编者按：3月24日，由中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）主办的“‘后阿拉斯加会晤：拜登政府对华经贸政策评估与前瞻’报告云发布会”成功举行。研究报告《不纠错，必失败：拜登政府对华经贸政策评估与前瞻——多边主义治理中美经贸》发布，执笔人何伟文、胡倩榕分别为中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、助理研究员。以下为报告完整版：

核心要点

特朗普政府的四年，是单方面对华发动人类史上规模最大的贸易战、并在科技、投资、人文等各方面全面疯狂打压中国的四年。拜登就任美国总统以来，大刀阔斧地推翻了特朗普的许多政策措施。但在对华政策和经贸措施上，没有做任何改变。

拜登政府对华经贸立场是基于维护美国霸权地位，在社会制度、意识形态和价值观与中国根本对立的政治立场决定的，是后者在经贸领域的体现，总体不会修改上届政府对华经贸基本政策。对中美经贸关系的改善不能抱不切实际的幻想。

拜登政府能否如愿实施对华强硬经贸政策，最终并不取决于美方政治意愿，而是第一，中方能否正确应对；第二，客观经济规律是否允许。特朗普政府无底线破坏对华经贸关系，政治出于对中国政治上的敌意，和美国国内的“政治正确”。但事实证明，由于中方立场原则坚定，应对策略正确；又由于中美产业链互补的客观规律，他的整套经贸政策已经、正在或趋于失败。

拜登政府明智的做法是纠正前任的错误。如果执意沿着前任政府的错误道路走下去，很可能迅速遭遇重大障碍。那结果是两个：一个是最终被迫做出调整；另一个是继续遭受失败。

必须把处理中美经贸分歧置于以联合国及其宪章为代表的多边主义和以世贸组织及其规则体系为中心的多边贸易体制，以多边规则为准绳、多边体制为保障。在对外贸易与投资合作中，需要依据全球版图，减少对美国的依赖。

研究报告封面

2021年1月20日，拜登就任美国第四十六任总统。2月11日，习近平主席与拜登总统通电话。两国元首一致同意加强沟通，管控分歧，拓展合作。3月18-19日，中美在阿拉斯加举行高层战略会晤。中共中央政治局委员、中央外事办主任杨洁篪和国务委员兼外长王毅同美国国务卿布林肯、总统国家安全事务助理沙利文围绕各自内外政策，中美关系以及共同关心的重大国际地区问题进行了坦诚、深入、长时间、建设性的沟通。

拜登就任美国总统以来，大刀阔斧地推翻了特朗普的许多政策措施。但在对华政策和经贸措施上，没有做任何改变。

特朗普政府四年，中美关系包括经贸关系急剧恶化到中美建交四十多年来最低点，濒临悬崖。拜登时期，中美经贸关系会重回合作轨道，还是继续恶化？面对这一形势，中国应当如何应对。

本课题试图首先回顾特朗普政府对华经贸、科技政策及其后果。然后梳理拜登总统及其团队对华基本战略、政策和经贸政策立场，分析中美经贸关系可能的前景。接着梳理特朗普政府对华经贸科技政策的失败事实和原因，并据此评估拜登政府有无足够选项继续对华经贸打压。

基本结论是：既然事实已经证明并将继续证明，特朗普对华经贸政策归于失败。因为它违反客观规律，违反多边规则，违反客观事实，伤害了美国民众自身利益，而无法改变坚持原则和有效应对的中国。

因此，拜登政府明智的做法是纠正前任的错误。如果执意沿着前任政府的错误道路走下去，很可能迅速遭遇重大障碍。那结果是两个：一个是最终被迫做出调整；另一个是继续遭受失败。

本课题提出中国方面的应对战略和策略。特别提出，美方对中国打压的本质是反多边主义、反历史潮流的。必须把处理中美经贸分歧置于以联合国及其宪章为代表的多边主义和以世贸组织及其规则体系为中心的多边贸易体制，以多边规则为准绳、多边体制为保障。在对外贸易与投资合作中，需要依据全球版图，减少对美国的依赖。这样才能保障中国发展的外部环境，并有利于中美经贸关系的缓和和稳定。

一、 特朗普政府留下的遗产：中美经贸关系全面恶化

（一）特朗普政府对中国空前严重的经贸科技打压

特朗普政府的四年，是单方面对华发动人类史上规模最大的贸易战、并在科技、投资、人文等各方面全面疯狂打压中国的四年。

1. 空前规模的单边关税。美国自2018年7月6日、8月23日、2019年1月1日和2019年9月1日起，分别对中国340亿美元、160亿美元、2000亿美元和1200亿美元输美产品单边征收15-25%不等的关税，严重践踏世贸规则和侵犯中国发展权利。中国政府立即给予了坚决的对等反制。另方面，中美双方经过20个月的13轮艰难谈判，达成了第一阶段协议，暂停了贸易战。

2020年1月15日中美第一阶段协议刚刚签署，美国立即集中力量，在政治和科技上对中国加紧打压。恰好中国新冠疫情暴发。美国幸灾乐祸，不但立刻禁飞中国航班，撤回驻武汉总领馆全部人员，商务部长罗斯还声称正好可以把美国企业撤回。然而，疫情很快在中国得到控制，却在美国大规模暴发。

特朗普政府和华盛顿那些极端仇视中国的政客，从3月份开始，以近乎疯狂的速度和毫无底线的语言和行动，对中国全面升级打压。直到12月份即任期最后一个月，还在变本加厉，上演最后的疯狂。污蔑“中国病毒”，索赔和甩锅。

2.国会通过、特朗普签署一系列侵犯中国主权和领土完整、干涉中国内政的法律，包括涉台法（3月27日签署）、涉疆法（6月17日签署）、香港自治法（7月14日签署）。

3. 科技禁运变本加厉，并扬言全面和中国断绝经贸关系，全面脱钩。特朗普5月14日宣称必要时全部切断与中国的关系：（1）5月19日美国商务部宣布禁止美国含量超过10%的芯片对华为供应；（2）继续将一大批中国企业列入实体清单。7月-9月，特朗普宣布禁止Tik Tok在美经营，必须被美国公司收购，微信也必须下架。12月18日，美国商务部又宣布将中国59家企业列入实体清单；（3）截至当日，仅在2020年一年内就公布了六批实体清单，涉及中国企业167家；累计将296家中国企业列入实体清单，占全球企业被列入美国实体清单总数约700家公司的40%以上。

在《美国商务部工业与安全局向国会提交的2020财年年度报告》中，相关实体清单企业国别占比数据显示：迄今为止，中国大陆共有383家实体被列入清单，中国香港地区共有100家实体被列入清单。

2021年1月14日，美国商务部新增中国海洋石油集团有限公司和北京天骄航空产业投资有限公司入实体清单，理由是中海油协助中国在南海地区对邻国产生威胁从而威胁到美国国家安全，而北京天骄有能力开发、生产或维护如军用飞机发动机在内的军用品。

4. 穷兵黩武，多次派遣双航母到南海“巡弋”，挑起我南海主权领土和领海的争端。

5.更恶劣的是，美国卫生部长和国务次卿先后访台，密集售台武器，大幅提升美台官方关系，在事实上承认台湾，直接跨越一个中国红线。7月26日，美国国务卿蓬佩奥在尼克松图书馆前发表演说，宣称美国对华接触已经失败，将对中国开启新冷战。

6. 软硬兼施，迫使欧洲、加拿大、日本等盟友选边站；并加紧推进“清洁网络计划”、企图构筑在网络通信和产业链方面排除和遏制中国的世界阵线。最终形成在政治上孤立中国、军事上包围中国，科技和经济上脱钩中国的“世界新秩序”。所有这些，把过去中美几代人共同努力建立的双边关系几乎毁坏殆尽。

（二）中美贸易、相互投资和科技合作遭受重大冲击

1. 双边贸易额先降后升

据中国海关统计，2017年中美双边贸易额达到5837.0亿美元。2018年7月6日和8月23日起美国对中国500亿美元产品征收单边高关税生效后，中美双边贸易额仍然保持增长，但到四季度开始转为微弱负增长。全年仍达到6335.2亿美元。其中我对美出口4784.2亿美元，进口1551.0亿美元，均创历史最高水平。2019年1月1日美方对中国2000亿美元产品施加额外关税，中方实施反制后，中美贸易双向下滑。全年双边贸易额为5412.23亿美元，比上年下降14.6%；其中对美出口4185.09亿美元，比上年下降12.5%。2020年一季度因疫情爆发，中美贸易额急剧下降。但二季度起明显回升，下半年更迅猛增长。特别是对美出口月均达到457.09亿美元，比2018年月均水平398.7美元高出14.6%。全年双边贸易额达到5887.1亿美元，比2019年增长8.8%。基本上回到2017年水平。其中对美出口超过2017年238.9亿美元，而进口则低出188.8亿美元。中方顺差增加427.7亿美元。见下表。

2. 美国对华投资企稳，中国对美投资直线下降

2017年特朗普就任总统当年，中国对美直接投资即比上年创纪录水平169.81亿美元暴跌62.1%，为64.26亿美元；2018年稍回升至74.77亿美元。但2019年年再跌差不多一半，仅为38.09亿美元。2019年实绩比2016年下降77.6%。

反之，美国对华直接投资则保持平稳。2017-2019年三年数字几乎相同。2019年水平比特朗普上任前2016年高出12.7%。

这说明，美方滥用国家安全名义，对来自中国的投资进行了严格限制。反之，中共则继续敞开大门，扩大开放，美国对华投资保持稳定。

3.中美高科技产品贸易与投资受到严重打压

美国动用政府力量，在高科技领域无底线对中国企业疯狂打压。美国商务部对华为、芯片、5G等技术和企业的禁运，先后将400多家中国企业和科研机构、高等院校列入实体清单，实行技术限制，及强令字节跳动退出美国等，使中美正常技术含量高的产品和服务贸易合作受到严重障碍。

4.中企业在美上市受到严重阻扰

美国国会通过、特朗普签署的《外国公司问责法》，特朗普政府凭借无中生有的国家安全借口，将一些中国国企从纽约证交所退市，并禁止中国移动等国企在美上市。

5.中美科技合作和人文交流出现倒退

中美多年来签署和各项科技和教育交流协议，受到严重障碍。中美新能源、医疗等领域科技合作和学术交流大大减少。在所谓中国威胁论的恶劣气氛下，一些华裔美国学者甚至遭遇逮捕。所有这些，都让中美正常合作倒退到多年前水平。

二、拜登政府维持上届政府对华经贸强硬立场

2月4日，美国总统拜登发表了上任以来首次外交政策演讲，题为《关于美国在世界上的地位的讲话》（Remarks by President Biden on America’s Place in the World）。其中，拜登把中国界定为将对美国的繁荣、安全和民主价值观构成严峻挑战的竞争对手。未来四年，美国将与中国的经济滥权正面对峙，抵制中国侵略性和胁迫性的行动，遏制中国对人权、知识产权和全球治理的侵害。但同时，拜登也指出，为了美国的利益，华盛顿愿意与北京合作。中美竞争将是一种基于实力的竞争，美国眼下的首要任务是巩固内政及盟友关系，并在国际组织中重建信誉与权威。

2月19日，在慕尼黑安全会议上，拜登再度展现出对中国的强硬立场，声称世界正处于民主和专制博弈的历史拐点，美国及其盟友必须共同为与中国的长期战略竞争做准备。尤其是在经济方面，美国必须抵制中国政府的经济滥用和胁迫，这些行为削弱了国际经济体系的基础。每个人都必须遵守同样的规则。美国和欧洲的公司被要求公开披露公司治理情况，并遵守规则，以阻止腐败和垄断行为。中国企业应该遵循同样的标准。

2月25日，美国候任贸易代表戴琦在美国参议院财政委员会举行的听证会上发表开幕致辞，表示担任美国打击中国不公平贸易做法的首席执法者，让她亲身体会到制定一个战略性的、连贯的计划，使中国对其承诺负责，并与中国国家主导的经济模式进行有效竞争尤为关键。戴琦认为她已了解现有工具箱中的机会和局限性，也明白建立拜登总统所说的“美国盟友统一战线”的重要性。她将中国定性为竞争对手、贸易伙伴和庞大的参与者，美国也需要与中国合作，以应对某些全球性挑战。

在该听证会上，戴琦还放出如下重点消息：

1.美中第一阶段贸易协议需要被兑现。上任政府试图实现中国经济的结构性改革并面临障碍，拜登政府需要探索所有的选择。

2.支持将关税作为对抗中国经济模式的“合法工具”，同时承诺对美国贸易采取全面的新方法。

3.关于钢铁和铝的关税，戴琦表示关税是“贸易工具箱中的合法工具”，但需要“一系列政策工具”来解决主要集中于中国的全球金属产能过剩问题。

4.希望开发新的贸易工具来保护美国的知识产权，而非特朗普（Donald Trump）所采用的“301条款”。

5.呼吁对全球贸易规则进行改造，以消除被中国利用的“灰色地带”，并结束伤害工人和环境的“竞相压价” 。

3月1日，美国贸易代表署发布了《2021年总统贸易议程和2020年年度报告》。

在这份长达308页的文件中，中国被提及432次。报告提出要通过全面战略解决中国的强制和不公平经济贸易惯例。拜登政府认为，中国的经济行为伤害美国工人，威胁美国的技术优势，削弱本土供应链弹性，并破坏美国国家利益。目前，美国对华贸易政策仍在全面审查中。拜登政府将采用一切可用工具应对中国的贸易做法，解决新疆强迫劳动问题也被作为当务之急。除了采取有力的措施以确保中国履行现有的贸易义务外，拜登政府还将寻求与盟国合作，以解决因产能过剩而造成的全球市场扭曲，关键行业包括钢铁和铝、光纤、太阳能以及中国政府是主要贡献者的其他行业。

此外该报告还包含了与中国相关的几大要点：

肯定了中美第一阶段经贸协定建立了强有力的争端解决体系，确保迅速有效的实施执行。

2020年期间，美国与欧盟交涉，以减少欧盟对美出口产品的关税和监管壁垒，并就共同关注的中国问题进行了磋商，包括强制技术转让和国有企业补贴，以及中国经济和政策的一些非市场特征。

在美国与香港的贸易关系中，报告重申在去年七月的一项行政命令中，前总统特朗普根据1992年《美国香港政策法案》第202条，确定香港相对中国不再具有足够的自主性，因此不再适用部分美国法规的特殊待遇。

在美国与东南亚的贸易关系中，报告提及美国在该地区的活动着眼于制衡中国在该地区的影响。

3月1日，戴琦再次重申，将打击一系列“不公平”的中国经贸惯例，并寻求将中国审查制度作为贸易壁垒。戴琦在对参议员提问的书面回答中写道，她将在中美第一阶段贸易协议中利用执法咨询程序保护美国知识产权。戴琦表示愿意探索各类与华交涉手段，包括双边谈判。在谈判无效情况下，美国将毫不犹豫地采取行动打击中国。

3月3日，布林肯在国务院发表重大外交演说。在八大外交优先事项中，布林肯指出，处理美中关系将是美国21世纪最大的地缘政治考验。中国是唯一一个拥有足够的经济、外交、军事和技术力量挑战眼下稳定开放的国际体系（所有使世界按照美国希望的方式运作的规则、价值观和关系，因为它最终将为世界服务利益，并反映了美国人民的价值观）的国家。美国与中国的关系，该竞争时就竞争，能合作时就合作，该对抗时就必须对抗。当新疆的人权遭到侵犯或香港的民主遭到践踏时，美国需要站出来捍卫价值观，因为如果不这样做，中国会更加肆无忌惮地采取行动。

在具体措施方面，拜登政府整体延续了上届政府对华全部禁令或限制。

2月24日，拜登签署行政命令，对半导体、稀土等关键商品的供应链启动为期百日的审议。同日稍早，拜登邀请国会两党议员就半导体供应问题会面，其后提出将要求国会拨款370亿美元加强美国的半导体生产能力。拜登对关键供应链进行审查的举动意在针对中国。

2月26日，美国纽约证券交易所据前总统特朗普去年11月签署的一项行政令，正式开启中国海洋石油有限公司（中海油）的摘牌程序。此前，三家中国电信企业已于2021年1月10日在纽约证券交易所被正式摘牌。

3月10日，为抗击新冠疫情，拜登政府决定延长来自中国的约99种医疗产品关税豁免至2021年9月30日。豁免项目包括口罩、手套、测血压布袖袋和X射线诊断台等。此前，特朗普政府根据“301条款”，对中国医疗产品实施的关税豁免将于2021年3月31日失效。

3月12日，美国联邦通信委员会（FCC）根据2019年颁布的一项旨在保护美国通信网络的法律发布最新“黑名单”，认定华为、中兴、海康威视、海能达和大华等五家中国公司“对美国国家安全构成威胁”。

同日，拜登政府向华为供应商发出通知，对华为的5G禁令再度升级，限制供应商向华为提供与5G设备相关的半导体，天线和电池等组件。拜登政府还修订了向中国华为技术有限公司出售产品的许可证，增加了对华为供应商的进一步限制。该变化可能会破坏供应商与华为签订的现有合约，这些合约原本是基于其此前获批的许可。

3月17日，美国联邦通信委员会（FCC）采取行动，禁止中国联通（香港）和ComNet等中国企业进入美国市场，称这两家中国电信运营商存在由中国政府控制的安全风险。FCC以4比0的投票结果决定对中国三大电信运营商中的两家采取行动，延续了此前对华为和中兴的打击。

特朗普时期提出的一项授权美国商务部禁止对国家安全有害的通信技术服务供应链交易的“临时最终规则” 将在拜登政府的许可下于3月22日正式生效。

拜登政府虽然狠话说尽，但同时明确，对华经贸政策还在审议期，没有做出具体决定。

尽管还在审议期，但综上所述，仍然可以清楚看出，拜登政府对华经贸立场是基于维护美国霸权地位，在社会制度、意识形态和价值观与中国根本对立的政治立场决定的，是后者在经贸领域的体现，总体不会修改上届政府对华经贸基本政策。对中美经贸关系的改善不能抱不切实际的幻想。

同时，在下列方面，又有所区别：

第一，侧重从规则和体制上整体“整治”，而不是向前任政府那样简单粗暴，零打碎敲。

第二，侧重与盟友拉帮结伙，对中国进行“群殴”。它披着回归多边的美丽外衣。但实际上是选择性多边主义，选择一部分国家，打击另一部分国家。它与各国合作共赢的多边主义有根本区别，在本质上仍是扩大了的单边主义。

第三，提出与中国还有合作的一面，因此在特定条件下，中美经贸可能出现某些新机遇。

三、延续对华经贸对立，必将继续失败

（一） 特朗普对华贸易战已经失败

拜登政府能否如愿实施对华强硬经贸政策，最终并不取决于美方政治意愿，而是第一，中方能否正确应对；第二，客观经济规律是否允许。特朗普政府无底线破坏对华经贸关系，政治出于对中国政治上的敌意，和美国国内的“政治正确”。但事实证明，由于中方原立场则坚定，应对策略正确；又由于中美产业链互补的客观规律，他的整套经贸政策已经、正在或趋于失败。

据中国海关统计，尽管美国对中国3700亿美元产品实施额外关税，2019年底中国产品输美平均关税水平达到21.0%，但经历2018年四季度到2019年下降后，2020年二季度起中国对美出口强劲反弹（一季度下降主要受疫情影响），从三季度起月均水平不仅恢复到2018年上半年即关税生效前水平，而且大大超过历史最高的2018年月均水平。2020年全年对美出口比上年增长8.4%，大大超过对全球出口增幅（3.6%）；仅比2018年水平低5.6%。但下半年比2018年同期超出5.1%。见下表。

从美国挑起贸易战的2018年到2020年，中国对美贸易受到暂时影响，2020年美国占中国全球贸易比重从14.2%降至12.6%，下降1.6个百分点。但这个缺口被对欧盟和东盟贸易的增长绰绰有余地抵消了。同期，东盟比重上升2.2个百分点，欧盟也上升了1.0个百分点。在中国对全球出口分布中，美国比重也下降1.6个百分点，欧盟（2020年为欧盟27国加英国）则上升1.5个百分点，正好抵消；东盟更上升2.5个百分点。同期美国在中国进口市场的比重减少了1.8个百分点，东盟则增加1.8个百分点，也恰好抵消；欧盟也微增0.3个百分点。因此，美国发动对华贸易战，不过是把自己部分地逐出中国市场。见下表。

2021年前两个月我国进出口贸易出现爆炸性增长。按美元计，进出口总额同比增长41.2%；其中出口增长60.6%，进口增长22.2%。对美进出口还要好得多，同比增长81.3%；其中出口增长87.3%，进口增长62.6%。前两个月对美出口达到805.30亿美元，已经比美方关税加征前2018年同期的693.95亿美元高出16%。尽管全年可能出现前高后低趋势，但全年创造历史新高将几无悬念。因此，美国加征关税无法阻止中国产品对美出口。

相反，由于关税是由美国进口商支付，并因此带来进口消费品和中间产品涨价，美国企业和消费者蒙受了沉重打击。据美中贸委会2021年1月份发布的题为《美中经济关系：关键时刻的关键伙伴关系》报告显示，对华贸易战使得美国2018-2019 GDP 减损0.5个百分点（1080亿美元）,损失24.5万个就业机会,家庭实际收入减少880亿美元,美国公司市场资本化减少1.7万亿美元。因此，美国3500多家公司向美国国际贸易法院起诉美国政府对华加征关税为非法，要求政府赔偿其损失。美国大企业联合会160名跨国公司CEO联名呼吁拜登政府取消对华额外关税。

美国有线新闻网2020年10月25日刊载署名文章称：“特朗普承诺打赢中国的贸易战，但是他失败了。” 这是最精炼的总结。

据前述美中贸委会报告预计，如果中美贸易战继续升级，今后五年美国GDP将合计减少1.6万亿美元，就业岗位将减少73.2万个。在经济深受疫情打击，800多万人失去工作的当下，这样做无异于自残。因此，有理由预计，如果拜登政府想继续得到商界支持，对华单边关税无法持续。

（二）对华科技禁令正在失败

美国国际半导体设备制造商协会（SEMI） 不久前致信美国商务部，称对华为和其他中国一些企业的半导体芯片禁令使美国该行业蒙受巨大损失。2020年四季度美国芯片产业已损失1700亿美元，利润暴跌15%。其中高通2020年全年至少损失80亿美元，对华出货量比上年减少48.1%，在华市场份额从37.9%减少到25.4%。该协会呼吁美国政府重新审视这一禁令。实际上，由于高通、英特尔等半导体巨头密集游说，美国商务部对美国公司做了许多豁免或临时许可，但没有给欧洲公司同等照顾，引起欧洲强烈不满。本月初欧盟17国发表《欧洲处理器和半导体科技计划联合声明》，计划斥资1459亿欧元，发展欧洲自己的半导体产业。2020年5月，三星宣布投资80亿美元，建设世界最大芯片代工厂，并扩建西安存储芯片厂。9月底，日本东芝宣布投资1950亿日元建设世界最大半导体生产线，完全排除美国技术。

据美国波士顿咨询公司发表的研究报告，对华禁止或限制半导体供应，将导致两三年内美股半导体芯片占世界市场比重从48%降至30%，韩国或中国可能取代美国，成为世界最大供应国。并估计，三年内美国半导体产业全球营收收入将下降16%，研发投入下降12-25%，从而无法保持世界领先地位。英国《经济学人》杂志更预言，对华为的禁令可能带来半导体产业全部撤离美国。与中国脱钩的结果，很可能是美国自己被脱钩。

2021年3月11日，中美两国的半导体行业协会发布声明，将共同成立“中美半导体产业技术和贸易限制工作组”。该组是一个涉及两国半导体产业的政策交流与信息共享机制，双方协会将各自委派10家半导体会员公司参加，共商出口管制、供应链安全、加密等技术和贸易限制等关键议题。

因此，美方科技禁令和实体清单很难保持，遑论升级。这很可能将迫使拜登政府做出政策调整。

（三）对华投资和资本市场禁令无碍美国资本涌入中国

据中国央行统计，截至2020年底，共有905家境外机构主体入市，境外机构持有银行间市场债券3.25万亿元。又据有关统计，2020年，美国涌入中国债券市场的资金超过2100亿美元。贝莱德、摩根大通等不断增持中国资产。据汇丰前海证券一项调查显示，2021年，全球900多家机构投资者和大公司中，将近三分之二计划把在华投资平均增加25%。埃克森美孚、特斯拉等纷纷追加在华投资。2020年仅三季度，星巴克就在中国新开了259家门店，而在北美关闭了600余家门店。《华尔街日报》称，中国成了美国资本投资的“避风港”。据联合国贸发会议发布的《2020年世界投资报告》，世界跨境直接投资比上年大幅下降42%，而为8590亿美元，系上世纪90年代以来最低水平，其中流入美国的直接投资额减少49%，而为1340亿美元。中国则逆势而上，比上年增加3.3%，达到1630亿美元；历史上第一次超过美国，成为世界最大跨境直接投资目的国。

位于华盛顿的美中关系全国委员会1月26日发布的一份报告显示，中美之间总体投资规模比官方数字大得多。这突显了拜登外交团队面临的挑战。报告估计，截至2020年底，美国投资者持有中国实体发行的股本和债券共计1.2万亿美元，中国持有美债则一度高达2.1万亿美元。荣鼎咨询集团副总监利申科（Adam Lysenko）认为，如果领导人继续把两个最大的经济体割裂开来，“全人类都将蒙受巨大损失。”禁止中企在美国上市，将严重打击美国作为世界最大资本市场的信誉。限制美国公司参股并购中国部分企业，将使美国跨国公司和机构投资者无所适从并失去中国市场巨大机遇，引起美国企业的强烈反对，从而迫使拜登政府不得不对利弊进行评估，并做出相应调整。

（四）纠集反华联盟没有结果

特朗普政府花大力气纠集的反华联盟，至今没有结果。相反，中国和东盟10国及日韩澳新四国2020年11月15日签署了世界最大的自贸区RCEP，美国则被排除在外。2021年3月10日至16日，布林肯召开美日印澳四国QUAD会议，商讨共同对付中国。但印度有意保持距离。接着到日本韩国活动。韩国则明确表示不参加针对中国的行动。

新加坡前驻联合国大使马凯硕1月27日在美国《外交政策》网站发表题为《为什么构筑新反华联盟会失败》的文章认为，美国力图构筑的美澳印日四方对话机制（QUAD）不会改变亚洲历史进程。他认为，亚洲的未来是RCEP，不是QUAD。因为亚洲战略大博弈不是军事，而是经济。一个以中国为中心的庞大经济生态系统正在该地区演变。因此，没有一个亚洲国家急于加入四方会谈。新加坡总理李显龙更直白地说，没有多少国家会加入没有中国的联盟。澳大利亚前总理基廷则认为“所谓的QUAD无从谈起”。

值得注意的是，组成QUAD四国的美日印澳。每个国家的最大贸易伙伴都是中国，无一例外。因此，与经济基础相悖的反华联盟能够走多远，不妨拭目以待。

RCEP 14个成员国合计，人口、GDP和出口额都占世界30%左右。而中国毫无例外地是东盟十国、日韩澳新的最大贸易伙伴。2020年前三季度，中国与东盟十国贸易额双倍于美国与之贸易额（2.14：1.0），与日韩澳新四国贸易额分别超过美国与其贸易额72.6%、122.9%、327.7%和139.9%。澳大利亚疯狂追随美国反华的后果是大麦、煤炭对华出口剧降。不得不重求对华合作。

在欧盟，2020年12月30日中国欧盟达成具有里程碑意义的双边投资协定CAI，尽管当时美国副国家安全顾问波廷杰和候任的拜登政府团队一致要求欧洲等等，要美欧先协商。但欧盟显然没有理会。欧盟对外贸易总司长魏安德称，“我们别无选择”；并称美国选择仍与中国硬扛，但也没有获得好处。欧盟委员会主席冯德莱恩则称中欧CAI为“重要里程碑”。

不久前东道主英国主持的G7视频峰会，拜登政府的基调是联合对付中国，结果联合声明对此提都没提，相反表明要与中国合作。

因此，拜登政府企图纠集盟友合围中国，最多只能在具体问题上得到某些共鸣和参与，几乎不可能以机制性的联盟（例如五眼联盟）迫使中国屈从。虽然欧盟、日澳在政治上、意识形态上与美国相同，但在国家关系和贸易关系上，有其自己的国家利益。欧盟与美国在许多涉及贸易规则和利益的分歧，甚至超过欧盟与中国的分歧。例如波音和空客的世纪之争，数字税、反垄断、汽车贸易等。虽然双方暂停飞机关税，但矛盾依旧，很难弥合（波音与空客的停战仅是策略性的）。更重要的是，在经济上，欧盟最大贸易伙伴不是美国，而是中国；欧洲的未来在亚洲，主要是在中国。在战略上，欧盟的方针是成为单独一极，这决定了不能成为美国跟班，必须在中美之间保持独立性。欧洲对外关系委员会最近对欧洲11个国家15万人进行的民调显示，超过60%的人认为欧洲应在中国与美国战略对抗中保持绝对的中立；60%的人同时认为美国已经破裂，无法再承担国际领导地位；60%的人又认为，未来十年中国将取代美国，成为下一个领导世界的超级大国。美国在亚洲的主要盟友日韩澳新，最大贸易伙伴也是中国，它们和中国同处东亚产业链。如前所说，纠集它们包围中国、脱钩中国，不可能成气候。

（五）为什么会失败？

1.违反客观经济规律。

特朗普政府在经贸、科技、投资领域对中国的一系列打压和脱钩，都不是经济行为，而是上层建筑功能。完全是出于政治目的。即反对中国共产党领导下走社会主义道路，不容忍中国经济规模赶上并超过美国，不容忍中国科技和高端产业发展对美国主导地位构成威胁。这种政治目的是最大限度打败或削弱中国。处于这种政治目的制定的人为关税障碍、脱钩、禁止和以安全为名的直接封禁等等政策，和客观经济规律没有联系。但中美两国在全球产业链和供应链中已经形成了有机的分工和联系。在飞机制造、汽车及零部件生产与销售、计算机及电子、通信设备、电气设备、普通机械、建筑机械、医疗设备和医药、家具家居产品、日用品、服装、箱包、玩具等几乎所有生产和消费领域，中美都在同一供应链上。基于供应链的分工产生了贸易和跨境投资，继而需要资本市场和金融、科技等一系列服务。这些都不是政治行为决定的。少数政治家的政治手段只能暂时破坏，但不能改变。事实再次证明，上层建筑无法推翻经济基础。

2.违反联合国宪章基本原则和多边规则

特朗普政府对中国的仇视和打压，根本出发点是中国在共产党领导下，实行社会主义制度，并寻求中华民族伟大复兴。但这恰好不是美国可以干预的。联合国宪章七项原则的第一项是各国主权平等。即国家不分大小，地位和权利相等。因此，平等主权国家间，一国不得干涉另一国内政。哪个政党领导，实行什么社会制度，以什么意识形态为指导等，都是中国内政，由中国自己决定的，与美国没有关系。2017年底《美国国家安全报告》明确定义中国为“战略对手”，“修正主义国家”，“试图塑造一个与市场价值观和利益相对立的世界观。”但这些都属于中国主权范围内的事，美国无权干预。2020年11月，美国国务院发布《中国挑战的方方面面》，称中国为“建立于马克思、列宁模式的独裁者”，而美国的任务是“守卫自由”。这是对中国政治体制的无耻歪曲，而且中国的政治体制属于中国内政，美国也无权干预，更谈不上“守卫自由”。美国多年来以人权、自由为名大肆炒作并攻击涉疆、涉港、涉藏、涉台等问题。这些也都属于中国内政，美国无权过问，只能尊重。

以联合国及其宗旨为代表的全球多边治理体制和以WTO及其规则体系为中心的多边贸易体制，是确保世界和平、各国关系、和世界自由贸易的基石。特朗普政府对中国的政治、外交、经贸和科技打压，完全出于荒唐的政治概念，没有任何国际规则。在经贸方面，滥用“国家安全”概念，任意采用单边关税、单边禁令和单边限制，直接违反WTO相关法律，背离了多边主义。因此是系统性错误。

3.违反客观事实，按照自己政治生态需要来捏造一个敌人，并以此制定完全错误的战略。

杨洁篪主任2月1日在美中关系全国委员会视频会议上对特朗普政府的错误做了全面深刻的总结。他指出，美国前任政府将中国视为主要战略竞争者甚至对手，犯了历史性、方向性和战略性错误。

中国明明不是美国的敌人，美国却把中国做出了耸人听闻的设定，说“威权主义的”中国的目标是“成为占世界主导地位的政治、军事和经济强国”。但这个设定是美国国内政治生态的需要，不是中国的实际情况。中国从来没有表示要主导世界，相反尊重并维护现行国际体系，为世界和平和发展贡献力量。美国硬说中国想以一带一路重构世界规则，但如果把联合国2030可持续发展17大类目标和一带一路主要指向和具体措施一一对照，可以发现二者非常契合。因此，把中国定位为美国最大敌手，表现为误判，实质是有意捏造。在捏造前提下制定并执行的方针政策，当然是战略性、方向性错误。

事实证明，在经贸、科技领域，美国能否强压中国服从其自身利益，能否强行与中国脱钩，华盛顿不起决定作用。

因此，基本结论是：既然事实已经证明并将继续证明，特朗普对华经贸政策归于失败。因为它违反客观规律，违反多边规则，违反客观事实，伤害了美国民众自身利益，而无法改变坚持原则和有效应对的中国。

因此，拜登政府明智的做法是纠正前任的错误。如果执意沿着前任政府的错误道路走下去，很可能迅速遭遇重大障碍。那结果是两个：一个是最终被迫做出调整；另一个是继续遭受失败。

四、中国的应对：多边主义和多边战略

中国应对特朗普政府发动贸易战和全方位打压的经验证明，中美经贸科技领域的斗争，实质是承认还是践踏多边主义、多边贸易规则、和全球供应链下多边合作的斗争。

面对美国政府可能的联合施压，“竞争”和“规锁”，及利于美国的可能合作，我们要在成功应对美国上届政府打压的经验基础上，随时根据新情况、新特点，以两手对两手，两手都要硬。

同时，经验告诉我们，仅仅停留在双边斗争、双边磋商和双边合作层面是不够的，必须提高到多边层次，才能确保中美经贸关系所受损失更小，重归稳定发展机会更大。

（一） 在双边关系中，以两手对两手，两手都要硬。

1.对拜登政府要有主张谈、不怕打两手。欢迎谈判（当然放在多边框架下，后详）。如果美方拿出“工具”，那毫不犹豫予以强硬反制。等到美方无法打下去了，自然会回到谈判桌前。那时如果最终能够签署某种协定，非常可能不是因为共识，而是物质力量的结果。

2.坚持“两个美国”观念。把美国联邦政府和美国广大地方政府、广大工商界和广大人民严格区别开来。对后者，尽一切努力推进合作。

（二） 坚持以联合国宪章为核心的多边主义，坚持中美和平共处五项原则。

没有正确的政治前提，经贸关系很难得到正确处理和解决。中美之间最大的问题是美方是否承认战后由它自己主导建立的多边主义的核心，即联合国宪章所基于的七项基本原则。第一项是各国主权平等。拜登政府对中美经贸问题的定位，是以否定中国主权红线为基础的。例如美国贸易代表署3月1日提交国会的《2021年总统贸易政策议程》特别提出，针对维吾尔族强制劳动是它的优先政策。中美恢复对话的第一个主题应该是，两国都承认和遵守联合国宪章，承认中美两国主权平等。只有承认这点，才能接着谈判实现在此基础上实现和平共处。具体包括：第一，相互尊重主权和领土完整。美方承认中国实行何种社会制度和政治体制，均属中国主权范围。美方承认台湾、香港、新疆、西藏均属中国领土一部分，承认中国中央政府有权对这些地区实行主权。第二，互不侵犯。双方均承认对方领土、领空和领海，非经对方许可，不得武装进入，不得发动武装挑衅。第三，互不干涉内政。美方承认台湾事务、香港国安法、新疆维吾尔族事务和西藏事务均属中国内政，美方不予干涉。中美双方都方承认产业政策、经济科技发展属于各国内政，在不违反WTO非歧视原则下，予以尊重。第四，平等互利。双方以对等身份处理经贸问题，不单方面采取限制行动；在经贸关系中实现互利。第五，和平共处。

如果中美双方能够在这方面取得共识并予以遵守，美方尽管在民主价值观和意识形态上与中国对立，但不能干涉中国内政，打压中国也失去了前提。从而双方有可能保持对话，陈述关切但管控分歧。这对双边关系的稳定十分重要。在此基础上才谈得上经贸合作。

（三）将中美经贸规则争端纳入WTO规则管辖，回归全球自由贸易多边体系

拜登政府及其团队连篇累牍地对中国贸易行为和贸易体制进行了猛烈责难。称中国贸易体制是“专制的”、“胁迫的”，并无休止地指责中国国企补贴、不公平竞争、强制技术转让、盗窃知识产权等等。所有这些只是美国一家之言，不是中国是否违规的标准。

历史多次证明，与美国进行双边谈判，叙事方式和规则都是美国自己定的。美国不会说自己有任何问题，中国从谈判开始就是有错的一方。谈判的结果主要是中方整改，美方可以保持错误。

既然中美都是世贸组织成员，而且均在世贸规则体系上签了字，那就必须把中美之间涉及贸易规则的谈判纳入WTO多边框架，按照世贸相关规则，平等审议中美双方，并据此厘清、判断哪方在哪个问题上违规。其法律根据是：中美同为世贸组织平等成员。根据世贸组织争端解决机制谅解备忘录第二十三条，成员之间不得单方认定另一方违反规则，必须提交世贸组织争端解决机制认定和裁决。美国对华征收单边关税，中国立即诉诸世贸组织争端解决机制，并得到专家组裁定美国此举非法的结果。所以，美国认为中国违反哪些规则，也必须提交WTO,然后在WTO争端解决机制框架下进行双边磋商。这是处理中美经贸规则分歧的前提。如果双方都接受以WTO规则体系为依据，则中美之间发生和加剧的关税、科技、投资、安全等问题均可以找到共同标准和解决方案。

根据WTO有关规则，中美谈判并解决或管控以下问题：

1. 单边关税。美方单边关税违反WTO规则，因此非法，应予取消。

2. 国家安全例外。WTO规则体系承袭的关贸总协定第二十条是“一般例外”，第二十一条是“安全例外”，包括了国家安全。但不够细致，容易被一些国家随意解读和滥用。因此，中美应在WTO框架下，首先严格按照现有规定，审查美方对华为、5G的禁止和将中国600家公司和机构（包括大学）列入实体清单,对中国公司的投资限制和上市限制是否符合关贸总协定第二十一条。如果不符合，应予取消。为了进一步细化国家安全适用范围和条件，建议世贸组织总理事会发起国家安全适用谈判，最好是164个成员全部参加，并作为WTO改革的一部分。作为第一步，可以诸边化，由部分成员参加。最终达成关于国家安全使用范围和条件的协定。中美双方予以遵守。与此同时，中美进行双边谈判并签署某种协议，但以WTO多边或诸边谈判结果为最后依据。

3.网络安全。网络安全的约束不应违背世贸规则的精髓即非歧视原则。中美应在习近平主席和奥巴马总统取得共识的基础上，进一步谈判细化，并签署协定。中美还应加入有关网络安全的国际协定。这样，双方采取的措施都以国际规则和协定为依据，避免单方面采取与之不符的政策和行动。

4.保护知识产权。乌拉圭回合最终成果之一的《与贸易有关的知识产权协定（TRIPS）》对知识产权及其违反的界定非常清楚。美方对中国所谓“盗窃知识产权”的指责，应拿出准确事实，以TRIPS为依据。也可以援引保护工业产权的巴黎公约。美方单方界定不作为依据。根据以上多边规则，如认定侵犯知识产权，可提交世贸组织争端解决机制，或直接诉诸知识产权法庭处理。

5.国企问题。关税及贸易总协定第十七条对国营贸易企业做了明确的规定。应按此判断有无违反规则。

6.补贴问题。关税及贸易总协定第十六条对补贴做了界定。应以此为依据。

7.贸易体制问题。拜登政府的中心要求，是对中国进行全面的体制性改变。这应以WTO相关规则为依据，同时审查中美双方。可以审查中国在市场准入、公平竞争、补贴、国企等方面的政策措施有无不符合WTO相关规则。同时也衡量一下美国自己还是不是市场经济国家。过去几年来，美国动用政府力量随意干预市场竞争，随意封杀中国企业在市场竞争，大量采用关税手段保护特定产业，因此政府已经不是竞争中立。美国政府对农产品的补贴，构成最大的市场扭曲。美墨加协定规定，到2023年，北美贸易的汽车产品中，必须有40%在时工资超过16美元的地区生产。显然这是计划经济行为，不是市场经济。美国也制定了6G计划，并对许多新能源项目进行补贴。因此，两国按同一种WTO规则同等审查各自贸易体制，看看有哪些不符WTO相关规则，或不符合WTO非歧视原则，在此基础上商定一个清单，共同努力改变。

双方尤其需要依据WTO相关规则和非歧视原则，就产业政策进行对话。

8.争端的解决。应提交世贸组织争端解决机制去裁定。一旦裁定，无论中美哪方，败诉方必须纠正。为此，必须尽快恢复世贸组织上诉机构。这是对美方是否回归多边，是否支持世贸组织的试金石。因此，当前更需要做功课的是美国。

（四）以多边合作对冲美国打压风险

针对美国在贸易关税、其他贸易限制及以国家安全为借口的各种科技、投资限制。应在努力管控双边分歧和障碍，并积极争取和美国地方、工商、科技界合作的同时，把供应链眼光放到全世界，争取一切可能的合作。其中几个关键领域是：

1.半导体和芯片。基点放在独立自主发展世界领先的中国半导体芯片产业。十四五规划已确定国家科技战略，其中半导体产业获得重大支持，到2025年自给率将达到70%。在此基础上，积极争取和美国该行业合作。3月11日，中、美两国半导体行业协会发表声明，共同成立“中美半导体产业技术和贸易限制工作组”。中美两国半导体产业将建立一个及时沟通的信息共享机制，交流有关出口管制、供应链安全、加密等技术和贸易限制等方面的政策。

同时，更加努力地发展同我国台湾、日本、韩国和欧洲国家的合作。据日本媒体报道，美国虽然提供了世界半导体芯片的47%，但只有12%在本国生产。绝大部分都在美国以外代工。3纳米级半导体芯片代工中，台积电和三星占据绝对优势。英特尔到2023年才能加工7纳米芯片。东芝、三星2020年都投资完全没有美国技术的半导体工厂。欧盟12国通过了电子欧洲旗舰计划（eEurope Flagship Project），预计投资1495亿欧元发展欧洲自己的半导体技术。这样，通过几年努力，初步形成以自主研发为基础，有美国、我国台湾、日本、韩国、德国、荷兰、法国、意大利等参与的供应链，从根本上解决美国卡脖子问题。

2.航空发动机：英国罗罗、法国CFM，俄罗斯C929。

3.工业机器人：日本占据绝对优势。

4.数控机床：世界领先的十大数控机床公司，德日各占4家，美国两家。要大力发展与德日公司合作。

5.许多关键技术和关键零部件，我国对外依赖度仍然很高，但主要进口来源不是美国。

在这些领域，立足于自身科技创新、技术迅速升级和关键零部件的攻关。应作为十四五乃至更长时期的战略目标。同时，努力和日德法英的贸易与投资合作，形成稳定的供应链。

（五）全方位布局我国的全球贸易与投资版图，降低对美国的关联度

据海关总署统计，2020年（前10个月数字），我国全球贸易总额中，亚洲占51.4%，欧洲占19.6%。合计71.0%，比2017年上升0.8个百分点；美国占12.3%，比2017年下降1.9个百分点。对美贸易额不足对亚洲其他地区贸易额四分之一，不足对欧贸易三分之二。2020年前十个月，亚洲分别占我出口和进口总额47.5%和56.2%；欧洲分别占20.9%和17.9%；亚欧合计分别占我出口和进口总额68.4%和74.1%；美国分别占17.3%和6.2%。换言之，在我出口市场总额中，亚欧合计的比重是美国的四倍；进口来源总额中，亚欧合计是美国的12倍。因此，美国不是我国对外贸易的主要对象。

据商务部统计，2019年实际利用外资总额1412.3亿美元。其中最大来源是香港，963.0亿美元，占68.2%。第二至第五依次是新加坡、韩国、英属维尔京群岛和日本，合计218.0亿美元，占15.4%。美国占第六位，26.9亿美元，占1.9%。欧盟为73.04亿美元，占5.2%。2015年以来各年美国占我实际利用外资总额流量维持在2%上下，因此不是我利用外资主要来源。

鉴于这一基本现实，我们应侧重在以下方面努力。

1.把占我全球贸易额一半的与亚洲贸易放在第一位。稳步扩大与亚洲其他地区的贸易额，并进一步提高其在比重。这里重要的有以下三个次板块。

（1） RCEP板块。2020年11月15日签署的RCEP宣告了世界最大自由贸易区的诞生，是我国发展全球贸易的最大区域市场。2021年前两个月与RCEP其他14个成员国贸易额2573.83亿美元，占我全球贸易30.8%。下一步需要努力推动RCEP尽快得到各国议会批准并落地实施。

（2） 巩固我国港澳台板块。2021年前两个月对港台贸易合计906.0亿美元，占我全球贸易额10.9%。

（3） 印度南亚板块。2021年前两个月中印贸易额181.14亿美元，占我全球贸易额2.2%，同比增长48.6%，超过了对全球贸易额的增速（41.2%）；特别是从印度进口同比增长50.1%，大大高于从全球进口的增速（22.2%）。因此中印贸易的稳定具有很大战略意义。

2.努力稳定并扩大中欧贸易。争取在近期内使欧洲在我全球贸易比重从2020年的19.6提高到20%以上，其中欧盟比重从14.3%提高到16%，中国与欧盟贸易额保持在比中美贸易额高出10%以上。

亚洲板块和欧洲板块合在一起是亚欧板块，占我全部贸易70%以上。这两大洲贸易占全球贸易比重也在70%以上。因此，稳住了亚洲板块，整个全球贸易基本就稳住了。

3.加快提高“一带一路”沿线国家的贸易比重。除了前述东盟、印度外，其中特别突出以下几个重点。

（1） 俄罗斯。中俄贸易额只占我全部贸易总额2.2%，与印度相若。应争取尽快使中俄贸易额达到2000亿美元，占我全球贸易比重超过3%。

（2） 欧亚经济联盟、西亚和中东阿拉伯国家贸易。保持稳定。

（3） 中非贸易。从2017年到2020年，中非贸易额稳定在占我全球贸易额3.6%。要争取这一比重提高到4%以上。

（4） 拉美加勒比地区。从2017年到2020年，这一地区在我全球贸易比重从6.5%上升到8.3%，增加1.8个百分点。势头良好。

要进一步扩大“一带一路”沿线国家贸易便利化、自由化建设。除了进一步推动RCEP落地外，积极推进中日韩、中国与欧亚经济联盟、中巴经济走廊、中孟印缅经济走廊建设。推动与非洲自贸区和太平洋自贸区的对接。

4.坚持在更大范围、更广领域和更深层次扩大开放，进一步改善营商环境，面向全世界吸引投资。

2020年由于疫情打击，世界跨境直接投资总额比上年剧降42%，降至8590亿美元，中国则逆势而上，达到1630亿美元，历史上第一次成为世界最大外资流入国。2021年或2022年美国很可能恢复第一。但我国只要保持外资净流入小幅正增长，就足以继续成为世界投资资金的磁石。

由上看出，2019年我国实际外资流入额占全球跨境直接投资流出额10.7%，但来自欧盟的投资仅占其对外直接投资流量1.6%。其中来自德国这一比重也是1.6%，来自法国（2.0%）和英国（2.7%）高些，但与中国经济体量完全不成比例。来自欧盟最大对外投资国荷兰的投资只占其全球投资1.4%。日本是该年世界最大对外直接投资国，对外直接投资总额2266.48亿美元。但流入我国只有37.2亿美元，占1.6%，虽然中国是其近邻和最大贸易伙伴。因此，我们需要继续改善投资环境，吸引更多来自欧洲和日本的直接投资。在这方面有很大的发展空间。

5.在更大程度上积极参与全球治理，在G20、世界贸易组织、联合国贸发会议、国际货币基金组织、世界银行等多边机构提供更多的中国支持和中国贡献，更多参与多边规则制定，为我国经济发展获得更稳定的多边保障。

中美经贸关系，如果仅仅放在双边范围去应对和管控，将是不彻底的。如果放在多边范围，作为中国的全球经贸关系一部分，并与中国与美国以外其他地区的发展和态势相互作用，那将是不同的场景和趋势。如果我们在全球范围不断获得发展空间，在多边体制下不断获得更多参与和保障，不仅将有助于十四五期间乃至更长时期维持良好的外部环境，而且有利于减少美国打压的冲击，从而最终也有利于中美经贸关系的稳定。

中国非常期望中美经贸重回合作轨道，并将尽一切努力维护和扩大多方面合作。但需要一个前提，即拜登政府纠正前任政府的错误政策，遵守多边规则和多边贸易规则，停止对中国的无端打压。果如此，中美两国人民都将受益，世界也将受益。我们期待华盛顿早日拿出行动。

（注释略）

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