编者按：7月23日，中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）副院长、研究员蔡彤娟与人大重阳助理研究员吴奇聪的合著论文《“十五五”时期的中国地方财税体制改革路径》在核心期刊《西安交通大学学报（社会科学版）》网络首发。文章指出，在传统“土地财政”模式难以为继、数字经济重塑税基结构的背景下，亟须通过新一轮财税体制改革来重构地方财政的内生动力与平衡机制。现将全文发布如下：（全文约13600字，预计阅读时间35分钟）

●摘要

当前中国地方财政运行呈现“内源性收入收缩、外源性补助与债务扩张”的结构性替代特征。基于中央—地方财政关系的制度分析框架，结合近年来财政收支分项数据与省际对比，识别地方财力增速放缓、增值税税基与数字经济错配、所得税分享区域分化、事权与财力不匹配等四大关键矛盾。在不新增宏观税负的约束下，“十五五”时期地方财税体制改革应着力推进三项组合式制度创新：一是试点“数字增值税”，明确数字产品与数据要素的征税边界并完善进项抵扣链条；二是将个人所得税地方分享比例由40%阶梯式提升至60%～80%，重塑地方政府由“重生产”向“重服务”转型的激励机制；三是将外溢性较强的央地共同事权支出责任上移中央，并配套推进全国社保互认。情景测算结果表明，以上三项改革举措可在“十五五”时期年均缩小地方一般公共预算收支缺口1.5万亿~1.8万亿元，覆盖2024年基准缺口的五至七成。

关键词：财税体制改革；地方财政；财政自主权；税制结构；数字增值税；个人所得税；央地共同事权；数字经济

正文 

2025年10月，党的二十届四中全会审议通过《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对“十五五”时期全面深化改革作出重要部署。习近平总书记指出：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”落实这一要求，需要在法治框架下稳步推进财税体制改革，不断提升制度供给质量。

财政是国家治理的基础和重要支柱。对于中国这样幅员辽阔的发展中大国而言，构建科学合理的中央与地方财政关系及分税体制对于促进区域均衡发展、实现基本公共服务均等化具有关键作用。然而，近年来随着经济步入新常态以及减税降费政策的持续实施，中国财政收入增速放缓与支出刚性增长的矛盾日益凸显。尤其是2020年以来，宏观经济波动和房地产市场深度调整令地方传统“土地财政”模式难以为继，地方政府隐性债务风险加速暴露，债务链条趋于复杂。财力汲取能力下降与支出责任过重的失衡局面，不仅威胁财政可持续性，也削弱地方经济活力和公共服务供给。如何通过深化财税体制改革增强地方财政自主能力、化解基层财政困境，已成为学术界与政策界共同关注的核心议题。

经典财政联邦主义理论指出，适度的财政分权能够赋予地方政府信息优势，通过优化资源配置效率促进经济增长。在中国特定制度背景下，中国式分权模式曾有效激励地方政府“为增长而竞争”，从而造就了举世瞩目的经济奇迹。然而，这一机制是一把”双刃剑”：过度的分权或不当的体制设计可能导致地方政府支出结构的扭曲，表现为重基本建设而轻公共服务与人力资本投资，进而引致公共品供给不足、区域差距扩大等问题。1994年的分税制改革是这一体制演进的分水岭。改革在规范中央与地方分配关系、显著提高“两个比重”（财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政总收入比重）的同时，也重塑了地方政府的行为模式。由于事权与支出责任划分的滞后与模糊，以及财权的上收，地方政府面临巨大的财政缺口，并在财政压力推动下逐渐形成了以土地征用、开发和出让为核心的“土地财政”模式，以此作为预算外融资的主要渠道。实证研究表明，分税制后的税收集 中程度与地方政府对土地出让金的依赖呈现显著的正相关关系。此外，虽然转移支付制度在一定程度上缓解了纵向财政失衡，但其在均衡地区间财力差异方面的效果仍有待提升，且地方政府融资平台等隐性债务的扩张也带来了新的财政金融风险。

随着中国特色社会主义进入新时代，财税体制改革的目标已从单一服务于经济体制改革转向匹配国家治理体系和治理能力现代化。“十四五”以来，数字经济发展对传统税基的侵蚀、共同富裕目标对税制调节功能的新要求等新挑战层出不穷，而现有研究对于如何在“建立现代财政制度”框架下应对这些挑战尚缺乏系统分析；特别是针对“十五五”时期如何通过具体的制度路径优化来破解“土地财政”依赖、防范化解隐性债务风险，并对其财政效应进行定量评估，相关研究仍相对匮乏。鉴于此，本文旨在梳理中国地方财税体制的现状特征与深层矛盾，提出针对性的制度优化思路并模拟测算其影响，以期丰富新时代财税改革的理论视角与政策选项，为“十五五”时期完善地方财税体制提供决策参考。

一、中国地方财税体制的主要特征

中国地方财税体制的形成与演变，是中央—地方权力配置与政府—市场关系不断重塑的制度表现，反映了国家在经济发展与治理需求变化中的适应性调整。从地方财政自主权的制度约束、税收征管体制的集权化趋势以及地方财力来源的结构性变迁三个维度考察，可以系统呈现当前中国地方财税体制的结构特征及其背后的政治经济学机制。

（一）地方财政自主权有限：立法权与征管权的双重约束

在单一制国家的宪法架构下，中国地方政府的财政自主权具有明显的行政性分权特征，即主要体现在预算执行、组织收入和安排支出等操作层面，而在核心的财政立法权和税务管理权上则呈现出高度集中的态势。

首先，税收立法权高度集中。目前，地方政府在财政立法上的自主空间较为狭窄。依据《中华人民共和国立法法》及相关税收法规，绝大多数税种的设立、停征及税率调整权均专属中央立法机关或国务院。这一制度安排旨在维护全国统一市场，防止地方政府利用税收优惠进行恶性竞争。因此，尽管城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税等名义上属于地方税，但其税率幅度和征收办法多由国务院统一规定，地方政府仅在中央授权的特定范围内拥有有限的税率浮动权或政策执行权。目前地方税收体系中的主要税种共14个（1994年分税制改革初期为21个），但在收入结构中占比最大的增值税、企业所得税和个人所得税均为中央与地方共享税。其余如契税、土地增值税、房产税等虽为地方专属税种，但其立法权和税基界定权仍由中央掌握。目前，14个主要税种中有11个已完成全国人民代表大会（后文简称“人大”）立法，其余仍依据国务院暂行条例征收，具体如表1所示。

其次，税收征管与收入划分呈现“再集权”趋势。1994年的分税制改革通过确立中央税、地方税和共享税的分税框架，初步规范了政府间财政关系。然而，近年来，中央政府进一步强化了税收征管权的集中统一。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，实施国税地税征管体制改革，将原地方税务局系统并入国家税务总局系统，实现了税收征管权的垂直化整合。这一改革不仅覆盖了增值税、企业所得税等共享税，也将资源税、契税、房产税等地方税种纳入统一征管体系。此外，根据《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）的规定，自2022年起，国有土地使用权出让收入等非税收入的征收职能也由自然资源部门划转至税务部门。这种征管体制的变革，在提升征管效率的同时，也进一步削弱了地方政府在收入组织上的自由裁量权。

再次，共享税主导下的地方财力结构。在收入划分上，共享税已成为地方税收的绝对核心来源。尽管名义上仅有增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税，但由于这些税种税基广阔、增长弹性高，其在地方财政收入中的权重持续攀升。特别是随着全面“营改增”的实施，原为地方主体税种的营业税被增值税取代，导致地方税收体系对共享税的依赖度显著增强。如图1所示，2007—2015年三大共享税的地方分享部分占全国地方税收的比重由43.0%降至36.8%；但在“营改增”全面实施及分享比例调整后，2016—2024年这一比重迅速回升并突破60%（由50.9%升至64.3%），其中仅增值税的地方留成收入就占据地方税收的约四成。这种高度依赖共享税的收入结构，使得地方财力易受到中央分成比例调整政策的直接冲击。

（二）2021年以来的地方财力增速放缓与结构重塑

广义的“地方财力”是指地方政府能够统筹用于履行事权、提供公共服务的全部财政资源。为全面衡量地方政府的实际可支配资金规模，本文采用“地方经常性收入+中央对地方转移支付+地方非税收入+地方政府债券收入”的口径进行测度。测算数据表明，在经历了长期的快速扩张后，中国地方财力总量于2021年进入明显的“平台期”，增长动能显著换挡。如图2所示，2015年全国地方广义财力约为17.7万亿元，此后逐年上升，至2021年达到33.1万亿元的峰值。然而，自2021年以来，地方财力增长由持续扩张转向高位调整：2022年降至32.7万亿元，2023年回升至33.3万亿元，2024年又回落至约32.4万亿元。总体来看，自“十四五”时期以来，地方可用财力规模基本在33万亿元左右，地方可用财力增速明显放缓。

在财力总量趋稳的表象下，其内部来源结构发生了“结构性替代”变化，呈现出“内源性收入收缩，外源性补助与债务扩张”的特征。一方面，地方经常性收入占比下滑。2015年，在17.7万亿元的地方财力中，以地方税收和政府性基金收入为主的“地方经常性收入”占比高达56.9%。然而，随着房地产市场深度调整导致“土地财政”模式难以为继，到2024年，经常性收入在32.4万亿元总财力中的占比已降至43.5%，下降了13.4个百分点。另一方面，对转移支付与债务融资的依赖度攀升。为弥补内源性收入的缺口，地方政府不得不更多依赖外部资源。2024年，中央对地方转移支付的占比约为31.0%，较2015年的28.3%上升了2.7个百分点；地方政府债务收入占比则从2015年的3.4%激增至14.6%，提高了11.2个百分点。

值得注意的是，2024年中央转移支付与新增债券收入两项合计占地方可支配财力的比重已达45.6%，首次超过了地方经常性收入的比重（43.5%）；而在2015年，这两项合计占比曾比经常性收入低25.3个百分点。这一数据的逆转标志着地方财政自主平衡能力的下降，财政运行模式从过去高度依赖“土地金融”转向更加依赖“转移支付+举债融资”的复合平衡模式。

（三）地方财税改革基本沿三条主线展开

回顾1994年分税制改革以来中国地方财税体制的演进轨迹，这不仅是一个财政收入汲取能力不断提升的过程，更是国家治理结构适应经济社会转型的制度变迁过程，财税改革从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础性、支柱性制度创新。纵观变革历程，地方财税改革大致沿着三条核心逻辑主线展开：服务先进生产力发展、增强税制结构与经济结构的适配性，以及寻求地方财政收支的动态平衡。

第一条主线是财税政策服务于先进生产力的发展。如表2所示，分税制确立了以增值税为主体税种并配套出口退税，在工业化和外向型增长阶段发挥了关键作用；加入世界贸易组织（WTO）后，通过增值税转型、企业所得税优惠与税负公平化等举措，税制更侧重于促进产业升级与扩大有效供给。2020年以来，外部环境不确定性上升和关键技术竞争加剧，使财税政策的“产业导向”更加突出：一方面，通过结构性减税降费和阶段性缓缴等工具稳定市场主体和就业预期，强化宏观逆周期调节；另一方面，围绕科技自立自强和产业链供应链安全，进一步加大对“卡脖子”领域、战略性新兴产业和“专精特新”企业的支持力度，通过研发费用加计扣除、集成电路和软件产业税收优惠、绿色低碳相关税收激励以及新能源汽车购置税减免政策等，引导财政资金和税收激励由“普惠扩张”转向“精准滴灌”，并在“双循环”框架下兼顾稳增长、促转型与保安全。

第二条主线是不断增强税制结构与经济结构的适配性。既往改革在农业税取消、“营改增”全面推开等方面分别回应了农业现代化与服务业扩张背景下的税制适配需求。2020年以来，经济结构的突出特征在于数字经济加速渗透、平台型组织形态强化以及交易链条碎片化，这对传统属地征管、税基识别与纳税遵从提出更高要求。相应地，税收治理呈现“数字化”与“精细化”取向：通过完善互联网平台经济税收规则与征管机制，强化对电商、直播等新业态的申报核验与风险识别；以发票电子化、数据共享和智能风控为抓手提升征管能力，推动从“事后稽查”向“事前预警，过程管控”转变；在关注国际数字税实践的同时，强调在国内统一大市场建设与公平竞争秩序维护中实现税制中性与税基稳固，从而更有效地涵养地方税源。

第三条主线是保持地方财政收支的基本平衡和可持续。分税制后地方事权与支出责任上移叠加公共服务刚性需求，决定了“缺口治理”长期存在：早期主要依靠转移支付弥补，随后土地出让收入与平台融资一度成为重要支撑。2014年，《中华人民共和国预算法》修订后地方政府债券化融资逐步规范化并替代部分隐性债务。2020年以来，地方财政运行面临多重冲击：公共服务与基层“三保”支出刚性上升，房地产市场调整导致土地出让收入下行，叠加债务规模高企使收支矛盾更为突出。政策应对呈现两层逻辑：短期以增量转移支付、优化专项债安排和以时间换空间的债务管理工具缓释压力；中长期以省级以下财政体制改革、零基预算改革、加强预算约束与绩效管理为抓手，重塑基层财力保障与支出责任匹配机制，并通过强化税收征管、防止漏征漏管与规范非税收入管理挖潜增收。由此，地方财税改革从“以土地与债务平衡”为主，转向“以制度性财力配置与治理能力提升平衡”为主，更强调规范性、可持续性与风险可控性。

二、当前地方财税体制的结构性矛盾

分税制改革以来，中国地方财税体制通过提供较强的财政激励有力支撑了经济的高速增长，然而随着经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，该体制内在的结构性矛盾日益凸显。这些矛盾不仅表现为财政收支数量上的缺口，更深层次地体现在财税体制对市场活力的潜在抑制、对新经济形态的适应性滞后以及区域间发展的不平衡上。

（一）经济增长对政府财政支出的路径依赖增强

在宏观层面，经济总量对政府财政支出的依赖度持续上升，在一定程度上挤占了市场机制的作用空间，影响了经济活力的释放。基于支出法核算，国内生产总值（GDP）由最终消费支出、资本形成总额和货物及服务净出口构成。其中，与政府行为密切相关的是政府最终消费支出和政府主导的基础设施投资。近年来政府相关投资和消费占名义GDP的比重呈显著上升趋势，由2007年的21.9%攀升至2024年的30.3%，增幅达8.4个百分点，表明在民间投资意愿不强、居民消费增长乏力的背景下，宏观经济长期依赖逆周期调节。虽然这种调节在短期内托底了经济增长，但长期来看，过高的政府支出占比倾向于产生“挤出效应”，导致经济增长对政府财政投入形成过度依赖，不利于内生增长动力的培育。

从基建投资相关的资本形成总额结构来看，2015年以来政府基建财政支出的占比见顶回落，与政府鼓励社会资本参与公共投资和专项债撬动更多资本金有关。2024年，基建投资相关的资本形成总额为26.5万亿元，占名义GDP的19.6%。其中，预算内政府基建财政支出为11.0万亿元，占基建投资总额的比例为41.7%，较2015年高点的72.6%明显回落。这一结构性变化源于投融资体制演变：一是政府和社会资本合作（PPP）模式自《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）推广以来，部分项目异化为明股实债融资工具，加剧隐性债务风险；二是2019年专项债可作为重大项目资本金的政策在撬动社会资金的同时，亦使政府投资行为更依赖债务融资，财政可持续性面临挑战。

从政府最终消费支出的内部结构来看，政府在民生领域的财政支出占比自2022年起呈现见顶回落态势，而行政管理等非民生类支出刚性增长，反映出政府职能转型的滞后性。2024年，政府最终消费支出为14.3万亿元，占名义GDP的10.6%。其中，涵盖教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的一般公共预算民生支出为10.8万亿元，占政府最终消费支出的75.6%，较2022年高点的90.3%出现明显下滑。值得注意的是，政府最终消费支出还包含国防、公共安全及一般行政管理等非民生项目，非民生支出占比的上升主要反映公共安全、国防及一般行政管理等非民生项目支出增长快于民生支出。2025年1月，国务院办公厅《关于严格规范涉企行政检查的意见》侧面印证了近年来市场主体面临的行政干预增多、制度性交易成本上升的现实。在现行激励机制下，地方政府往往更倾向于生产性支出而相对忽视服务性支出，这种偏向不仅不利于人力资本积累，也制约了居民消费能力的提升。

（二）现行增值税制度与数字经济的适配度较低

在现行地方财力结构中，流转税与地方土地出让收入构成地方经常性收入（含一般公共预算收入与政府性基金收入）的“双支柱”，两者合计占比长期维持在六成左右。然而，随着近年来房地产市场进入深度调整期，地方政府长期依赖的通过土地征收与出让获取预算外收入模式面临严峻挑战，土地出让收入大幅缩水已成定局。与此同时，在预算内收入方面，作为地方核心税种的流转税也显现出增长乏力的态势。地方流转税（营业税与增值税之和）收入规模从2008年的1.19万亿元增至2015年的2.93万亿元，年均增速高达14%；而在2016年全面实施“营改增”后，该项收入从2.89万亿元增至2024年的3.35万亿元，年均增速骤降至1.5%。自2016年以来，地方流转税的增长进入“平台期”，增速明显放缓。

自2016年以来，地方增值税增速慢于经济增速，主要是现行增值税的制度设计与新经济适配度不够，特别是难以适应数字经济的发展，增值税改革刻不容缓。2016—2024年，名义GDP的年均增速为7.5%，高于1.5%的地方增值税年均增速，导致地方流转税收入占中国名义GDP的比例呈下行趋势，即地方增值税增长明显慢于经济增长。随着数字经济的发展，产业结构、商业生态、供应链网络等发生剧烈变化，现行增值税的制度短板开始凸显。一是增值税税率优惠向服务业倾斜。2024年，中国第三产业增加值占GDP的56.7%，而第三产业增值税收入仅占全国国内增值税收入的47.9%。二是增值税的进项税额抵扣存在较大操作空间。比如，目前很多互联网平台经营多项业务，对应不同档税率，可以通过低征高抵进行套利。三是以平台经济、直播电商和数字内容交易等为代表的数字经济新业态，对增值税收入形成了结构性影响。比如，平台经济绕开批发零售环节，导致在批发零售环节征收的增值税收入减少；又如网络主播以个人名义获得的打赏收入，只需缴纳个人所得税，不需缴纳增值税；再如，网络平台以及使用网络平台的主播不像传统产业那样需要租赁大量商铺或者厂房，这部分租赁服务的增值税将会减少。此外，虽然加强已有税种的征缴可以在一定程度上弥补已有税收制度的漏洞，但对于产业结构调整导致的税收来源减少还需通过进一步的税制改革来应对。

（三）所得税税源分布呈现显著的区域差异与激励不足

在各地方税种中，所得税的区域差距最严重，不利于经济落后地区做大做强特色产业和改善民生。为消除地区经济规模差异对比较结果的影响，采用单位GDP的各项地方税收入和单位GDP的土地出让收入进行标准化处理，并以上海这一经济发达地区为基准（设定为100）进行比较，以相对指数低于20为门槛，所得税有11个省份低于该门槛，房地产相关财产行为税有1个，地方土地出让收入有2个；流转税、附加税和资源税、其他地方税及地方税均无省份低于该门槛。表3结果表明，单位GDP所得税的区域差距构成地方财力横向失衡的主要来源。

这种税源结构的失衡与新发展阶段的要求存在张力。在高质量发展阶段，经济欠发达地区若仅依赖标准化的工业品生产，往往陷入低劳动力成本竞争的陷阱，不利于居民收入提升和公共服务改善。相反，基于本地禀赋的个性化、异质性产品（如特色农产品、非遗手工艺品、文旅体验等）才具备获取高市场溢价的潜力。数字经济的兴起为欠发达地区突破地理区位限制提供了契机。网络直播、电商平台等新业态打破了传统的营销空间约束，使得地方政府可以通过推广特色资源吸引全国消费者，实现“产品卖出去、游客引进来”。然而，现行财税体制在某种程度上未能为此类产业转型提供足够的正向激励。此外，目前所得税实行央地六四分成（中央60%，地方40%），地方分成比例偏低，导致落后地区在权衡“培育税源的成本”与“分享的收益”后，往往更倾向于依赖中央转移支付来弥补财力缺口，而非通过改善营商环境、培育特色产业提高财政自给能力。这种激励结构的扭曲，不利于调动基层政府发展高附加值产业和改善民生的积极性。

（四）地方税自给率明显下降

衡量地方财政健康状况的一个核心指标是“地方税收自给率”（即地方税收收入与地方一般公共预算支出的比值），近年来，该指标在全国范围内呈现出系统性、趋势性的下降。全国地方汇总口径的地方税收自给率由2007年的50.2%降为2024年的34.4%，减少15.8个百分点，下降的主要原因是地方一般公共预算支出增长过快。2024年，地方税收入较2007年增长334.2%，而地方一般公共预算支出较2007年增长536.1%。

分省份考察发现，即便是财政实力雄厚的经济发达省份，也未能避免自给率大幅回落的趋势，且降幅尤为明显。以上海、北京、浙江、广东、江苏等经济大省为例，2024年较2007年，上海的地方税收自给率下降了18.8个百分点，北京下降21.9个百分点，浙江下降29.3个百分点，福建下降26.9个百分点，广东和江苏分别下降了21.8和24.2个百分点。这一现象一方面与经济大省在全国财政平衡中“挑大梁”、承担较重的中央净上缴任务有关；另一方面也反映了在快速城镇化进程中，人口流入地政府面临的公共服务供给成本呈几何级数增长，地方政府在提供公共品时面临巨大的支出压力。

三、“十五五”时期地方财税改革的制度创新与效应测算

根据2025年国务院政府工作报告，消费税改革正在推进中，但对于缓解地方收支矛盾仍然不够。在坚持不开征新税种的背景下，本文从推动增值税、个人所得税、央地共同事权改革出发，提出三点具体的措施建议，并测算其对地方财政收支的影响。

推动增值税改革有助于提升税制结构与经济结构的适配性，推动个人所得税改革有助于鼓励地方发展特色产业和改善民生，推动央地共同事权改革则有助于缓解地方支出压力。并且，增值税和个人所得税的改革同时有助于激发地方经济活力，增值税、个人所得税、央地共同事权的改革都有助于提高地方税收自给率。这些税改措施都具有相对紧迫性。

（一）试点数字增值税改革

本文所称“数字增值税”，是指在现行增值税框架下，针对数字经济活动设立的专门子税目。其概念边界与适用范围可从三个维度加以界定。第一，从课税对象看，主要涵盖三类应税行为：一是以数据要素为生产投入的数字服务（如云计算、SaaS、数字广告、平台撮合服务等），二是无实体载体的数字产品交易（如电子书、网络音视频、游戏道具、数字藏品、虚拟宠物等），三是平台经济中以平台为中介撮合的居间服务收入。第二，从纳税主体看，主要包括直接或间接使用数据作为关键生产要素并据此取得收入的市场主体，既包含境内注册的数字平台与数字内容企业，也涵盖通过境内服务器或境内用户取得收入的非居民数字服务提供者。第三，从适用范围看，“数字增值税”并非新设独立税种，而是在现行增值税法律框架内以“特别条款”形式补强其对数字经济的覆盖能力，避免与既有增值税、营业税残留制度形成重复征收的情况。这一概念界定既呼应经济合作与发展组织（OECD）数字经济税收讨论的国际经验，也契合中国统一大市场建设的内在要求。

在上述概念边界下，试点数字增值税有助于提高增值税与数字经济的适配度。随着人工智能技术的不断发展，未来数字技术会全面应用在生产生活的各个维度，因此，完善数字增值税的规则设计非常重要。其一，出台专门的数字增值税法规条例，明确数字增值税的课税对象、课税环节和课税税率，将数字增值税的税率定为13%，与现行增值税最高税率一档保持一致。数字增值税与数字经济对应，对直接或间接使用数据作为生产要素的企业增收数字增值税。其二，通过数据交易所、数据资产入表等方式评估数字资产价值，明确数字服务的增值税抵扣办法。其三，对比特币、电子书、游戏道具、虚拟宠物、数字艺术品、网剧等数字产品的所有权转移的交易参照有形资产征收数字增值税。这部分数字产品虽然是虚拟的，但不需要仓储、不需要运输、中间分销环节少、可无限复制，应与正常的有形资产享受同等纳税地位。

如果将数字增值税的税率定为13%，明确数字增值税的抵扣规则，“十五五”期间的数字增值税改革预计将使得地方增值税收入一次性增加1380亿元。

（二）提高个人所得税的地方分成比例

提高个人所得税的地方分享比例，以调动地方政府发展特色产业和改善民生的积极性。根据Wind数据，2024年地方个人所得税收入为5808.6亿元，占地方经常性收入（地方税收入+地方政府性基金收入）的比例只有4.1%，而地方企业所得税的占比达到10.3%，地方增值税的占比达到23.7%，这会扭曲地方政府的行为，导致地方政府将资源集中在招商引资和鼓励企业增加产能，不利于地方发展特色产业，不利于地方提高当地居民收入，也不利于地方改善公共服务。

如果个人所得税的地方分享比例提高至60%~80%之间，“十五五”期间的个税改革预计将使得地方个税收入一次性增加3560亿元至7120亿元。

事实上，个人所得税改革可能会引导地方政府不断做大做强本地特色产业和改善民生，从而带来地方财政中个人所得税部分增长，但这部分影响难以精确量化。因此，个人所得税改革对地方税的增量影响可能大于测算。

（三）推动央地共同事权的支出责任全部划给中央

将央地共同事权的地方支出责任全部划给中央，并推动社保全国互认。根据《国务院办公厅关于印发〈基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案〉的通知》（国办发〔2018〕6号），央地共同事权涉及义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等8大类共18个事项，基本与社保相关。如果能将央地共同事权的地方支出责任完全划给中央，地方只负责执行，不具有支出责任，将大幅降低地方的支出压力。另外，如果中央承担央地共同事权的支出责任，那么将更容易推动社保全国互认，因为社保将不会有地方保护主义。这也更符合数字经济的发展特点，目前很多参保人的工作地、纳税地、社保缴纳地不在同一个地方，参保人很容易遇到社保报销“踢皮球”问题。

财政部公布的2025年中央决算显示，2025年共同财政事权转移支付决算数为3.85万亿元。需要说明的是，各事项、各地区的中央分担比例并不统一，公开决算也未披露地方配套支出的汇总数，因此该决算数不能直接视为共同财政事权总支出。为展示改革量级，本文仅设置中央承担80%、地方承担20%的统一基准情景：若3.85万亿元对应中央承担80%的支出，则共同财政事权总支出约为4.81万亿元，地方承担20%即约0.96万亿元。

改革后地方将不再承担上述共同事权支出责任，因此地方一般公共预算支出将相应减少。以2025年地方支出责任为基准衡量，“十五五”期间改革预计使地方支出每年减少约0.96万亿元。

综上，如果数字增值税、个人所得税、央地共同事权改革能在“十五五”期间相继落地，预计将会使得地方财政收入增加约4940亿~8500亿元，地方财政支出减少约9600亿元，地方一般公共预算收支缺口缩小1.5万亿~1.8万亿元。2024年，地方一般公共预算收支缺口约为2.5万亿元（地方一般公共预算支出24.4万亿—地方一般公共预算本地收入11.9万亿—中央对地方转移支付10.0万亿），那么，以上税改措施预计将会缩小目前五成至七成的地方一般公共预算收支缺口。

四、结论与政策建议

本文在系统梳理中国地方财税体制的历史演进、特征事实及当前面临的结构性矛盾的基础上，针对“十五五”时期地方财税改革的路径进行了制度设计与财政效应测算。研究表明，在传统“土地财政”模式难以为继、数字经济重塑税基结构的背景下，亟须通过新一轮财税体制改革来重构地方财政的内生动力与平衡机制，深入贯彻落实党的二十届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化、深化财税体制改革的战略部署。

本文主要结论有三点。第一，1994年分税制改革以来，地方财力形成机制逐步由以内生税收为主转向共享税、转移支付和债务融资共同支撑，地方税收自给率持续下降。第二，当前地方财税体制的突出矛盾集中在数字经济发展与增值税税基不适配、所得税税源区域分布差异较大、共同财政事权与支出责任不匹配三个方面。第三，基准情景测算显示，完善数字经济增值税规则并将个人所得税地方分享比例由40%提高至60%~80%，可使地方财政年度收入增加约4940亿~8500亿元；在中央承担80%、地方承担20%的基准情景下，将相关共同财政事权支出责任上移可减少地方年度支出责任约9600亿元，地方一般公共预算收支缺口可缩小约1.5万亿~1.8万亿元。上述数值属于制度情景测算，不是对实际财政增量的预测。由此，本文提出政策建议如下：

第一，顺应数字经济发展趋势，探索试点“数字增值税”并完善抵扣链条，以修复流转税基。针对数字产品具有无仓储、无运输、低边际成本复制等特征，建议在“十五五”期间试点将数字产品交易纳入增值税征收范围，并参照有形资产适用13%的标准税率，以体现税收中性原则，并维护全国统一市场的公平税负环境。同时，应加快完善数据要素市场建设，推进数字资产确权与定价机制，明确数字增值税的进项抵扣规则，从而在制度上解决数字经济对传统增值税体系的侵蚀问题，为地方财政开辟稳定的收入增长点，并为数字经济背景下的高质量发展提供持续的财力支撑。

第二，优化个人所得税分享机制，构建激励相容的地方税收体系，引导地方政府职能从“重生产”向“重服务”转型，优化支出结构。现有研究表明，以增值税为主的共享税模式激励了地方政府对生产性投资的偏好，而相对忽视公共服务供给。为扭转这一局面，建议适当提高个人所得税的地方分享比例（目前央地比例为6:4），增强税收在收入分配中的调节功能。这一调整旨在重塑地方政府的激励结构，使其从过度依赖中央转移支付或土地出让收入，转向通过培育特色产业、改善民生福祉、吸引高端人才等方式涵养地方税源。通过上述激励转型，地方财政的公共性与现代化得以统一，为高质量发展和共同富裕提供更有力的财政保障。

第三，健全中央和地方财政关系，重构央地事权与支出责任划分，将具有强外溢性的共同事权支出责任上移。这是缓解地方财政压力的根本之策，也符合国家治理现代化要求。针对当前“事权与财力不匹配”的痼疾，建议参照国际经验，将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类央地共同事权的地方支出责任全部划归中央。通过“事权上收”有效减轻地方支出负担，使地方政府从沉重的支出责任中解脱出来，回归公共服务执行者的角色。这一改革将提高基本公共服务均等化水平和财力配置效率，促进区域协调发展，为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

第四，以央地事权改革为契机，推进全国社保统筹与互认，为构建全国统一大市场和劳动力要素自由流动提供制度保障。共同事权支出责任上移与全国社保互认同步推进，可使中央财政依据人口实际流动进行精准拨款，有效破除地方保护主义壁垒，激励欠发达地区通过改善公共服务环境吸引人才定居，从而带动消费升级与基本公共服务均等化水平的提升，为逐步实现共同富裕奠定财政基础。