冲击，背后是两国金融权力的角力，造成的冲击严重程度也视两国的金融权力而定。美国具有绝对的金融霸权实力，所以它对对象国发起的制裁往往能有效地将对象国隔离在国际金融体系之外，对其造成巨大冲击，包括影响其进出口能力和渠道、影响国内物价、限制其与第三方国家进行贸易和金融交易的能力、加剧国内经济下行压力等，来增大对象国政府所面临的社会和经济压力，导致国内利益集团开始出现不统一、内讧以及政权不稳定等问题，最终被迫妥协改变政策。

作为一种外交手段，金融制裁充分体现了它独具的优势：灵活、便捷、有效。 它可以迫使对方调整对外政策；释放外交信号；对其它行为体产生威慑、惩罚等效果。金融制裁与军事行动和其他制裁方式不同，它不需要更多繁琐的考量和流程，不涉及派出人员、后勤、行动计划等充满随机性和风险的流程，它仅仅需要决策者列出富有针对性的制裁内容，就能轻易依靠自身的金融权力打击对象国，使其社会经济遭受重创。另一方面，相比起禁运和进出口限制等其他形式的经济制裁，金融制裁也表现出更高的精确度和有效性，使对象国难以绕开、寻求替代方案以减小损失。

美国频繁使用金融制裁，并在几十年的发展中逐渐形成体系。目前国内外对于美国金融制裁体系的研究主要集中在以下几方面：

一是关于美国金融制裁的历史背景和发展演化过程的研究。唐婧指出美国的金融制裁是在传统的经济制裁于20世纪90年代日益衰微之后逐渐兴起。由于经济制裁依赖国际贸易中的比较优势，制裁目标国的同时损伤本国经贸利益，同时以国家为对象的经济制裁较难对付恐怖主义等“非国家实体”，而且被制裁国家经常会向国际社会展示民众因直接经济制裁遭受的伤害，损害美国的道德形象；加上大规模经济制裁需要联合国安理会授权又难以达成一致，因此冷战后，随着金融市场发展及反洗钱技术手段的进步，加上美国的金融优势，美国财政部开始以全球金融机构为关键节点，对与美国敌对势力有资金往来的金融机构给予严厉制裁，各金融机构为避免被制裁的风险，其内部合规力量自觉配合美国，主动阻断资金流向美国敌对势力。

第二是对于现行的美国金融制裁体系的研究。在金融制裁的法律基础方面，刘建伟认为，针对具体国家或事件的特定制裁法律，和与对外政策相关的一般法律，是美国实施金融制裁的法律依据；徐以升则认为，支持和解释美国金融制裁的法律有三部分：与金融制裁紧密相关的法律，如1977年颁布的《国际紧急经济 权力法》(International Emergency Economic Powers Act) ；能引发金融制裁的其他法律，如2001年发布的《爱国者法案》(USA PATRIOT ACT)， 以及美国每年年末会颁布的下一年度《国防授权法案》。在对外经济制裁措施的研究方面，目前国内学者想法大体一致。美国实行金融制裁的手段主要包括：经济限制措施，如冻结资产、限制目标国在美国融资、限制目标国接入国际金融支付体系等、反洗钱措施、银行限制措施、网络攻击及其它金融武器等等。

第三种是关于金融制裁影响的研究。目前的研究主要提出金融制裁会对金融安全、对外汇储备风险及其防范、对跨境美元获取稳定性以及对新的货币需求产生影响。殷明明提出金融制裁通过削减企业的“实体融资渠道”和投资者的“预期信心渠道”对目标国资本市场和企业业务造成较大冲击，影响经济增长和金融市场。瑞康提出，经济制裁还会对第三国造成负面影响，因为会产生对与被制裁国有特殊关系的个人和实体的次级制裁。

第四类是关于影响美国金融制裁效果因素的研究。美国与受制裁国的实力对比关系、友好程度、经贸相互依赖程度往往是影响金融制裁效果的重要因素。对于实力较强与美国关系更密切的国家，金融制裁可以产生更好的效果。此外，刘建伟提出，除了制裁强度、承受主体的精确性和制裁承诺的有效性之外，国家体制也会深刻地影响制裁效果。金融制裁基本原理是通过激发目标国的国内经济矛盾，产生“自下而上”的压力，分化利益集团，达到迫使目标国决策层改变其行为的目的。在独裁或威权体制之下，政府对国内具有高度的集权， 政府把控媒体、舆论自由度较低， 所以民众在引导下将各种原因导致的财产损失和民众愤懑都引向外部制裁，制裁反而唤起民族主义情绪，巩固国内团结。总的来说，目前国内外关于金融制裁的研究著作比较丰富，基本上归属在经济制裁的研究范围之内。加利·克莱德·霍夫鲍尔的《反思经济制裁》一书，从经济学角度分析并评估冷战后美国对外经济制裁及其效果。安顿·洛温伯格所著的《国际经济制裁——一种公共选择的视角》提到公共选择理论之下利益集团之间的复杂博弈是金融制裁主要的解释理论。国内也有很多优秀著作。张曙光教授在《经济制裁研究》一书中把金融制裁看作是经济制裁在金融领域的表现。阮建平教授的《战后美国对外经济制裁》一书梳理了经济制裁的理论框架，分析战后美国经济制裁的历史发展和特点，列举了经济制裁的多个案例。黄风教授的《金融制裁法律制度研究》一书从法律制度的视角深入研究金融制裁的特性。徐以升、马鑫的《金融制裁：美国新型全球不对称权力》综合大量的经济制裁文献对美国金融制裁的实施主体和各种手段进行具体分析，同时列举了多个经典案例。

下面，本报告对美国的金融制裁体系加以分析，并根据中国实际情况提出锻造中国对外多层次制裁体系的建议。

二、美国金融制裁体系分析

1. 美国使用金融制裁的背景与逻辑

美国将金融制裁作为实现对外政策目标的手段，使其成为本国外交的延伸，是依托在美国强大的金融和经济实力与国际影响力所构建的金融霸权之上的。美元霸权确立为美国金融手段在对外政策中被大规模应用奠定了基础。1978 年牙买加协议的确立进一步强化美元特权之后，美国渐渐演化成一个经济金融化的国家，掌握本位货币的发行权和资金流向的控制权。随着全球金融美元化和美元全球化的发展，美国依靠自己的金融力量，通过阻碍受制裁方的资金流动迫使对方改变其行为并最终接受制裁条件，以此来尝试改变对方政策，塑造其他国家的行为，创造或重新定义对自身有利的国际规范和国际环境。

同时，“不对称性”是美国“金融霸权”的显著特点，金融制裁“不对称”的特征鲜明，意味着美国可以通过制裁损害许多国家的利益，但其他国家却无法以同等比例损害美国的利益。由于美元的特殊地位，美国控制了全球货币结算网络和主要的支付货币体系，意味着只有美国可以最大化地发动金融制裁。与传统的商业制裁、能源制裁等经济类制裁相比，这种不对称的程度在金融制裁上更为明显。不需要任何战争或是耗费人力物力的封锁，只需颁布一张总统令美国就可以冻结并且没收某国的海外资产，并可联合他国共同进行金融制裁，对被制裁方给予重创。

总的来说，美国对外金融制裁主要以“国家安全”和“人权”为理由，凭借美国国内法和联合国有关决议，通过美国商务部、财政部等多部门的配合，以“长臂管辖”的方式对他国进行制裁。

美国金融制裁体系可以从三个方面来解析：

第一是通过美国金融制裁体系中灵巧制裁所针对的不同层次、不同领域的对象来解析。

第二是通过美国金融制裁体系的执行机构、监控机构和法律依据来解析。

第三是结合具体案例梳理其主要几个制裁手段来解析。

2. 从整体到个人：全方位精细化制裁

经过多年发展，美国对外经济制裁已形成一套全方位立体化的体系，制裁目标从个人到企业，从国有银行到国有大型企业，再到国家，环环相扣。

从个人层面来讲，美国的主要手段包括冻结其在美国的资产、阻止从美国的经济活动中获利，禁止通过美国的金融机构转移资金，以及禁止入境美国。制裁对象包括政府官员、企业高管及其家人等。通过打击关键职位的个人，美国希望达到分化的目的。

从企业层面来讲，美国通过实体清单限制目标企业与美国企业的合作和交易。对于技术型企业，美国将同时限制敏感技术的出口，限制使用美国技术的外国企业与目标企业的合作，甚至冻结其在美国的资产，控制其金融活动来限制其发展。通过减少目标企业在美国和世界的市场份额，切断它在国际供应链的某一节来影响目标企业的正常经营和交易，美国利用它在全球经济金融领域的霸权来遏制该企业在全球市场中的参与。

对于银行来说，美国通过威胁限制其对美国市场的准入和世界金融体系的准入来迫使其遵守美国的要求，而违法的银行则会面临巨额罚款或更严重的惩罚。美国对银行的威胁和惩罚主要在于对其经营产生巨大的负面影响来迫使其遵守美国的规矩。

（1）对国有大型金融机构的制裁

对一国国有大型金融机构的制裁一般会严重影响该国金融领域。美国对国有大型金融机构的制裁不仅会对其经营和正常业务造成重大打击，有可能还会使其陷入“金融孤岛”的局面，意味着包括制裁国、被制裁国和第三方国家其他金融机构都不敢与其发生业务往来。如美国对伊朗商业银行实施制裁并且写入特别指定清单（SDN）中，导致其他国家金融机构，包括中国各金融机构，均不敢与其继续发生业务往来，否则就会成为美国金融制裁的连带实体。对大型国有金融机构的制裁甚至可能引发经济社会问题，如引发挤兑事件，影响社会稳定等。

（2）对中央银行的制裁

对中央银行制裁的方式与对国有大型金融机构制裁的方式类似，但由于中央银行一般是支撑一个国家主权的重要实体，制裁中央银行会对其经济造成破坏性的影响，央行境外资产被冻结会动摇国家金融稳定的基础，引发重大的金融稳定和金融安全问题。另一方面会导致评级机构对其该国主权信用评级下降，引发重大信用风险。由上述问题继而可能会引发该国丧失国际融资机会，甚至遭受国际市场和投机资金的攻击。

（3） 对特定国家的制裁

针对特定的国家进行全面封锁的敌对性经济制裁，是美国制裁的最高级别、力度最大的金融制裁，包括冻结甚至没收该国资产，罚没包括但不限于银行存款、股票和债权的资产。1941 珍珠港事件之后，美国冻结了日本在美国的全部资产，美国政府监管日本所有金融资产和进出口贸易资金。美国的金融制裁是否能实现其最终的目的，包括颠覆政权、禁停大规模杀伤性武器扩散等等，还有待观察；但从宏观层面来看，制裁国家对于内外贸易、资金流动和经济发展都有着立竿见影的影响效果。

畅销书《美国陷阱》的作者皮耶鲁齐，以个人回忆的形式，详细揭露了美国如何根据司法体系的“长臂管辖”原则并运用国家公共权力与暴力，从对个人的制裁、收买开始，强制收购海外跨国公司，打击商业竞争对手，服务美国企业的全球扩张与美国经济的霸权。美国先是根据《反海外腐败法》逮捕了包括作者皮耶鲁齐在内的数位阿尔斯通电气公司的高管并试图发展他们做卧底，搜集阿尔斯通企业腐败的证据。作者虽然拒绝认罪或与美国政府合作，但美国政府通过海量的司法文书，高昂的律师费等手段迫使他被判入监狱。在被策反的高管的帮助下，美国检察官获得了一段阿尔斯通内部 49 小时的“秘密谈话录音”作为所谓的证据，据此对阿尔斯通判罚高达 7.72 亿美元的罚款。面对美国的天价罚款，和对企业的打压导致阿尔斯通的名声和亏损不断恶化，阿尔斯通的CEO 柏珂龙以 130 亿美元出售企业。自此，掌握法国 75% 的电力生产设备、为航母提供汽轮机等先进技术的法国战略性民族企业被迫卖给美国，受美国掣肘。

由此可见，美国通过强大的经济实力对所有可能威胁到自身在产业的领先位置的海外企业进行打压、收购或攻击，结合了对个人、企业乃至国家的多层次的制裁这正是我国企业走向海外所必须要面对的全球化风险与国家间的竞争。

3. 美国金融制裁的主要政府机构和相关法律

（1）政府机构

美国国会和美国总统。国会可依据相关法律或者通过制定新法律等方式来要求总统实施金融制裁，总统在依法实施金融制裁的过程中拥有一定的自由裁量权，美国《全国紧急状态法》、《国际紧急经济权力法》、《与敌对国家贸易法》、《爱国者法》以及每年末颁布的《国防授权法》等联邦法律均赋予总统行使金融制裁的权力，同时具有自主颁发制裁命令的行政权。

美国国务院。美国国务院的经济制裁政策和实施办公室（The Office of Economic SanctionsPolicy and Implementation，SP）负责研发和实施以国家安全保护为目的的制裁政策。给予美国财政部和商务部制裁指导意见并与国会共同起草相关法律法规，评估制裁效果。

美国财政部。美国财政部海外资产办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）是金融制裁政府层面实施的主体，根据国会通过的制裁法律和总统行政命令来制定具体实施的制裁法规。

美国商务部。美国商务部工业安全局（Bureau of Industry and Security，BS）负责根据有关制裁和禁运的法律，制定出口管制的具体政策。该局制定和管理《出口管理条例》的施行，主要管理有关军民两用的行业、产品和技术，并发放豁免出口许可证。

上述三个部门也负责几个与美国经济制裁有关的清单的制定与监控，包括《禁售对象个人和实体名单》（Denied Persons List）、《必须出示执照才售的外国实体名单》（Entity List）以及《不确定名单》（Unverified List）。

除了上述三个部门之外，FBI、纽约金融管理局、联邦金融监管局等多个政府机构也都行使与金融制裁相关的监督和调查等职责。

（2）相关法律

美国的金融制裁以法律为基础。随着金融制裁的方法越来越多样化，为增强金融制裁的合法性，美国逐步构建了一个多层次的金融制裁法律体系。

国际法是美国实施金融制裁名义上的最高依据。《联合国宪章》第 41 条赋予安理会实施经济制裁的权力并授权给会员国执行。但安理会决议更多的是指导性而非强制性，对于符合国家利益的金融制裁，美国会寻求国际法和安理会的支持，而当没有安理会决议和国际法授权的时候，美国仍然会为了国家利益采取单边式的金融制裁。同时，对于约束性较高，阻碍美国实施制裁的国际法，国内会将其归为非自动执行一类的国际法，国内立法部门不会制定相应的法律进行匹配支撑，该类国际法无法对美国生效。

联邦法律是美国金融制裁的核心法律支撑，包括三大类。一是基本法律，指与国家利益和国家安全相关的重大的、根本性的法律，比如 1976 年《全国紧急状态法》和 1977 年《国际紧急经济权力法》，前者赋予总统紧急状态情况下实施金融制裁的权力，后者明确禁止本国金融机构与被制裁者进行交易与冻结被制裁方在美资产的条款的适用情况；二是专项性法律，指更为具体且有针对性的金融制裁法律，可以分为国会立法、总统行政命令和部门规章三个层次；三是其他法律，指涉及金融制裁相关条款的其他立法，比如《与敌对国家贸易法》、《爱国者法》，它们赋予美国总统实施金融制裁的权力，包括禁止与敌对国家进行财政、金融和商业贸易。而根据《爱国者法》，总统可以在不宣布国家进行紧急状况的情况下进行金融制裁。

美国政府大致依据的上述几部法律或者总统颁布的行政命令对其他国家实施金融制裁，它们也衍生出来多层次、详细的金融制裁法律依据体系，为其金融制裁行为提供了国内依据、合理性，也为总统面临国内反对声音、政治攻击和社会压力时提供了依据与保护。

4. 金融制裁和监控的方式

(1) 清算支付机构

美联储的联邦电子资金转账系统（Fedwire）、纽约清算所同业支付清算系统（CHIPS）以及美联储的“国家转账服务”（National Settlement Service）构成美元传输以及多层次支付清算的主要枢纽，而这几个系统也成为美国监控和制裁操作的主要考虑对象。目前，95% 的跨国美元最终清算通过 CHIPS 系统进行。

(2) 信息传输机构

环球银行金融电信协会（SWIFT）是一个由银行、证券公司、信托服务公司、投资经理人等金融界主体共同使用的信息传输系统，为 200 个国家（地区）的 1.1万家金融机构提供安全和标准化的信息传输服务。会员银行通过统一的电文规范，传输支付指示，再由具体的支付系统完成最终的电子支付。911 事件之后，小布什授权 OFAC 从 SWIFT 系统中调取与恐怖活动有关的资金流通与金融交易记录，进行监控。SWIFT 是目前最主流的资金信息传输系统，也是各国必不可少的平台，所以美国通过监控 SWIFT 可以获取对象国每一笔款项的来往信息。而最极端的制裁方式就是将对象国（或其他实体）从SWIFT中除名。

5. 美国实施经济制裁的主要手段

美国的金融制裁实质上是限制资金等形式的价值从目标国、公司、个人或其他实体流入或流出。通过使用美国国内法进行“长臂管辖”、大额罚款、冻结资产、禁止进入美国金融系统、影响信用评级、第三方制裁等手段，美国构造了完整多层次的“非对称性”金融制裁体系。

美国“长臂管辖”指的是根据美国法律对美国本土的涉外行政执法与刑事司法领域的实体直接采取强制性或制裁性措施，而美国在金融制裁的同时常伴以第三方制裁，即制裁对象国以外的第三方实体。“长臂管辖”时常表现为对域外金融机构进行单边调查与处置，对其牵连的第三方制裁，并最大限度地从经济上孤立和打击被制裁者，往往非美国金融机构与美国金融机构会同时停止向被制裁者提供金融服务。比如美国对伊朗实行金融制裁，美国对伊朗最大的国有银行之一出口银行和伊朗塞帕银行 (Bank Sepah) 等几十家机构进行制裁，取消对掉头交易授权，冻结了它们在美国金融机构的资产或者拒绝其进入美国金融系统，令其无法通过美国进行美元交易。同时，将如伊朗商业银行等金融机构放入美国的 SDN 清单，对其形成金融包围和封锁。随着对伊朗金融制裁的升级，世界各国金融机构也大幅减少了与伊朗的金融往来，大幅提高伊朗对外贸易的成本，对伊朗经济造成致命打击。另一方面，任何与伊朗相关实体进行贸易的外国实体（银行、企业等）也会受到牵连制裁，形成美国包围伊朗的“金融铁幕”。美国对伊朗的金融制裁和其他形式经济制裁的多重打击，导致伊朗最为重要的产业石油能源产业的出口受到重创。

美国也将其信用评级机构作为维护美国金融霸权的工具。评级公司利用NRSRO 的“特许经营权”，攫取全球金融资产定价权，使其成为维护美国金融霸权的“内置机构”。一方面，评级机构服务美债市场，共拓美国政府和美资企业发债人的信用级别，贬压他国政府和外资企业发债人的信用，利用信用级别差异形成的发债成本差异，在全球金融利益分配格局中牢牢占据霸主地位。另一方面，评级机构对他国公司信用债务和主权债务，动辄顺周期地落井下石，打击他国市场信心，加剧经济周期的危害。欧债危机期间，三大评级机构接连下调希腊、西班牙、意大利等国主权信用评级，影响金融机构和其他投资者对其未来市场的判断，加剧了经济危机。2015 年又下调对俄罗斯主权信用的评级，唱衰俄罗斯经济，阻碍俄罗斯获取国际资本以维持经济运行，同时导致资本外流，加剧俄罗斯经济压力。而自香港示威以来，惠誉国际将对香港的评级从AA+ 级下调至 AA- 级，并将城市前景从稳定降至负面，影响赴港投资者的信心。

美国时常将上述几种手段配合或组合使用，并要求其国际盟友或其他国家与美国保持一致，以达到“极限施压”的目的。2013年，美国停止了联合国通过美国金融机构对平壤的人道主义救助汇款，并连同日本共同对其金融实施制裁。美国对朝鲜的“制裁组合牌”主要起到三个作用，第一是切断朝鲜海外现金流；二是封闭朝鲜贸易结算通道，将朝鲜隔离出全球经济金融体系，致使其经济陷入困境；三是切断朝鲜的外来资金链，使得朝鲜无法获得外来的投资、援助和贷款。朝鲜在以美国为首的多边制裁下基本丧失对外贸易途径和获取国际资金的渠道。

6. 影响制裁效果的其他因素

除了将不同的制裁手段混合搭配使用以提升制裁效果外，还有一些客观因素也会影响制裁的效果。这些因素往往与制裁发起国的实力、制裁对象的特点和国际环境有关。

第一，经济制裁所希望达成的目标需要适度。加利·克莱德·霍夫鲍尔通过对美国 20 世纪经济制裁对历史研究发现，追求适度政策的经济制裁有 51% 的成功率，而意图实现改变政权、削弱军事潜力等过高目标的制裁仅有 30% 的成功率。而由于 21 世纪相对于 20 世纪全球化程度更高，各国之间联系更为紧密，并且呈现多极化趋势，这意味着经济制裁更加需要注重适度目标。

第二，紧密合作下的多边经济制裁更为有效。多边制裁相比单边制裁更能使被制裁者处于被孤立的地位，对其经济威胁和封锁程度更大。特别是通过联合国安理会等国际组织采取的多边制裁影响力更广泛，也更有效。

第三，制裁带来的经济损害的严重程度与其对于达成目标的有效性并不显著。尽管经济损害会加重对象国的承受的总体经济成本，但并不能直接实现核心目标。这与其国内的政治压力、政权稳定度、精英群体对待政权的态度都有联系。与此同时，在采取全面制裁的同时，美国政府也同样承受政治压力。所以在制裁的同时，两国政府承受政治压力的能力也需要考虑。也因此灵巧制裁比全面制裁更加有效。

第四，美国对其盟友的制裁更为有效。根据加利·霍夫鲍尔的研究，关系友好的国家间制裁更为有效，其原因可能是盟友更在乎与美国的关系，以及盟友的让步带来的声誉问题比敌对国让步带来的问题要小。

金融制裁体系以国家金融实力为依托，发起制裁即为施展金融权力的过程。而美国绝对的金融权力是其得天独厚的优势。这意味着其他国家包括中国，在设计反制裁体系时需要更切实地考虑自身的国家优势和在全球价值链中的优势，扬长避短，通过在具有相对金融优势的领域对其他国家特定实体进行制裁以达到反制裁的目的。因此，中国在构建反制裁体系的过程中，首先需要理清中国自身的金融优势和在全球价值链中的优势，并以此打造适合中国的反金融制裁方式。

（本文已略去引注）

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