本文刊于2015年7月14日中国政府网。

　　会议主题：第12次文津圆桌闭门研讨会—政府和社会资本合作模式的政策背景与发展

　　 主持人刘英（中国人民大学重阳金融研究院研究员、合作研究部主任）：各位领导、各位专家、各位老师大家下午好，非常感谢大家百忙之中来参加政府与社会资本合作模式（简称PPP）的政策与发展文津圆桌的闭门研讨会，首先，请允许我分别介绍以下今天下午来到文津圆桌的国内顶尖PPP的各位专家学者：

　　财政部金融司司长孙晓霞

　　财政部政府与社会资本合作中心副主任、中国清洁发展机制基金管理中心副主任焦小平

　　清华大学建设管理系教授、国际工程项目管理研究院副院长、中国PPP法起草成员王守清

　　中国交通建设股份有限公司总裁助理、投资事业部总经理赵喜安

　　国家发展改革委经济研究所副所长孙学工

　　国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平

　　中国人民大学法学院副教授喻文光

　　中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文

　　今天下午政府与社会资本合作模式（简称PPP）文津圆桌的研讨会议程分三个部分，第一个部分先有请合办方对咱们文津圆桌致欢迎词，第二部分有请每位专家做15分钟的主旨发言，提出PPP政策意义、存在问题及对策建议，最后有一个简单的互动环节。下面有请王文院长致欢迎辞。

　　王文（中国人民大学重阳金融研究院执行院长）：孙司长、焦主任及各位领导和专家，非常欢迎大家来到我们重阳金融研究院。首先要感谢国办对我们智库的信任。本次应该是文津圆桌论坛在我们这里的第四次了，今天有点特殊，是因为今天所有的参会嘉宾都是第一次来到重阳金融研究院，所以我简单花两分钟时间介绍一下，中国人民大学重阳金融研究院是由是上海重阳投资管理股份有限公司董事长裘国根先生向母校捐款2亿元的主要资助项目。

　　现在研究院成立了不到两年半的时间，发展得非常快，在人民大学的支持下，我们仅仅利用两年时间就进入了全球智库大排名里面，排在全球第106位，中国只有7家智库进入到了全球150位的排名。

　　上个星期有一个新闻，上百家媒体都转载了，刘延东副总理在前，斯洛文尼亚的前总统在智库峰会上的开幕式上公开讲，说今天我们在这里参加这个会议做开幕词，不只是作为斯洛维尼亚的前总统，也不只是作为联合国的前助理秘书长，更是作为中国一所新生的年轻的智库的研究员来发表这个演讲，他就是说我们重阳金融研究院。然后刘延东副总理还微笑的点点头。这是大概有将近一千人的场合，外国前总统受聘成为中国智库研究员，这是非常重要的一个事情。我们现在高级研究员有78位，包括总统、副外长等等。

　　在研究课题上面我们有三大课题：G20、“一带一路”和绿色金融。智库最重要的两大功能就是咨政启民。所以在中国政府网支持下，今天这个圆桌论坛，我们将整理各位权威专家的言论，在一些最热门的刊物上公之于众。再次感谢大家，也代表中国人民大学校长陈雨露教授，也是我们研究院的创始院长，也是现在的联席理事长，向大家问好，欢迎大家。

　　 刘英：非常感谢王院长的致辞。下面针对PPP政策解读与未来发展进行深入研究研讨。文津圆桌的文津实际上是来自文津阁的意思，确实在重大文件出台后立即组织专家研讨起到了对一些文件的正确理解和传递给民众的作用。国办转发的财政部、发改委、央行的PPP文件，近年国务院发布包括2014[60]号文、2015[42]号文等多份文件，发改委、财政部也发布数十份推广PPP的文件，下面我们有请来自财政部金融司的司长孙晓霞给我们做一个政策解读，谢谢！

　　孙晓霞（国家财政部金融司司长）：大家下午好！很高兴参加这次“文津圆桌闭门研讨会”。我想重点围绕“为什么推广PPP、我们做了什么、今后怎么做”这三个问题，谈谈自己的想法和体会。

　　第一个问题：当前形势下为什么推广PPP

　　实际上，PPP对我们来说，并不是“新鲜事物”。上世纪80年代以来，各地开始引入社会资本，参与发电、供水、市政等基础设施和公用事业建设，主要以BOT模式为主。但各地做法不一，缺乏必要的经验总结和规范管理，PPP模式的激励约束内涵没有得到充分发挥，很多项目在利益分配、风险分担、政府监督三个核心环节上，存在“形似而神不似”问题，如部分项目出现暴利，政府承诺过多甚至“兜底”了一些市场风险，政府监督缺位项目效率不高等。受此影响，PPP模式始终未能真正发展起来。

　　在当前宏观经济进入“新常态”，财政收支矛盾突出，社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下，十八届三中全会提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，并明确由财政部牵头推动这项工作，从而开启了推广运用PPP的新纪元，迈入了高速发展的快车道。对于当前形势下为什么推广PPP，楼继伟部长在2013年底的全国财政工作会议上，张少春副部长在前不久召开的贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上，都作了全面、深入、系统的阐述：楼部长提出了“五个变革”，张部长提出了“四个转变”。通过近2年的工作实践，我也对此有了一些认识和体会。

　　首先，推广PPP是“政府治理方式”的一次革新，有助于推进政府职能转变。这次三中全会提出了“国家治理”的概念，表明政府与社会、公众关系定位的新变化，也表明了政府职能和治理方式的新变化。从内涵意义看，“治理”与“管理”相比，更强调不同主体的平等性，更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务，政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理”向“国家治理”转变。

　　其次，推广PPP是“公共产品供给方式”的一次革新，有助于提高公共产品供给效率。多年来，我国公共服务依赖政府供给，一定程度上存在服务质量不高、效率偏低等诸多问题。这次三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。即便在一些公共服务领域，也可以依靠市场力量解决。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，还可以“借市场之力”，引入民间资本参与投资公共服务，将政府在战略制定方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。

　　第三，推广PPP是“财政管理方式”的一次革新，有助于实现财政收支的“代际公平”。这次三中全会要求，财政要建立跨年度预算平衡机制。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，并将财政支出责任纳入财政中期规划，进行PPP项目“全生命周期”的预算管理，有助于完善财政管理方式，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别是有助于在当代人和后代人之间公平分担财政投入，实现财政管理的代际公平原则。

　　第四，推广PPP是“投融资方式”的一次革新，有助于推动新型城镇化建设。近年来，虽然我国经济增长较快，但基础设施等公共服务不足仍是“短板”。据统计，目前我国人均公共基础设施资本存量，仅为西欧国家的38%、北美国家的23%，城镇化率比发达国家低20多个百分点，其中蕴藏着较大的供给空间。特别是到2020年，3个“1亿人”的城镇化，将带来大量的基础设施需求。为此，这次三中全会明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市建设项目投资和运营。国务院常务会议也多次强调，创新投融资机制，支持新型城镇化建设。通过PPP模式提供公共服务，可以撬动社会资本参与建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效满足新型城镇化建设的需要。

　　第二个问题：前一阶段都做了什么工作

　　为积极稳妥推动落实这项工作，从2013年底以来，财政部按照党中央、国务院的统一部署，在制度建设、项目示范、政策支持、宣传培训等方面，开展了一系列工作，实现了“组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目”的“四个一”工作目标。在财政部的大力推动下，PPP模式从概念、理念迅速走向实践，各地政府和财政部门积极响应，一大批项目落地实施。具体来说，我们落实了以下重点工作：

　　第一，在“规范管理”上下功夫，确保项目规范实施。财政部立足财政职能，出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等规范性文件，进一步完善了预算管理、政府采购等配套管理办法，印发了在市政公用、水污染防治、公共租赁住房等领域推广PPP的实施意见，确保规范实施PPP项目，避免项目“走偏”和“变异”。

　　第二，在“依法合规”上下功夫，确保政府严格履约。由于PPP模式的合同期限比较长，往往跨越几届政府，社会资本对政府能否履行长期合同的信心不足，担心“新官不理旧账”，自身的合法权益难以得到有效保障。为加强政府履约管理，切实增进社会资本参与信心，财政部制定PPP项目财政承受能力论证指引，对项目涉及的政府支付责任进行识别、测算和评估，并纳入年度预算和中期财政规划进行管理，确保政府在长达二三十年的合同周期内严格履约，保障社会资本的合法权益。

　　第三，在“政策扶持”上下功夫，确保项目尽快落地。PPP作为一项体制机制变革，在推广阶段，各地较为期盼财政部能够出台一些扶持政策，以鼓励和引导社会资本积极参与PPP项目，推动项目落地实施。对此，财政部评选出了首批30个、总投资额1800亿元的示范项目，旨在形成“样本”和“标杆”，发挥示范效应；推动金融机构创新符合PPP模式特点的信贷评审方式，鼓励保险公司、社会保险资金为PPP模式提供长期、稳定的资金来源；完善专项转移支付政策，出台首批PPP项目资金性支持政策，探索建立PPP资金支持政策有效形式，支持符合条件的项目申请保障性安居工程贷款贴息等政策支持。

　　第三个问题：下一阶段怎么做好推广PPP工作

　　经过近2年的实践和探索，推广PPP工作取得了一定成效，得到了各方肯定，但同时，我们清醒地认识到，从各地反馈的情况看，推广PPP也面临一些困难和挑战，具体可以归纳为“六个难”：一是观念认识转变难。部分地方认识不够全面，把思想局限在缓解债务压力上，将推广PPP当做又一次“甩包袱”，没有放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。面对这一创新理念，部分地方甚至在推广PPP中存在畏难情绪。二是规范推广运用难。在当前财政收支矛盾较为突出的情况下，一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将部分项目包装成PPP模式。三是社会资本寻求难。社会资本特别是民营企业，参与PPP项目的积极性不高，主要是个别地方政府契约意识薄弱影响了社会资本积极性，同时，地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高，有实力、具备对外投资运营实力的社会资本十分有限。四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，PPP作为一项体制机制创新，实施时难度和阻力很大。五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判的过程中，甚至难以与社会资本（特别是境外资本）“在一个平台上对话”。六是融资渠道通畅难。目前，PPP项目融资主要依靠银行贷款，银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，难以实现无追索或有追索的项目融资，融资成本较高。

　　针对上述问题，5月13日，国务院第92次常务会议审议通过财政部起草的《关于在公用服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经提出了明确的工作思路，进行了全面的工作部署。一定程度上说，这就是推广PPP的“全局规划”和顶层设计。在推广PPP模式的过程中，做好顶层设计的“当头炮”已经打响，今后的关键在于“真刀真枪”地推进具体工作。

　　结合《指导意见》的核心要求，下一阶段，我们将抓住当前有利时机，着重在“快”字、在“实”字上做文章，确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实处：一是加快完善制度建设。抓紧制定PPP项目财政管理办法，尽快印发物有所值评价指引，制订PPP项目标准化合同范文和分行业合同，做好PPP立法准备工作。二是健全政策扶持体系。研究设立中国PPP融资支持基金，提高项目融资的可获得性。研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目；进一步完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策，加大政策支持力度。三是大力开展项目示范工作。对首批示范项目进行督导，加强业务指导和技术支持，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。组织开展第二批示范项目评选工作，严格筛选出适宜采用PPP模式的项目。四是加快做好基础性工作。抓紧打造PPP综合信息平台，推进专家库和项目库建设工作，为项目实施提供有力地技术支撑。

　　俗话说得好，“众人拾柴火焰高”。推广运用PPP，离不开理论界和实践者的相互合作，离不开企业和金融机构的创新实践。我相信，在大家的齐心协力和通力配合下，会有越来越多的PPP项目“落地、生根、开花、结果”。

　　谢谢大家！

　　 刘英：非常感谢孙司长针对PPP的政策背景、意义、存在的问题，以及下一步推进PPP的实施工作做了非常重要的阐述。下面有请焦小平主任，他是政府与社会资本合作中心（PPP）副主任，也是中国清洁发展基金中心的副主任，刚刚孙司长提到基金方面，请您给我们更多的阐述。

　　焦小平（财政部政府与社会资本合作中心副主任）：非常高兴参加这个圆桌论坛。我是财政部PPP中心副主任，我们中心的主要任务是在财政部PPP工作领导小组的指导下，为全国PPP工作提供专业技术支撑。关于PPP工作的意义和财政部工作部署，孙司长已经做了阐述。在这里我想谈谈财政部推进PPP模式一年多来，自己的三点工作体会。

　　首先，我想谈谈PPP工作的现实意义。PPP不是一件新事，在上世纪90年代，我国已开始引进和应用包括BOT在内的PPP模式。从本质来看，PPP就是利用市场机制，增加公共产品和服务的供给，提高公共产品和服务的质量与效率。上世纪80年代的农村承包责任制、90年代的国企改制都一种广义的PPP。

　　2014年起，财政部牵头推进新一轮PPP改革，引起社会广泛关注和积极响应。截止目前，地方政府以PPP模式进行招商的项目就有3800多个,项目总投资额达到4万多亿元。PPP在地方促投资、稳增长的作用意义是实实在在的。其次，我们再看社会资本的反应。新一轮PPP改革制度设计，突出市场在资源配置的决定性作用和全国统一市场的建设，打破垄断，打破地方行政性篱笆经济，在公共产品和服务供给领域引进市场竞争机制，让专业化市场主体的专业规模优势得到充分发挥，让创新活力得到充分释放。PPP改革不仅能增加改善公共产品和服务，而且可以形成一个新的全国性PPP市场，为社会资本拓宽了投资经营渠道。这对社会资本来说，是一种实质性利好。最后看看老百姓的感受。我讲一个贵阳市南明河综合整治项目的案例。南明河的污染问题在当地是一个老大难问题，老百姓对此极不满意。按当初政府治理规划要投资40多个亿，而引进PPP模式后，通过全国性竞争采购，最后总投资规模下调至30亿左右，仅此就节省了10多亿，而且政府不用投资，在一年多的时间里，河清了，一河两岸成了老百姓遛弯休闲的好去处。PPP让老百姓享受到高质量的服务，而且政府财政拿的钱也少了。这就是体制机制转变的活力所在。所以，我赞同刚刚孙司长说的，PPP是一种新的改革措施，充分体现了十八大三中全会精神：一要依法治国，二要让市场发挥资源配置的决定性作用。PPP改革要让社会公众、社会资本和政府方面都受益，这才是PPP改革的目的所在、方向所在。

　　第二个体会，谈谈PPP制度设计问题。楼继伟部长要求我们要以改革合作的精神积极规范推进PPP改革。具体来讲，第一，要有一套完整的制度体系，要把权力关进制度的笼子里，要依法依规推进；第二，要有清晰的工作路线图、流程图；第三，要有具体标准可衡量；第四，要进行绩效评价管理；第五，要做到全过程公开透明。所以，这次PPP制度设计，不是简单发一个管理办法和通知，还包括了一系列的政策规定和指导具体操作的指南指引，让社会资本和老百姓都看得明白。财政部是用一种创新工作方式来推进PPP改革工作。

　　这次财政部主导推进的PPP工作，是一项综合性改革措施，涉及行政体制改革、财政体制改革、公共产品供给管理体制改革和投融资体制改革。在2014年以前的PPP工作，重点在于解决政府投融资问题，更注重短期效益，就像一场婚礼。2014年开始的新一轮PPP改革，是从治理和管理两个层面来考虑，更强调长期性、系统性、整体性、结果导向和绩效评价，把公共产品服务的数量、质量和价格作为结果导向目标，就像一场婚姻。

　　具体来讲，在新一轮PPP改革中，我们要把握好六个核心要点。第一，政府要转变观念，简政放权，放宽市场准入，打破公共产品和服务供给垄断体制，引进市场竞争机制。第二，要讲法治，强调政府与社会资本平等合作，不管是社会资本还是政府，都必须守法遵约。契约精神至关重要。第三，强调风险分担、合作共赢。笼统地讲，风险共担不是PPP机制，PPP更多强调风险分担，按楼继伟部长的话，就是要“让合适的人做合适的事”。这要求我们在权责安排上，要边界清晰，要通过合理的风险分配和管理来降低风险、创造效益。政府要做有限政府，按照三个清单更好地发挥社会管理功能，让市场在资源配置中发挥决定性作用。第四，PPP强调全生命周期管理及优化。传统的公共产品和服务供给方式可以说是官办官营，设计、建设、运营、维护也基本上是分散管理。采用PPP后，我们要把碎片化的各环节集成起来，强化供应链的集成功能，强调长期整体系统优化结果。第五，PPP不是免费的午餐，在采用PPP模式时，不管政府以何种对价方式购买服务，我们都要实现少花钱、多办事、办好事的物有所值绩效目标，财政资源分配由事前分配改为按照所购买的公共产品服务的质、量和效用付费，真正实现绩效财政，提高政府财政资源利用效率。第六，PPP涉及广大民生的社会福祉，因此公共产品和服务的供给管理一定要公开透明，让老百姓有充分的知情权、参与权和监督权。在PPP项目开发执行的各阶段，在不涉及国家机密、不危害国家安全和保护合理的商业机密的前提下，项目各方面信息都应该向老百姓公开。公开是最好的管理方式，公开是最好的社会监督。

　　最后，我想谈谈PPP文化。新一轮PPP改革体现一种新的文化精神。第一，PPP是一种法治文化。不管是政府还是社会资本都要守法，一切行为必须在法律框架下和在合同约束下进行。第二，PPP是一种市场文化。PPP通过引入市场竞争实现优化资源配置和提高效率。政府应该做有限政府，政府更多地做规则的制定者和监督者，对于市场能做的事儿，政府要用负面清单的方式进行管理，“大众创新、万众创业”是根基，要把改革的活力和动力充分释放出来。第三，PPP是一种合作文化。这个合作包括政府部门之间的合作、政府和社会资本的合作、政府和社会公众的合作，也包括与咨询公司、会计事务所、律师事务所等在内的第三方专业机构的合作。公共产品和服务的供给需要全社会的智慧和力量，要通过合共赢创造更大的效率。

　　谢谢！

　　刘英：非常感谢焦主任从五个方面来对PPP做了一个非常全面的解读，确实PPP是一个、能更好的发挥市场和政府作用的机制。下面我们有请王老师在PPP当中给我们做详细解释。王老师是很难请到的一位老师，因为他的时间都是提前很久就排满了的，所以我们请王老师在PPP方面给我们做一个详细讲解。

　　王守清（清华大学建设管理系教授、清华大学国际工程项目管理研究院副院长）：

　　本来我不想发言的，想等最后研讨过程再回答问题，因为我发微博微信四年，说了很多有关PPP的观点，而且过去十多年讲了上千次的PPP课程，怕把大家讲烦了。其实，就这次开会我还有很多内容要说的，但时间有限，我还讲讲PPP的核心原则，对这些没有正确理解，我们讨论的东西要么很空泛，要么太具体。国际学术界和国际业界研究和应用PPP30年多年了，甚至有人认为PPP的研究已经告一段落，没有学术问题好研究了，但为什么在中国推了两年还是这么难？还是涉及PPP的四个核心原则，对这四个核心原则没有正确理解，推广还都是各自为政，难成体系。

　　第一个原则是真正的风险分担。

　　做PPP，必须实现政府和企业之间真正的风险分担，由最有能力管理某风险的那方承担该风险，以实现物有所值(VfM)。政府跟企业合作做PPP，过去政府和企业都有错误认识。对于政府来说，做PPP，并不是把所有风险都推给企业，否则企业承担了风险大，就会要高价。对企业来说也绝对不是说通过承担高风险而去获得高回报，因为有个风险和控制力的问题。例如，土地的获取风险和地方政府信用风险就必须由政府解决，如果政府不解决，企业确实没有办法或不敢做。而企业就必须承担专业性的如建设、运营风险，所以要求政府保底回报是过分的要求。还有银行，中国的银行80%左右的收入来自于利息差，这一轮力推PPP，国际通行的有限追索项目融资很难落地，他们根本不愿意承担风险。

　　第二个原则是明确的产出要求。

　　PPP合同必须明确政府对设施/服务的详细要求即产出要求，如果企业不能满足这些要求，将血本无归。PPP是政府管理的改革，本质上政府不是去购买企业的设施，而是购买企业提供的公共产品或服务。因此，政府重点根据百姓的要求，盯着企业所提供产品或服务的质量、服务水平和价格，至于企业是如何提供的，就看企业的能动性和创造性，如何提高效率。如果企业的效率高，就赚钱。这就是物有所值的概念概念。比如说政府出钱借钱用传统模式建一条高速公路，一辆车收十块钱通行费，可以达到10%的回报率。现在改让企业出钱借钱去干（即PPP），如果企业要求收15块钱，政府为什么要PPP？不值得嘛。但企业如果要求收11、12块钱，这是合理的，这多收的一两块钱叫风险补偿金。因此，在同样的条件，如果企业的效率高，可以赚高于10%利润，如果效率不高，可能一分钱都赚不到。现在企业老琢磨怎么提高效率，而是老跟政府要求保底回报，这是错误的。再举个例子说明产出要求和监管的重要性：墨尔本有一个PPP火车站，合同里明确的清洁指标。假设这里有垃圾，五分钟之内必须处理掉，政府签合同公布给全社会，全社会也参与监管，政府的卫生官员也会去抽查卫生，他如果看到有个垃圾，就在边上计时，如果五分钟清理掉就合格，没有清理掉就不合格，不合格是要处罚的，这就是真正的监管。有了这样的清洁要求，企业就要有办法，如安装摄像头全覆盖，只要这个火车站运营，监控值班室就有人，一旦发现有垃圾，对讲机马上通知清洁人去情理。

　　第三个原则是强调全寿命期集成绩效。

　　PPP合同会要求企业(特别是承包商做投资者)负责设施的全寿命期集成绩效，并承担相应风险。在这方面，我们的企业先天不足。例如，我国的企业很少能够具备设计、施工和运营全过程集成的能力，其实连EPC中的设计和施工都是脱离的。如果没有集成优化，企业在设计的时候不考虑后面的建设和运营，是很难提高效率的。另外，我国的企业特别是央企都是宁做鸡头，不做凤尾，不愿意跟其它企业合作，以实现优势互补、强强联合，企业只有通过集成去提高效率，才可能把PPP中高于传统模式的融资成本覆盖掉。

　　第四个原则是回报与绩效关联。

　　即政府或使用者支付给企业的费用必须与按合同规定的特定和定量准则(产出要求)所进行的绩效评估结果关联。现在很多投资者一直要求政府兜底最低回报，这是不合理的。因为，如果政府给企业担保最低回报了，企业自然会故意做大成本。因此，对于政府来说，必须根据的绩效和效率，就是质量、服务水平和价格。符合产出要求，政府给支付；干得好，政府给奖励，反之罚款；企业效率高（在其它同样条件下，单位价格是效率的最直接体现），盈利就高，效率低，盈利就低甚至不挣钱。

　　上述这四个核心原则，就是我们力推PPP必须努力的方面。说大点，就要依法治国，政府守信用，否则投资者不会来，即使来，也会要高价。因此5月1号施行的行政诉讼法及司法解释，把特许经营合同列为行政合同，这对力推PPP绝对是个打击，特别是在地方政府信用透支的时期，因为政府和企业签订PPP/特许经营合同，如果发生争议，不能仲裁不能打官司，那企业特别是民营企业谁敢跟政府签一个长达10-30年的合同？所有的企业和银行自然只能做短期打算。还有一个大的问题就是金融体系，这回对PPP项目的放贷，银行的放贷评估过程和条件几乎跟过去模式一模一样，企业贷款甚至更难。说小一点的问题，就是合同的谈判与签署，合同必须公平和动态，必须有重新谈判触发机制，更要有调节和调价机制，因为谁也没法独立预测和承担将来10-30年的风险。在操作层面还有一个物有所值问题，这问题说大很大，涉及政府和百姓的利益；说小很小，涉及投融资模式的选择与评审。我参加过一个大城市某不收费的公路项目PPP方案的评审，根据测算，如果这个项目做PPP的话，整个特许期30年中政府总共的支出是80亿。但是如果用传统政府投资模式来做，就是50亿。你说做PPP值得不值得？这明显不值得呀。但如果政府的确没钱，而且百姓哇哇叫，迫切需要这个项目。官员问我怎么让这个项目的PPP方案通过物有所值评审？。我说可以把项目的外部效益内部化，因为如果不做PPP，要再等五年、十年才能有这条路，环境污染、出行时间长、老百姓幸福感差等等，可以把这些效益折为钱，再做比较。时间关系，我就先说这些，不一定对，仅供参考。

　　 刘英：非常感谢王老师精彩发言，下面我们有请来自中交建的总裁助理、投资事业部总经理赵喜安总经理，中交建在国内和国外一百多个国家实施基础设施建设，这里面有不少都是PPP方面的案例，请他从具体的鲜活的PPP实践案例当中，来看一下PPP政策实施的一些实践和建议。

　　赵喜安（中国交建总裁助理）：作为企业界的唯一代表，参加这次PPP研讨会，我感到非常荣幸。聆听了各位领导、专家学者的真知灼见，我很有收获。

　　我来自中国交通建设股份有限公司（以下简称：中国交建），中国交建是建筑类央企，国资委业绩考核“十连A”，开展市政及交通基础设施投资已经8年，运作了100多个项目，大部分都采用PPP模式，下面我结合工作实践谈谈体会：

　　一、希望积极参加政策研讨

　　一年多来，国务院、发改委、财政部和相关部委为推行PPP密集出台配套政策和实施细则，覆盖面广、指导性强。作为社会资本，我们希望参加类似的PPP政策研讨，更希望有更多的机会参与实施细则和操作流程设计，只有这样社会资本才能更好的了解PPP项目、参与和推动项目落地，在这方面央企被赋予了更多的责任，我们责无旁贷。

　　二、PPP需要在法律层面进一步完善

　　（一）项目审批或核准是由政府方负责，而项目出资常常是社会资本，现行法律对于社会资本形成的资产权益缺乏有效保护；

　　（二）PPP提出政府和社会资本风险共担，但往往是作为弱势群体的社会资本承担更多风险；

　　（三）收费调价在法律上没有充分的保障，比如涉及公共事业的收费标准，调整常常需要听证，在投资协议中如要明确相关调价和调整收费标准的条款，一般来说实操性较差。

　　三、地方政府操作PPP的经验有待积累

　　地方政府对PPP抱有极大的热情，部分地方出现为PPP而PPP现象，但PPP不可能适用于所有社会服务领域，更不可能是包治百病的良药。PPP模式多样，前端设计难度大，需要协调的部门多，操作起来复杂，导致实际推行并非那么容易。需要规则指引，地方政府积累操作PPP的经验，提高技能。

　　四、优化配置各方资源是发展PPP的核心

　　一个PPP项目理想的运作模式应是政府资源和社会资源得到合理的配置，发挥出较好的效率和效益，这才是做好PPP的核心。

　　（一）政府具有统一协调配置资源的能力，有责任、有义务、有资源、有能力在PPP中发挥主导作用。比如：

　　1．担保支持。PPP项目的担保，政府和企业都有控制负债的诉求，企业一般都不愿为PPP项目的融资提供连带担保，为此，只有依赖项目及项目公司自身的收益和现金流进行融资，使得融资难度较大、成本较高；为此需要政府主导，参与各方协力。

　　2．依赖土地出让收益的PPP项目投资难有保障，国家对土地出让、资金管理上有严格的规定，在此类项目中社会资本处于弱势地位，需要土地政策松绑，政府程序简化。

　　（二）企业应注重自身相关能力的培养，加强规划、招商、行业运营等方面的资源整合能力及灵活度，发挥企业作为市场主体、提高效率、节约交易成本的作用。PPP项目既是管理模式也是融资方式，作为融资来讲，融资风险向企业和社会资本转移，社会资本在负债规模和风险控制的要求下，企业也需要金融创新，这样会使用用较高融资成本的基金等金融产品。

　　（三）金融机构要支持PPP项目，最好从项目源头介入，一同走在项目开发的前面。目前就PPP项目银行贷款而言，商业银行贷审机制尚未向PPP项目倾斜，使得项目融资难度较大；除外，政府引导基金，社保、商业保险、信托等资金向PPP项目倾斜的机制尚未完善，需要PPP各方推进金融创新，拓宽融资渠道，项目公司未来收益权、现金流都可以是金融创新的基础，比如引入债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等。

　　我相信上述问题在政府和社会资本的共同推动下共同努力下，能够逐步解决，使得PPP项目能够尽快落地。

　　五、高度重视政府PPP项目库的引导作用

　　发改委第一批PPP项目库，我们非常关心，组织专人进行梳理，经我们认真分析，交通基础设施和市政工程投资超过1万亿，投资额和项目数量占比接近8成，作为国内基础设施建设的央企，中国交建即看到了商机，同时也感受到肩负的责任。但是也存在个别问题，主要是：

　　（一）在投资体量大、投资回收周期长、投资效益不明显的项目上，个别地方政府对国家推行PPP模式的要义还缺乏深层次的理解，将社会资本按原有融资平台公司对待，缺乏共同策划、平等互惠的协商机制，项目投资吸引力不足。

　　（二）部分项目已由地方政府或融资平台公司建成运营，目前寻求社会资本合作，通过委托运营或购买运营权等方式转变为PPP项目。经了解，这些项目成本较高，收益能力较差，较长周期内难以达到收支平衡，较难通过合理的交易结构安排，满足政、企、公众等各方利益。

　　（三）一些具体项目尚未完成“财政承受能力评价”及“物有所值”论证，地方政府在当年或中长期财政预算中没有做出相应安排，社会投资人对地方政府履约能力缺乏了解。

　　（四）PPP项目审批或核准是由政府方负责，而项目出资方是社会资本，在项目规模控制上社会资本处于被动状态。

　　（五）PPP项目涉及政府、融资平台、社会资本、金融机构等有关各方，交易结构比较复杂，在收益合理分配和风险分担机制还存在一些问题。

　　今天，在座领导提到希望项目库能够起到引导社会资本投资，达到中央政府对项目提高增信的目的，我们期待发改委、财政部能够更好的为社会资本设置门槛、按现有各项制度文件进一步从严筛选各地方政府报送的项目，继续完善项目库的引导作用。

　　六、抓紧对非经营性项目的引导

　　财政部“财金57号文件”明确项目采购要严格执行有关规定，通过政府采购平台实施。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。


　　非经营性项目和传统的BT项目如何作出明确的区分，原有融资平台公司在此类项目中是否还能作为政府授权实施机构进行项目招标，是不是有运营的才叫PPP，非经营项目的运营核心是否能由“影子”价格、经营权、所有权或养护权组成，这些希望政府能够进一步帮助社会资本明确。

　　非经营性项目尚不具有政府能够授予的特许权，金融机构对项目收益来源信心不足，在政府不提供增信或担保的情况下，项目融资较为困难，社会资本在运作非经营性项目上更加的谨慎和保守。

　　在国家新型城镇化进程中，各级地方政府对市政基础设施的招商引资需求较为迫切，非经营性项目在各地推进中存在招标主体不够明确，招标文件不确定因素较多、权责失衡现象时有发生、政府承诺难以落实等具体问题，希望引起中央政府及各级部门的高度重视。

　　最后，我想说我们央企对PPP抱有无限期待和希望，中国交建的主业和PPP模式及项目密切相关，我们将紧跟国家政策，通过践行PPP模式，实现企业转型升级、快速发展。我以上讲的，都是工作体会，讲的不对的地方希望大家指正。

　　 刘英：非常感谢赵总来自企业实践当中的对于PPP的精彩观点分享，下面我们有请发改委经济研究所副所长孙学工对PPP做一个分享。

　　孙学工（国家发改委经济研究所副所长）：我谈三点：一、我国PPP发展的政策背景。当前我国正处于全面建成小康社会的冲刺阶段，未来一段时期新兴城镇化、三大战略实施都对基础设施建设和公共服务提供提出了更高要求。而另一方面，财政收入增长放缓、土地出让收入下降和地方政府融资体制改革使原有的政府融资模式难以持续，需要探索基础设施和公共服务提供的新方式。

　　PPP模式有利于发挥政府和社会资本各自的优势，从而更高效率更低成本地提供更优质的公共服务。在PPP模式中，政府将摆脱微观具体事务，而专注于战略与规划制定、社会管理和市场监管，社会资本则充分发挥其在设计、建设、投资、融资、运营和维护中的专业优势。与一般的工程采购相比，PPP基于绩效的管理模式更具有激励性，其系统性更有利于降低项目全生命周期成本。

　　二、我国PPP发展中存在的主要问题与障碍。

　　我国自20世纪80年代开始实施以BOT为主要形式的PPP项目，开始主要针对外资，后来逐步向国有企业和私营企业扩展。其范围有高速公路、桥梁隧道、电力能源、轨道交通、供水、污水处理等多个基础设施领域，极大推动了基础设施建设进程。据世界银行统计，1990年～2012年，我国共实施1065个基础设施建设PPP项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。

　　与此同时，我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式更广泛应用。据亚行统计，2005年以来，与全球趋势相反，我国PPP活跃程度开始减弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。出现这种情况的主要原因有以下几方面。

　　（一）制度环境与体制不健全

　　自去年以来我国PPP制度建设走上了快车道，颁布了大量法规、文件和指导意见，但总体看我国尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系。亚行认为，我国PPP的制度框架与法规体系的完备程度只达到20%左右。英国基础设施局最近的评估也认为我国PPP制度框架发展程度为低。一是有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。二是PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策体系。如PPP项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准。三是政出多门问题突出，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。

　　（二）社会信用基础薄弱

　　1.地方政府在PPP项目实施过程中存在诚信欠缺问题。调研发现，一些地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任。也有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃走法律程序。

　　2.企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价;如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此，往往在博弈中处于被动地位。这也导致部分地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。

　　（三）现行金融体系尚不适应项目融资的要求

　　1.缺乏项目融资支持。项目融资是国际上通行的PPP融资方式。与公司贷款不同，项目融资是以项目资产和预期收益或权益作抵押发放贷款，因而债权人只对项目发起人具有有限追索权或无追索权。我国提供项目融资贷款的金融机构较少，也缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策，使PPP项目融资难度增大，融资成本增加。

　　2.项目融资缺乏多样化手段。目前，我国PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款、发行债券等方式筹集资金的比例较低。这主要是受我国金融市场发育还不完全、金融管制较严、资产运作水平有限等多种因素影响，权益性融资困难，导致项目风险过多地集中于银行。

　　3.项目融资缺乏广泛的中长期资金来源。基础设施建设周期长、投资回收慢，迫切需要引进更多的中长期资本以满足PPP项目的资金需求。而最合适的养老与保险资金受相关监管与项目管理制度的约束，参与积极性不高。受相关监管部门对投资领域严格的限制，基本养老金不允许投资基础设施领域;由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面原因，社保基金、企业年金和保险资金参与基础设施建设存在种种顾虑。

　　4.投资的退出渠道不畅通。我国当前PPP项目投资退出审批严格，而且周期长，缺乏完整、规范的制度，相关退出平台(如资产证券化、股权交易市场)受多种因素影响发展滞后，不能适应社会投资者退出的要求，一定程度上制约了PPP项目参与者的资源合理配置和可持续发展。

　　（四）投资回报机制与收入模式不健全

　　1.投资回报不确定性高。我国大部分PPP项目属于政府价格监管行业。目前。价格监管体系尚不完善，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致长期收益不确定性高，投资者不敢贸然进入。一些已进入的，也纷纷退出，如因电价问题，我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。此外，对公益性行业，政府承诺的补贴资金不到位，收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。

　　2.政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。一些PPP项目收益来源于政府付费，资金来源有两种：一是用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费，二是一般预算资金。目前，许多地区尚未开征污水处理费、垃圾处理费，而已开征地区的收费标准和收缴率普遍较低。同时，代为收缴的费用有时不能及时拨付给特许经营企业，影响项目正常运营;而来源于地方财政预算的付费资金，受现行财政预算体制影响，一些地区存在来源不稳定以及不能及时足额支付的问题。

　　3.捆绑经营项目的收益缺乏有效监管。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目，除直接补贴外，还有一种形式是授予其他项目的经营权，允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许项目的亏损，如物业开发、广告等。但是，捆绑项目一般为竞争性业务，企业同时经营管制性业务与竞争性业务，会降低财务透明度，加大监管难度。

　　4.个别地区项目也存在回报过高损害公共利益的问题。一些地方政府为吸引投资违规作出高回报承诺，部分地区PPP项目被国有企业或地方政府融资平台垄断，存在着地方保护和竞争不足的情况。以上种种又导致项目回报超出合理水平，损害了公共利益。

　　（五）现行PPP模式不能适应新形势的需要

　　与英国等国PPP项目以由政府付费的私人融资计划(PFI模式)为主不同，长期以来，我国PPP项目以由用户付费的BOT模式为主，但随着我国经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT方式的应用。

　　（六）存在着不顾规律和条件一哄而上的现象

　　PPP是创新性的公共服务提供方式，但其有着较严格的适用条件，并不是所有项目都适用。英国等PPP发展较好的国家PPP项目占基建投资的比重也只在13%左右。而目前地方存在着急于求成，把各类项目都包装成PPP项目的倾向，反而会造成了投资成本高企、投资效率下降的问题。

　　三、对策建议

　　（一）健全和完善PPP制度框架与法规体系

　　1.加快国家层面的PPP立法。正在起草的《特许经营法》应引入PPP概念，并能满足各种不同形式PPP的法律要求，明确PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。

　　2.制定和完善PPP政策体系。努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，加强部门问的相互配合与协调。

　　3．进一步完善PPP的操作指南。包括上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细则，并提供项目评估、参数设定等方面的工具，如物有所值的具体方法，分行业制定标准合同等，以提高项目实施的效率与规范性。

　　4.构建有效的组织管理体系。为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，应借鉴英国基础设施局等国际经验。结合转变政府职能和机构调整，设立专门的PPP管理机构。建议在我国负责政府固定资产投资项目审批、基础设施建设规划等相关工作综合性部门下设立这一机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜。地方政府也设立相应机构。

　　5.继续加强人员培训和知识传播。及时把政策和好的经验传递到基层政府，提高各级领导对PPP基本知识和理念的掌握，加速培养一批专业队伍。

　　（二）拓宽项目融资渠道

　　1.设立PPP项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极|生，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。

　　2.进一步放宽养老、保险等资金限制。适当放宽基本养老保险的投资领域限制，允许其拿出5%左右的资金用于基础设施投资，进一步放宽保险基金、社保基金等投资于基础设施的相关限制条件，使上述基金能参与基础设施PPP项目建设，改善基础设施PPP项目长期建设资金不足的局面。

　　3.积极开拓多元化的融资渠道。积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进入公共投资领域。政府可尝试设立适应性缺口补偿基金(VGF)补助社会效益大而短期存在资金缺口的PPP项目。同时中央和省级政府设立PPP项目开发基金，用于项目前期费用。积极探索发行项目收益债券。

　　（三）完善市场准入和退出机制

　　1.完善市场准入机制。进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，改善私营部门的市场准入环境，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。出台优惠的特许权支持政策。

　　2.建立项目退出机制。建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使私人部门能通过股份转让实现投资回收，以求合理退出。提高PPP股权的流动性，还可以降低投资者的回报要求。

　　（四）建立有效的风险分担和信用约束机制

　　1.建立合理的风险分担机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险;政府应承担法律政策变更等风险;社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。

　　2.优先在PPP项目领域建立信用约束机制。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。

　　（五）加快新型PPP模式的推广工作

　　在原有BOT模式越来越不适应当前新形势要求的情况下，应借鉴英国私人融资计划(PFI)等国际经验，积极开展以政府购买公共服务为核心的新型PPP模式试点，重点探索新模式下PPP项目的管理与运营模式，并通过试点中发现的问题进一步完善整体PPP政策环境。

　 　刘英：非常感谢孙所长的分享。国务院发布了关于推进PPP实施的多个相关文件，国办转发了财政部、发改委、央行在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的文件。就在昨天6月30日，国务院发布了关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见的文件，下面我们先有请来自发改委做投资政策研究室吴主任对PPP做一个深入的政策解读和探讨，然后针对实践中的问题提出具体的建设性的意见。下面有请发改委投资体制政策研究所吴亚平主任。

　　吴亚平（国家发改委投资研究所投资体制政策研究室）：

　　刚刚几位专家提了很多很好的建议，我补充几个方面，我个人的看法。

　　第一个方面，关于推广PPP模式的意义，刚才专家讲的比较多，孙司长讲得很全面，我都赞同。我仅补充一点，我觉得在我们公共服务领域利用社会资本方面，PPP还有一个重要意义，即它会对已有的公共服务类国有企事业单位起着一个重要的标杆作用。这个有点像我们改革开放30多年以来外资一样。利用外资不仅仅是资金方面，应该还引进了先进的技术和管理经验。外资企业树立了一个标杆，实际上对我们整个国有企业和民营企业发展具有重大的促进作用

　　第二个方面，我说一说PPP的发展前景。PPP主要是应用在公共服务领域，属于地方事权，对运用PPP模式地方政府确实是积极性很高。目前PPP确实很热，如果说评选年度经济词汇，我觉得可能PPP怎么也在前三位，基本跟改革、法治、新常态等并列前面。现在地方政府推出了很多PPP项目，国家发改委、财政部都在大力推介PPP项目或开展PPP示范，但对社会资本有吸引力的项目确实不多，签约、落地的PPP项目就更少。从PPP发展前景看，我觉得用“谨慎乐观”比较合适。之所以称谨慎，我觉得有两个方面需要考虑，一是公共服务本身就存在市场失灵，其中有很多体制机制性问题没有解决，这个对社会资本的进入影响是很大的；第二个方面是，改革开放以来，从利用外资开始，我们通过PPP模式包括DBFO、BOT、TOT等，做了很多PPP项目。现在对社会资本比较有吸引力的项目，特别是有健全收费机制、项目目标和产出比较清晰的PPP项目，确实不是很多。刚刚学工所长说的我赞同，现在我们迫切需要发展的是大量的社会事业项目，这类项目确实是对社会资本有吸引力的不太多。从这两方面看，总体来说，我还是偏谨慎一些。

　　另外来看，我觉得也是保持乐观。第一是，改革开放30多年来，我们的社会资本特别是民营企业，投资实力大大提高。2014年，我们全社会固定资产投资里面民间投资占比达到65%，到今年底可能达到66%。就是说，民间投资基本上达到三分天下有其二。这些民间资本在新常态下也迫切需要寻找更多的投资机会，当前推广PPP模式时机很好，从这点来看我觉得比较乐观。第二个因素是深化改革，十八届三中全会对我们下一步各个领域的改革作出了全面的部署和要求。改革有助于推进我们公共服务领域市场化，包括一部分领域的产业化发展。这无疑有助于引导社会资本的进入。

　　前面是定性分析判断，我还根据国际经验做了一个我国的定量预测，就是十三五时期PPP投资总量数据，结果在上次的更加统计局一个会议也说了。参照国际上比较好的国家，像英国、澳大利亚，他们的PPP投资大约占公共投资的10%－15%，国际上平均占到3%－5%。我预测十三五期间我们国家公共投资大约是20万亿左右。如果参照国际上比较好的水平，我们的PPP投资可以达到2万亿，就是说占公共投资的10%；如果按照国际平均水平5%算，那就是大约1万亿的水平。所以，平均来看，十三五我国年均PPP投资是1.5万亿左右，这可能是一个相对中性数字。

　　第三方面，最后我想就进一步推广PPP模式提几个顶层制度和政策方面的建议。第一，目前地方在推广PPP模式的时候，遇到一个头疼的问题，就是说在投资管理体制方面PPP投资应该怎样管理。2004年国务院投资体制决定提出后，政府项目实行审批制，企业项目实行核准制或者备案制。如果仅此来看，企业投资和政府投资的管理体制是很明确的。但是现在不一样了，PPP项目是由社会资本独资或控股的公共服务项目。那地方就有疑问了，PPP项目管理适用于哪个管理制度？我个人认为，公共服务项目不管是企业做还是政府做，公益性目标是第一位的，一定要确保。所以我觉得PPP项目还是要按照政府投资项目管理，适用于审批制，这样也有利于发挥政府在公共服务中的主导作用。

　　第二个方面，是银行比较关注的问题，就是很多银行，包括商业银行和政策性银行说，现在的PPP项目由企业控股或者独资，不是原来的政府投资项目，这样的话，项目资本金是不是可以不严格按照国务院关于项目资本金制度的要求来办。比如按国务院要求，交通项目资本金比例一般是不低于35%。但是，如果社会资本觉得投资收益有保障，风险能够有效分担，银行也觉得这个交通PPP项目不错，贷款风险也能够有效分担，那不按30%而是35%的资本金比例能不能行？我个人觉得，如果按照三中全会提出的发挥市场决定性作用，包括落实企业投资主体地位的要求，PPP项目是不是就可以突破项目资本金制度的约束，让企业和银行自主决策、自主确定具体项目资本金比例。

　　第三个方面，我觉得也是很重要的。我们PPP前两个P很明确，一个是政府或政府授权机构，第二个P是社会资本，第三个P是合作，含义也很清楚。国家发改委和财政部包括国办刚发的文件里都说得很清楚。但是我觉得还有一个很重要的P，就是我们的社会公众或消费者。在PPP项目里面，一定要有社会公众的声音。PPP项目最终还是为社会公众和消费者服务，所以我觉得现在亟待要解决PPP项目的社会参与机制问题。PPP项目在研究遴选或者是决定是否引入社会资本的时候，是不是要搞决策听证，让社会公众特别是相关利益群体都有机会表达自己的看法。另外，PPP项目是不是要搞公示，让社会公众都知道，这个项目是赵总的中交集团做的还是哪个民营企业做的，企业的资格条件够不够。我觉得应该让他们都了解。

　　第四个方面，我觉得也非常重要，就是PPP实施全过程的信息披露制度。我们传统公共服务的管理模式，不是说我们国有企事业单位就一定做不好，也是由于存在信息不对称的问题，我们政府监管不到位。所以我想，我们PPP实施的全过程，是不是有必要像上市公司那样搞一个全过程的信息披露制度。PPP所有相关信息，包括社会资本的准入条件、选择过程，包括这个PPP项目的投资、融资来源、建设进度到最后的投资决算和结算信息，包括项目运营维护期间的成本、费用、效益情况，甚至包括项目公司治理结构如高管任免等信息，都要像上市公司那样，做到全过程全透明的信息披露。这样做PPP信息披露，显然有助于政府监管和社会监督。

　　第五个方面，我希望建立一个公共投资领域的信用平台体系。我觉得推广PPP模式取决于我们的法治政府、诚信政府建设。我觉得如果我们法治政府、诚信政府建设跟不上的话，你换一借政府、换一个书记市长就不按协议那么干，那就像王守清老师说的那样，社会资本不会跟你玩，不敢来投资的，那肯定不行。所以我想，要推动我们的法治政府、诚信建设，是否有必要建立一个公共投资领域的信用平台，把地方政府对社会资本和PPP项目作出的承诺都放到这个信用平台体系里面去。让社会资本包括社会公众都看看，是不是在10多年甚至20－30年的PPP项目建设运营全过程中，地方政府在PPP相关的协议里面作出的这些承诺、应该承担的责任和履行的义务是不是都得到了有效的遵守或落实。如果通过这么一个公共投资领域的信用平台，把地方政府不遵守协议规定或不守诚信的丑事都暴露在阳光下，让社会公众都知道，那对地方政府诚实守信也是一个很大的督促。因为地方政府会很顾忌，只要这样不讲诚信的丑事曝光了，再也没有社会资本跟你玩了。

　　第六个方面，我觉得跟赵总的切身利益直接相关，赵总公司是作为国家队的大型建筑施工企业或承包商。很多像你们这样的公司对做PPP项目很积极，也的确做了很多PPP项目。但你们做PPP项目可能跟公共服务企业的诉求不完全一样。公共服务企业需要通过PPP项目运营来获利，但是你们还有一个很重要的获利点，就是通过工程承包来获利。所以我在想，PPP项目建设实施阶段，是不是要明确一下，现行的工程招投标制度和政府采购制度是否要遵照。我想建筑承包商会非常关注这个问题。我刚刚注意到王老师说过，搞PPP最重要的目标就是公共服务质量和数量包括价格或收费是不是达到要求，我很赞同。只要这个PPP项目公共服务目标或结果达到要求，至于过程，比如工程建设实施阶段