编者按：2021年4月30日，时值美国新任总统拜登上任100天，中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）召开2021年春季中美人文交流论坛。会上，人大重阳发布主题为《2/3相似：拜登百日执政对华政策评估：与特朗普比较》的研究报告。报告执笔人为人大重阳执行院长、中美人文交流研究中心执行主任王文，人大重阳助理研究员胡倩榕。以下为报告全文：

报告封面

核心要点

1、2021年4月30日,恰逢美国第46任总统拜登就职后的首个百日。透过其议事日程中最优先的政策措施，拜登的“百日新政”可以窥视未来的中美关系走向。

2、如何妥善处理前任特朗普政府对华政策的政治“后遗症”，是拜登不得不直面的难题。目前，拜登团队还在对特朗普的部分政治遗产进行跨部门评估，但对华政策已初显端倪。本报告认为，特朗普时期剑拔弩张的双边关系已有所转圜，但仍然有2/3部分在拜登任期的第一个100天有迹可循。

3、从政治底色上看，拜登沿袭了民主党多边主义、推崇民主价值观的外交传统。重视多边主义，也就意味着拜登政府更注重参与全球事务和国际组织，以争取美国话语权并引领世界议程。与特朗普“单边主义”“工人阶级”标签形成对照，“中产阶级”“盟友关系”是拜登主义（Biden Doctrine）的关键元素。

4、拜登“联友抗中”的多边主义计划已经付诸行动。最显著的举措有三：一是重启美、日、印、澳四方安全对话，在印太地区对东南亚国家展开攻势，抗衡中国的区域辐射力；二是拉拢盟友组建民主及技术同盟（D10），企图在半导体、人工智能等高科技部门压制中国。三是提议打造民主版“一带一路”倡议，与中国在“一带一路”中所展现的强大基建能力正面竞争。

5、尽管在新媒体中的对华舆论“嗓音”有所降低，“推特治国”的特朗普模式已消逝，但拜登任内，新疆、香港人权问题仍在美国国务院的助推下不断发酵。在意识形态领域，中国应放弃对美国的幻想。

6、美国新任贸易代表戴琦就职前后关于中美贸易战的表态及其所属的美国贸易代表办公室（USTR）发布的数份报告显示，新政府并不打算立刻停止由特朗普发起的对华贸易战。戴琦指称特朗普的方式仅为“零碎敲打”（piecemeal），而她则计划采取更为全面系统的战略方法，应对中国的强制和不公平经济贸易行为。

7、美商务部长雷蒙多、气候变化事务特使克里及各相关行政机构在科技、金融、气候领域陆续出台部分涉华举措，个中缘由不尽相同，少数已扭转了特朗普时期的对华政策。

8、简化地概括，拜登政府将在人权价值观等意识形态领域，与中国决意抗衡；在经贸科技领域，与中国激烈竞争；在新冠疫情、气变等领域，或将向中国寻求合作。

9、综合拜登上台百日对华政策的整体情况，本报告简要提出如下四点判断与建议：第一，分而治之美国及其盟友。第二，通过自信、包容策略化解美国的对华抹黑战略。第三，在科技、金融上谋求长期自主战略。第四，以扩大开放政策加大与国际社会的标准对接。

2021年4月30日,恰逢美国第46任总统拜登就职后的首个百日。一个总统在履新后的首个百日，往往会出台其议事日程中最优先的政策措施，“百日新政”也由此成为奠定新总统执政风格的“机会窗口”。对华政策作为美国新政府外交战略的重要组成部分，一直为外界紧密关注。拜登本人及其内阁要员，是未来四年美国对华政策走向的直接掌舵者。新总统主观上并不十分排斥中国。1979年中美正式建交，拜登初次踏上中国的土地，就对“中国共产党不断发展的本质产生了浓厚的兴趣”。近十年来，他多次与现任中国国家主席习近平会晤，当选总统后亦怀有与华改善关系的意愿。然而，迫于党内少壮派及共和党右派的反对声浪，拜登不得不在竞选及主政过程中不断释放强硬信号。

总体而言，本届政府对中国了解程度较深，多名资深幕僚有丰富的与华交涉经验。部分关键成员，如国务卿布林肯、国防部长奥斯汀等人，固然有鹰派的一面，但特朗普时期对华剑走偏锋、粗暴反复的情况大概率一去不返。新政府的外交风格或将更多地基于理性与经验。就最高决策者自身的性格特质，正是温和不偏激的优点，令他为两党广泛接受。内阁成员之间渊源颇深，或多或少都有在奥巴马政府共事的经验。尽管职责分工和对华诉求略有分化，新团队关于增强美国实力、与中国在关键领域抗衡的基本立场却大体一致。拜登政府对华政策的可控性及可预见性有望大大加强，但中国人民大学重阳金融研究院认为，拜登政府在“执政百日”中仍然有约2/3政策在特朗普时期有迹可循。

如何妥善处理特朗普政府的政治遗产，是拜登不得不直面的挑战。特朗普卸任后的美国，新冠疫情肆虐、经济增长乏力、贫富差距分化、政治极化严峻。历经四年发酵，他所秉持“美国优先”的民粹主义、本土主义和保护主义，已然深刻地改变了美国制定对外政策的土壤。在2020年美国总统大选中，特朗普斩获仅次于拜登的“史上第二高”选票，说明在美国，他仍有大量拥趸及广泛的影响力。然而，这并不意味着拜登完全萧规曹随。作为民主党建制派政治家，拜登的外交理念与商人出身的特朗普有着本质区别，其中国政策的核心决策团队必然会在特朗普外交政策的窠臼内寻求策略调整。目前，拜登团队还在对特朗普的部分政治遗产进行跨部门评估，但对华政策已初显端倪，特朗普时期剑拔弩张的双边关系已有所转圜。

3月18-19日，中美在美国阿拉斯加州举行拜登政府的首次高层战略会晤，可视为中美关系的重要分水岭。中央外事办主任杨洁篪和国务委员兼外长王毅，与美国务卿布林肯和国家安全顾问沙利文，就中美关系以及双方共同关心的重大国际问题进行了坦诚深入、长时间、建设性的沟通。从美国务院事后发布的答记者问，以及部分美智库界专家的解读来看，有理由推断，双方绝不止于在媒体上展现的那样针锋相对，不少务实工作已在幕后展开。

拜登能在何种程度上扭转特朗普的外交路线？中美关系在其任内有多大的回旋余地？本报告认为新政府较于特朗普政府最大的区别是其多边主义策略。虽然拜登政府仍将中国视为“头号竞争对手”，但其班底更多地将中美关系定义为基于实力的竞争，而非战略对抗。应对气候变化的合作，是中美两国少数能够加强合作的领域，尽管其中也涉及到谁领衔、谁配合的问题。在人权问题、科技战、贸易战等方面，拜登政府没有立刻撤销特朗普的对华政策，而是试图缓慢、渐进地加以调整。本报告预计，中美关系在拜登时期将步入一个对抗、竞争与合作并进的阶段，最末将据拜登对华政策的演进趋势提出对策建议。

一、拜登政府的多边主义对华纲领

为竞选总统造势，拜登去年初于《外交》（Foreign Affairs）杂志发表了题为《为什么美国必须再次领导？》的文章，提纲挈领地阐述了他将如何在后特朗普时代“拯救”美国的外交政策。拜登对特朗普抨击的要点有三：一是特朗普在某些情况下贬低、削弱乃至放弃了美国的盟友关系；二是他对美国的朋友和敌人发动了不明智的贸易战，对美国的中产阶级造成了伤害；三是他放弃了赋予国家力量并统一美国人民的民主价值观。拜登承诺，若当选总统，将立刻采取行动维护美国的民主与联盟，为美国经济保驾护航，让美国再度引领世界。

（一）“拜登主义”的政治标签

从政治底色上看，拜登沿袭了民主党多边主义、推崇民主价值观的外交传统。重视多边主义，也就意味着拜登政府更注重参与全球事务和国际组织，以争取美国话语权并引领世界议程。与特朗普“单边主义”“工人阶级”标签形成对照，“中产阶级”“盟友关系”是拜登主义（Biden Doctrine）的关键元素。具体到对华立场，拜登在《外交》刊文中提及，一方面他将着眼于提高美国的创新力，使美国中产阶级具备与中国竞逐未来的能力；另一方面，他将着手建立盟国统一战线，团结民主国家的经济实力，以应对中国所谓的“侵犯人权”及“不公平经济行为”。拜登上任后的一系列演讲和纲领文件显示，他的外交理念大体一以贯之。

（二）拜登外交纲领与对华战略定位

2月4日，拜登发布上任后首次外交政策演讲，对中国的定性是“对美国繁荣、安全和民主价值观构成严峻挑战的竞争对手”，但他亦称中美竞争是实力的比拼，不排除合作的可能性。这或许就是美国舆论认为拜登具有实用主义倾向的原因，他的对外政策立场并不能简单地置于现实主义或自由主义的传统范畴。在与习近平主席的新春通话中，拜登强调了对北京强制而不公平的经济行为、镇压香港、在新疆侵犯人权、在印太地区包括对台态度强硬等问题的基本关切，同时也就应对新冠疫情、气候变化等方面与习近平交换了意见。2月19日慕尼黑安全会议上，拜登论断世界正处于民主和专制博弈的历史拐点，号召盟友为与中国的长期战略竞争做准备。连番重要表态，奠定拜登任下美国联合盟友、与中国对抗竞争的外交主线，而抗击疫情、防核扩散、遏制气候变化等全球性议题，则是双方当前最有可能进行合作的领域。

3月3日，拜登颁布《临时国家安全战略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）,作为本届政府《国家安全战略报告》的初稿。报告再度指称，中国是唯一有能力将经济、外交、军事和技术力量结合起来，对稳定开放的国际体系发起持续挑战的潜在竞争者。在国防部长奥斯汀的眼中，中国已然是“地区霸权”（regional hegemon），并积极寻求在不远的将来成为世界首屈一指的强国。同日，国务卿布林肯在外交政策演讲中表示：处理美中关系将是美国21世纪最大的地缘政治考验，但中美该竞争的时候竞争，该合作时就合作，该对抗时就必须对抗。共同点是需要从实力上与中国接触，这就需要与盟友和伙伴协同。内阁要员的言论，体现出拜登政府在外交思路上的一致性。

（三）中美在拜登多边主义路线上的认知分歧

在拜登政府联合盟友的多边主义路线方面，中美存在一定认知偏差。布林肯在中美阿拉斯加高层会晤中向中方表示，他对现阶段与盟友的接触深感满意，世界欢迎美国“重新回来”，这与中方的描述截然不同。沙利文亦称，与世界各地的盟友合作是美国解决问题的最佳方式，并举例提及美国2月在火星上降落的火星车，集结了欧洲和世界多国的先进技术。中国媒体和舆论则普遍认为，拜登政府召集反中同盟收效甚微，关注的事例包括布林肯在阿拉斯加会晤前出访日韩，韩国明确表示不参与针对中国的行动等。中方应当意识到，即使美国的盟友不愿“选边站”，关于美国同盟体系已经土崩瓦解的想象亦不切实际。拜登试图以价值观凝聚人心，加紧同盟体系的重塑，他一改特朗普当局趾高气扬的姿态，愿基于现实利益向盟友妥协让步。这必然将对国际格局及其他国家的对华策略产生深远影响。

（四）拜登外交风格：抛弃特朗普个人色彩及反华“鼓噪”

尽管拜登团队不忘强化中国威胁，但在外交辞令上仍算中规中矩，没有完全将中国置于美国的对立面。相较之下，特朗普及其核心幕僚诸多出格行径，充斥着浓重的民族主义情绪，使其堪称美国政界的一大异数。

特朗普上台后，直接把中国列为“最大战略竞争对手”与“修正主义国家”，意指中国将对现有的国际秩序造成颠覆性破坏。被美媒讥为“史上最差国务卿”的蓬佩奥，把中国树立为“美国最大的敌人”，明确要与中国打“新冷战”。他们不遗余力地污名化中国，甚至诋毁中国执政党；为转嫁国内矛盾，不惜满口脏话、谎话连篇。美国疫情急转直下后，特朗普无视中国严正抗议，公开使用“中国病毒”“武汉病毒”等带有地域歧视和种族主义的用词，将自身抗疫不力归结为中国隐瞒疫情。蓬佩奥为阻挠中美人文交流，在高校演说时发表所谓的“讨共檄文”，割裂中国共产党与中国人民，称中共毒害美国高等教育，试图在美校园内压制言论自由。在传播手段上，特朗普“推特”治国，占据新媒体舆论高地。在账号被封禁之前，他的推文半数以上都在攻击，言辞颇具煽动性，而“中国”恰是其推文中出现频率最高的词汇之一。特朗普个人的极端行为及特立独行的外交风格，不为华府传统政治精英所接受，故注定将随其卸任而逝。

二、拜登政府针对中国的多边主义新举措

拜登联友抗中的多边主义计划已经付诸行动。在美国国力相对衰落的背景下，拜登似乎没有丝毫战略收缩的倾向，反是不计成本地寻求广泛外交政策目标，以求全方位地压倒中国。截至四月，美国最显著的举措有三：一是重启美、日、印、澳四方安全对话（Quad），在印太地区对东南亚国家展开攻势，抗衡中国的区域辐射力；二是拉拢盟友组建民主及技术同盟（D10），企图在半导体、人工智能等高科技部门压制中国。三是提议打造民主版“一带一路”倡议，与中国在“一带一路”中所展现的强大基建能力正面竞争。

（一）四方安全对话

尽管较之拜登，特朗普的孤立主义色彩比较浓厚，但这并不代表他拒绝一切国际联盟或论坛。当政期间，特朗普对美日印澳四国集团就表现出了强烈的兴趣。四国安全合作最早可追溯于2004年印度洋大海啸。2007年，时任日本首相安倍晋三牵头开启四国安全对话，后因各类政治原因论坛中断，直至2017年特朗普政府重启部长级会谈。四国集团作为一个半正式的战略论坛，至今未达成任何明确共识，但四国均有一个隐藏的诉求，即对抗中国。中国方面亦认定四国集团是亚洲的北约。此外，特朗普向“五眼”情报联盟的盟友施压，要求它们将华为排除在下一代通信网络之外，提议将G7扩围至G11，均可视为利用多边主义打压中国的举措。

拜登上台后，沿用乃至强化了特朗普的印太战略。他同样视四国集团为其亚洲政策的核心动力，希望四方安全对话能在印太地区发挥决定性作用。3月12日，四方安全对话首次召开元首级视频峰会，四国表态非常积极。会后发布的四国领导人联合声明，重点强调了东盟在印太地区的统一和中心地位，印太海域的航行与飞行自由，以及东海和南海基于规则的海洋秩序所面临的挑战。四国还承诺建立新冠疫苗、新兴技术和气候合作的工作组。虽然声明通篇未有一处提及中国，但其所体现出的优先事项，无不与中国密切相关。四国集团因而被视作拜登政府联合盟友对冲中国在印太地区（尤其是东南亚）地缘影响力的重要组成部分。

（二）民主十国

拜登政府的多边主义策略还体现在联合多组国家共同研发技术，挤兑中国在先进技术上的领先地位。所谓的技术同盟，有时被称为民主十国（Democracy 10）或技术十国(Tech 10)，它并不完全是一个新鲜概念。在特朗普任期末，英国试图在G7的基础上引入澳大利亚、韩国和印度，构成十国同盟，通过与其余九国合作为各国在5G网络中摆脱华为设备铺平道路。D10在意识形态上打击“专制国家”的构想，与拜登举办“全球民主峰会”的想法不谋而合。在他履新之际，大西洋理事会、布鲁金斯学会等颇具影响力的美国智库都纷纷游说将D10机制正式化，作为领导民主国家进行协调的论坛。目前看来该构想已被拜登政府吸收采纳，且内涵也在一定程度上被扩大。

D10联盟主要有两重功用，一是通过联合盟友抬高总研发支出，2020年中美研发预算已大致持平；二是协调政策，阻止中国在技术上实现攀升。该联盟会根据目标的区别囊括不同的国家，例如专注人工智能的联盟包含以色列，涉及出口管制的联盟包含印度。美国为了避免盟友在中美之间选边站，不会公开联盟的成员。D10联盟极有可能成为拜登政府在延续特朗普对华科技战的过程中，发展出的一种重要多边举措。国务卿布林肯曾明确表示，美国必须赢得技术独裁与技术民主之间的战争，所谓的“技术独裁”意指中国。他在职务确认听证会上也曾谈及对确保技术民主国家有效团结的兴趣。

（三）民主版“一带一路”

除QUAD与D10外，拜登甚至有意牵头西方阵营，制定民主版的“一带一路”倡议。他在3月26日与英国首相约翰逊通话时首次提出这个构想。当时，恰逢中国和伊朗签署《中伊25年全面合作协议》。据协议，中国将在25年内对伊朗投资4000亿美元，提升该国在“一带一路”倡议中的作用，具体项目还包括在波斯湾建设自由贸易区、5G和智慧城市等。中国通过“一带一路”倡议帮助众多发展中国家建设基础设施，产生了巨大的地缘影响力，令美国深有危机感。成立民主版“一带一路”也许不是拜登最本质的战略意图，但客观上反映出拜登认为美国必须做点什么，应对中国系统性的基建输出能力。

特朗普时期，美国就已提出万亿美元基建计划，但落实进展缓慢。拜登在各种施政纲领中也反复谈及基础设施的重要性，并强调在基建方面美国已落后于中国。3月31日，拜登正式发表演说，公布号称“一代仅有一次”的2.3万亿美元基建投资计划，其中六次提到中国。在两党对资金来源存在分歧的前提下，与华竞争成为该方案最趁手的卖点之一，诸多措施显示出很强的针对性。例如，为半导体制造投入500亿美元，将1800亿美元联邦资金用于研发，以及斥资500亿美元在商务部新设办公室，负责将海外供应链迁回美国等等。无论是民主版“一带一路”倡议，还是万亿基建刺激计划，都不免遭遇来自现实的重重阻力，但这两者在一定程度上说明，中国通过基建为经济注入动能的模式，已深刻影响美国，甚至将美国拉入了同一赛道。

三、对华意识形态对抗：新疆、香港问题延续特朗普定性

拜登所谓的民主版“一带一路”，以及布林肯所谓的技术民主与技术独裁之争，都只是华盛顿政治化、武器化中美意识形态分歧的冰山一角。特朗普执政时期，与华意识形态对抗就已初露锋芒，尤以新疆再教育营强迫劳动、中方镇压香港民主运动等问题为甚。拜登任内，新疆、香港人权问题仍在美国务院的助推下不断发酵。在意识形态领域祈求美国做出改变几乎不现实。

（一）特朗普政府对华人权问题的政治遗产

尽管特朗普声称他是一个“有原则的现实主义者”，意识形态及价值观并非其首要关心的话题，但为了配合对华贸易战，他也十分乐于在中国的人权问题上推波助澜，以动员国内对其强硬政策的支持。2020年，美国第116届国会通过了一系列意在就新疆、香港问题制裁中国的法案，如《维吾尔人权政策法案》《防止强迫维吾尔劳动法》《香港人权与民主法》《香港自治法案》等，均得到了特朗普的首肯。前国务卿蓬佩奥卸任之际，还不忘将新疆再教育营问题上升至“种族灭绝”和“反人类罪”的高度，对六名中港官员实施胁迫制裁，令国际舆论一片哗然。

意识形态矛盾具有不可调和性。就中国立场来说，新疆“再教育营”的初衷是“反恐”和“去极端化”，将部分少数民族集中在一起，则是为了培训职业技能，与种族灭绝相去甚远；港版《国安法》的立意是帮助香港恢复秩序，防止国家主权安全受到损害，维护“一国两制”健行致远。然而，由于对中国采取先入为主的敌对态度，美国已无法客观地审视问题，不得不对中国实施有罪推定。眼下，华府的政治氛围容不下任何对中国有利、可能为中国构成一丝“喘息”空间的言论。

（二）拜登政府涉疆举措：指责中国“强迫劳动”与“种族灭绝”

新政府承袭了特朗普的强硬姿态，以新疆、香港人权问题为靶子抨击中国，为国内反华情绪制造发泄口。布林肯上任之初，立刻重申了前任蓬佩奥对中国在新疆进行种族灭绝和反人类罪的指控。中国外交部反复声明，所谓的新疆“种族灭绝”是彻头彻尾的世纪谎言。美国国务院法律办公室经内部调查，亦发现没有足够的证据支撑所谓的新疆“种族灭绝”。但华府不改口，坚称布林肯对蓬佩奥的声援是基于对联合国公约的理解，而非内部调查的结果。新内阁驻联合国大使托马斯-格林菲尔德因提出蓬佩奥的“种族灭绝”指控没有遵循所有的程序，被右翼及反华势力视为示软。二月中旬，美国众议院重新提出一项两党法案，禁止从中国新疆地区进口商品，除非能够证明这些商品非强迫劳动生产。该法案还进一步允许制裁虐待穆斯林的中国官员，与特朗普时期的规定几乎如出一辙。

3月下旬，新疆人权问题在国际社会进一步上升至白热化阶段。22日，在欧盟、英国和加拿大制裁四名中国官员和实体的几小时内，美国财政部旋即宣布据《全球马格尼茨基法案》，对新疆自治区党委副书记、新疆生产建设兵团党委书记王君正，以及新疆维吾尔自治区人民政府副主席、自治区公安厅厅长陈明国实施经济处罚。3月30日，美国务院发布的《2020年人权实践国家报告》，首当其冲指责中国对维吾尔等少数民族犯下监禁、虐待、强制绝育和宗教迫害等罪行。同期，瑞士时装公司H&M对所谓新疆“强迫劳动”生产棉花声明抵制事件发酵升级，不少西方企业表示抵制新疆棉花，美参议院八名议员提议禁止美国联邦政府采购中国制造，尤其是新疆组装的太阳能电池板。至此，民主党拜登政府将意识形态作为攻击武器的势头较之特朗普已然有过之无不及。美国涉疆的系列举措，并非由衷关心我国新疆人民的福祉，而是打着人权旗号，将“强迫劳动”的帽子任意扣在新疆的支柱产业上，根本企图是在我国边疆制造混乱，制约新疆发展空间。下一步，美国有意扩大禁令，将新疆生产的太阳能面板材料多晶硅纳入管制标的。

（三）拜登政府涉港举措：抨击中国危害香港民主自由

在香港问题上，拜登政府同样坚持认为，中国政府破坏了香港民主自由。2月25日，本届国会（第117届国会）通过的第一项涉华法案H.Res.130，即意在申讨中国侵犯香港人民的权利和自由。3月1日，香港政府据港版《国安法》起诉47名参与筹办民主派初选的人士，布林肯在推特上要求立刻予以释放，称“政治参与和言论自由不应成为犯罪”。3月11日，全国人大会议表决通过《完善相关特别行政区选举制度的决定（草案）》。美国务院发言人普赖斯评论称，全国人大批准修改是对香港自治、自由和民主进程的直接攻击，限制政治参与、减少民主代表、扼杀政治辩论，违背了相关自身的明确意愿。布林肯亦在当日发布公开声明谴责中国，指称全国人大单方面修改香港选举制度，是对《中英联合声明》给予港人自治承诺的公然违背，同时也与《基本法》确认的香港选举应向普选迈进的规定相向而行。3月31日，布林肯再度重申了特朗普政府取消香港优惠待遇的决定，理由是北京一直在瓦解香港的高度自治。在特朗普后半任期，香港示威活动的背后或多或少都有美国的影子。香港暴乱分子为寻求支持，与特朗普当局暗通款曲，蓬佩奥即承认与罗冠聪、陈日君和黎智英等人会见。因此，在香港问题上，不能期待拜登政府立刻放弃特朗普时代遗留的“双重标准”，而是要坚持以法律整治混乱，抵制外国势力干涉我国内政。

四、对华贸易施压：用比特朗普更全面系统的方式应对中国

在对华经贸政策的制定过程中，美新任贸易代表、华裔贸易律师戴琦无疑掌握重要话语权。戴琦就职前后关于中美贸易战的表态及其所属的美国贸易代表办公室（USTR）发布的数份报告显示，新政府并不打算立刻取消由特朗普发起的对华贸易战。戴琦指称特朗普的方式仅为“零碎敲打”（piecemeal），而她则计划采取更为全面系统的战略方法，应对中国的强制和不公平经济贸易行为。

（一）USTR 2021贸易议程：沿袭特朗普对华贸易基本立场

三月上旬，美国贸易代表办公室发布《2021年贸易议程和2020年年度报告》，外界得以获悉拜登政府关于对华贸易政策的准确态度。在这份长达308页的文件中，中国被提及432次。拜登政府认定中国伤害美国工人，威胁美国的技术优势，削弱本土供应链弹性，并破坏美国国家利益。USTR致力于动用所有可用的政策工具来应对中国有损于美国工人和企业的惯用做法，包括市场准入壁垒、政府首肯的强迫劳动计划、众多部门产能过剩、利用不公平补贴和进口替代的产业政策、出口补贴及出口融资、强制技术转让、非法获取侵犯美国知识产权、对互联网数字经济审查限制，以及未能在众多行业为美国提供国民待遇等。

此外，USTR仍将解决新疆强迫劳动问题作为当务之急，特朗普时期对新疆“强迫劳动”产品的禁令预计也将为本届USTR沿用。报告还肯定了特朗普时期中美第一阶段经贸协定建立了强有力的争端解决体系，并回顾了2020年期间，特朗普政府与欧盟交涉就共同关注的中国问题，如强制技术转让和国有企业补贴等，进行了磋商，在东南亚着眼于制衡中国的影响，将香港排除在美国法规的特殊待遇之外等。

（二）戴琦重要表态：中国需兑现第一阶段协议承诺且不会取消关税

在就职前的听证环节，戴琦声称已了解特朗普贸易政策工具箱的机遇和局限，也深知建立拜登总统提出的“美国盟友统一战线”的重要性。她将中国定性为竞争对手、贸易伙伴和规模庞大的参与者，但美国需要与中国合作应对某些全球性挑战。在2月25日美国参议院财政委员会举行的人事任命听证会上，戴琦就对华贸易政策透露了五条核心观点：

一是中美第一阶段贸易协议需要被兑现。上任政府试图实现中国经济的结构性改革并面临障碍，拜登政府需要探索所有的选择。二是支持将关税作为对抗中国经济模式的“合法工具”，同时承诺对美国贸易采取全面的新方法。三是需要“一系列政策工具”来解决集中于中国的全球金属产能过剩问题，不单单是特朗普对钢铁和铝加征的关税。四是呼吁对全球贸易规则进行改造，以消除被中国利用的“灰色地带”，并结束伤害工人和环境的“竞相压价”。戴琦明确提出的相较于上届政府的政策改变是，她希望开发新的贸易工具来保护美国的知识产权，而非特朗普采用的301条款。

3月18日，参议院以98-0的投票结果通过对美国贸易代表戴琦的提名。这在拜登内阁提名人中属最佳表现，充分反映戴琦深受两党认可。30日，在就任后首次接受《华尔街日报》的采访中，戴琦进一步表示，美国尚未准备好在短期内取消特朗普时期所设下的对华关税，但在与北京开展贸易谈判方面持开放态度。

尽管戴琦不断受到各大企业和商会轮番轰炸的游说，但她不愿取消对华关税主要基于四条理由：一是加征关税是为了补救与中国不平衡且不公平的贸易状况，而非达成本国经济目的；二是关税在另一方面有助于保护本国公司免受外国补贴竞争的影响；三是若无法及时协调好各利益攸关方，取消关税有可能损害经济；四是关税可作为对华谈判的战术性筹码，取消关税则应与中国就补贴、国有企业和其他结构性问题上进行交换。戴琦认为，她的贸易政策会更侧重保就业和工资，也就是将个体更多地视为劳动者而非消费者，因此她并不太重视降低价格和增加产品选项。这与上届政府对华贸易政策的底层逻辑是大体一致的，戴琦甚至得到了前贸易代表莱特希泽的赞赏。现阶段，戴琦已释放了足够充分的信号，表明特朗普时期发起的中美贸易战将继续持续。

（三）USTR外贸壁垒估算报告：揭示贸易战持续的内在逻辑

3月31日，美国贸易代表办公室发布《2021关于外贸壁垒的国家贸易估算报告》（简称“USTR外贸壁垒估算报告”），其中关于中国的章节长达30页，仅次于欧盟章节。

报告的中国章节对《中国制造2025》规划提出了严厉的批评。USTR认为该规划危害极大，尽管2018年后不再提及，但中国仍致力于实现其中的目标。报告把侧重点放在该规划会造成部分行业的产能严重过剩，从而挤占美国公司份额。报告指出，《中国制造2025》的首要目标是在中国市场上用中国的技术、产品和服务取代外国的技术、产品和服务，最终得以在十大战略领域占据更大的全球市场份额。虽然企业竞争无可厚非，但中国产业发展是通过限制、利用、歧视或以其他方式给外国企业及其技术、产品和服务制造不利条件来实现的，其中包含大量的行业补贴。因此，即使中国不能完全实现《中国制造2025》提出的产业政策目标，也有可能在许多目标行业加剧市场扭曲，创造过剩产能。从根源上不认同中国经济发展模式，归根结底仍是意识形态争议，这恰好是维系中美贸易战的原动力。

中国战略界一个较为主流的观点是，美国似乎并未通过贸易战收获预期中打击中国外贸、减少贸易逆差的效果。然而，从美国政策制定者的角度看，该结论或不尽然。根据USTR外贸壁垒估算报告数据，2020年美国对中国的货物贸易逆差为3108亿美元，比2019年减少10.0%（344亿美元）。美国对中国的货物出口额为1246亿美元，比上年增长17.1%（182亿美元）。相应地，美国从中国的进口额为4354亿美元，下降3.6%。中国海关总署的数据则显示，去年1-12月，中国自美国进口为1349.08亿美元，同比增长9.8%；中国对美国出口为4518.13亿美元，同比增长7.9%。统计口径的不一致使得两国进出口额及升降幅度不能完全对应。中方数据显示对美出口在增加，而美方数据则表明从中进口在下降。这一事实依据的出入会让双方作出完全不同的战略判断，同时也解释了在美政界拥有较高支持率的戴琦为什么不愿改变特朗普对华贸易政策。华盛顿很有可能认为对华贸易战在一定程度上达到了既定目标。

五、拜登政府在科技、金融、气候领域的对华零星举措

美国总统、美国务院及贸易代表办公室作为处理本国对华政治、经贸关系的“主角”，在新政府上台的百日新政期间，就如何应对中国进行了较为系统的论述，且相互之间口径基本一致。除上述两部门外，美商务部长雷蒙多、气候变化事务特使克里及各相关行政机构陆续出台部分涉华举措，但其个中缘由不尽相同，少数对特朗普政策进行了逆转。

（一）对华科技战：保持对华“锁维打击”及科技“脱钩”

特朗普时期，美国对华科技防范及保护主义政策不断升级，主要方式有三：一是由商务部工业与安全局牵头制定“实体清单”，限制对美国国家安全至关重要的技术出口与转让；二是扩大美国外国投资委员会权职范围，强化对中资企业投资与收购活动的审查，防止美国先进技术外流；三是限制中美科技交流，规避中国学者盗窃知识产权及从事间谍活动的风险。

尽管在科技管控上，两党一致对外，但代表新兴科技与金融业利益的民主党，与代表传统行业利益的共和党不能说全然不存在分歧。由于美国当前政局处于一种民主党仅占微弱优势的“夹生饭”局面，拜登团队任何有望缓和或扭转特朗普对华科技“脱钩”措施的举动，都会遭遇来自政治对手的巨大阻力。例如，新政府商务部长雷蒙多曾因拒绝明确承诺将华为留在国家安全黑名单上，受到了克鲁兹等共和党参议员的强烈反对。随后，她不得不表示将充分利用特朗普政府“实体清单”，不会放松对华为的封禁政策。

鉴于此，拜登就任总统前期，对中国进行技术封锁的态势将在很大程度上保持，特朗普政府所设立的规则不会立刻废止。以华为为例，拜登政府近期修改了向华为出售产品的相关企业许可，进一步限制此类企业向华为供应可用于5G设备的产品。3月12日，对美国通信政策有重要影响力的美国联邦通信委员会（FCC）应2019年《安全和可信通信网络法案》要求，将华为、中兴等中国电信设备服务企业列入黑名单，认定其对美国国家安全构成威胁。同日，拜登政府通知华为供应商，限制对华为5G设备半导体、天线和电池等组件等供应，特朗普时代的华为禁令再度升级。3月22日，特朗普时期提出的一项授权美国商务部禁止对国家安全有害的通信技术服务供应链交易的“临时最终规则”亦将在拜登政府的许可下正式生效。

4月8日，美商务部公布了新政府在对华科技政策中的首个重大举措，该部委下属的工业与安全局将七家中国超级计算机实体列入实体清单，指称这些实体参与了中国军用超级计算机的建造，及其破坏稳定的军事现代化工作，乃至大规模杀伤性武器计划，与美国国家安全利益或外交政策背道而驰。美商务部长雷蒙多将超算能力视作“美国技术”，鉴于超算能力对现代武器及国家安全体系发展的重要性，美商务部将竭尽所能阻止中国利用“美国技术”破坏军事现代化稳定。由此可见，特朗普时期泛化国家安全概念、滥用实体清单的手段仍为拜登政府所沿用。

在中美技术脱钩的同时，双方科技交流则出现了积极的迹象。3月11日，中美两国的半导体行业协会发布声明称，将共同成立“中美半导体产业技术和贸易限制工作组”。该组是一个涉及两国半导体产业的政策交流与信息共享机制，两国协会将各自委派10家半导体会员公司参加，寄望于通过对话与合作解决行业关切，共同构建稳健而有弹性的全球半导体价值链。在政府部门争锋相对的背景下，民间科技交流若能有序推进，或能促进双方从业者不与科技前沿脱节。

（二）对华金融制裁：出于党派利益，对特朗普少数政治遗产进行清算

特朗普在任期间，为促成中美资本脱钩，针对中国的金融制裁手段层出不穷。拜登政府默许了部分特朗普签署的行政命令生效。例如中国海洋石油有限公司（中海油）于2020年11月被特朗普纳入美国防部“涉军企业”黑名单，据特朗普同月签署的13959号行政令，美国资本将禁止对其证券投资。2021年2月26日，纽交所遵令正式开启中海油摘牌程序。

同被纳入“涉军企业”黑名单的还有中国智能手机厂商小米公司。与中海油的情况相反，美国地方法院于3月12日暂缓批准特朗普对小米实施的投资禁令，这也是美国法院阻止前总统禁令的最新案例。地方法官的裁决依据是美国联邦政府的行政决定违背宪法，针对小米的理由存在“重大缺陷”。审视特朗普在卸任之际迅速颁布的举措，会发现大量中国公司被指控涉军的理由都极为牵强，如小米一例中竟是雷军曾被工信部授予“优秀中国特色社会主义事业建设者”称号。小米起诉美国防部告捷后，有更多中企表示意欲效仿。

拜登政府对小米投资禁令朝令夕改，并不意味着拜登拟大幅放松特朗普对华金融制裁。该事件的本质是美国两党政治博弈与相互倾轧。拜登所在的民主党很大程度上代表美国高科技公司的利益，而特朗普13959号行政命令则指明，美国投资者不得持有涉军企业股份，必须第一时间撤资。美国无线电通信技术研发公司高通是小米的重要股东，它于2011年参与小米B轮融资。小米和高通相互持股，使小米优先得到高通先进制程芯片首发权，而高通也靠小米的销量确保铺货量。其两者的关系可以视作中美科技公司互惠互利的典型。小米被列入涉军黑名单，性质不似华为被列入实体清单，供应链会受影响，反是高通损失更大。以高通为代表的美国高科技公司善于从全球化中获益。对小米战略持股更是使高通通过擅长的投资方式，搭上中国科技企业发展的快车。在世界范围内，高通难以找到可替代的投资标的。

民主党当政后，政策再度转向维护高科技企业的利益。尽管在对华政策上与前任政府基本一致，但拜登政府也开始着手扭转其中不利于本党派所代表的利益集团的部分。特朗普小米禁令企图一石二鸟，既敲打政治对手，也打击具有市场前景的中资公司，拜登任内对此进行了纠偏。但长期来看，拜登依然会以维护美国利益为核心对中资企业在美融资加以限制，渗透到商界的政治风险不可能完全消除。

（三）气候问题：积极寻求对华气候变化合作

拜登是坚定的环保主义者，他与特朗普在气候与环境议题上鲜有共识。特朗普对气候变化持质疑态度，甚至公开嘲讽气候科学。在任四年内，特朗普退出《巴黎气候协定》，撤销100多项美国环境法规，并放松对化石燃料行业的监管，引发民主党及环保人士的极度不满。拜登甫一上任，就签署了包括重返《巴黎气候协定》等推翻特朗普环境政策的行政命令。

绿色新政是拜登政府的政策支柱之一，拜登与特朗普的重要区别在于，他非常重视运用多边体制应对气候变化，也不止一次在政策宣讲中提到或将在气候问题上与中国合作。拜登提名前国务卿克里担任总统气候变化事务特使，亦体现其将应对气候变化作为首要优先事项。克里协调的一项国际气候协议，需要全球最大的温室气体排放国中国的积极配合。3月2日，克里公开呼吁将气候变化作为中美关系中的“特殊问题”予以处理，但也坦承很难将其与其他问题明确切割。

克里立场上的矛盾，并不妨碍中美两国已经开始在气候变化问题上进行初步接触，双方已率先在这个利害关系较小的领域破冰。3月11日，《华尔街日报》发布消息称，美中两国政府将共同主持一个G20研究小组，由美国财长耶伦和中国央行行长易纲牵头，研究气候变化相关的金融风险问题，双方均试图在气候问题上建立一个安全的沟通渠道。

4月14日至17日，克里正式访问中国，与中国气候特使解振华会谈，并极力争取习近平主席莅临拜登拟于4月下旬召开的全球气候峰会。会谈结束后，双方发布了《中美应对气候危机联合声明》，承诺两国致力于寻求彼此之间以及与其他国家的合作，以应对气候危机。作为两年来首次访华美国高层官员，克里推动中美关系朝着更具建设性的方向发展，气候问题也由此成为两国唯一考虑合作的议题。

六、展望与建议

回顾21世纪以来美国对华战略定位，无论是共和党还是民主党出身的总统，都一直在伙伴、对手和敌人三个选项中左右摇摆。中国作为美国伙伴或敌人的时候是少数，反倒是竞争关系愈演愈烈：从小布什执政初期将中国定义为美国“潜在的战略竞争者”，奥巴马第二任期内提出“美中两国在一些领域出现竞争关系”，到特朗普号称“要与中国开展一场全面的政治、经济和科技竞争”，再到拜登所谓的“中国是美国头号竞争对手” 。二十年来，中国的经济体量今非昔比，综合国力掩藏不住，因而不得不直面与美国的竞争，乃至由激烈竞争所衍生出的尖锐对抗。

特朗普主政白宫期间，对中国打压、制裁手段层出不穷，其国务卿蓬佩奥甚至恶意满满地攻击中国政体和执政党，令中美关系跌入谷底。如今，特朗普时代已成明日黄花。透过拜登“百日新政”，中美紧张关系客观上有部分缓和。在对华战略与政策方面，拜登有望引领美国政府走出特朗普时期非理智的政策制定模式。例如，美新任财长耶伦拒绝将中国列为“汇率操纵国”，以回避与中国不必要的冲突。特朗普时期倏忽指控中国操纵汇率，又旋即取消的情形或很难在新政府任内发生。

然而，出于多种考虑，拜登并未立马对特朗普政治遗产进行大刀阔斧的整改。以当前中美商界最关心的第二轮贸易谈判以及取消关税事宜，拜登政府迟迟不推进。这主要是源于其希望放在内阁成员全部就位及与盟友详细商议之后来决定。更重要的是，拜登希望在国会通过其经济刺激计划后再与中国交涉，以便向本国的制造部门寻求支持。因此，客观而言，本报告认为，虽已百日，拜登的对华战略政策仍尚未完全定型，仍有待进一步观察。

当下，中美结构性矛盾的深化，远非拜登短短四年即可扭转。2021年4月8日，美参议院外交关系委员会向众议院提交了一份名为《2021年战略竞争法案》的草案，文中涵盖美国未来与中国在政治、经济、意识形态等诸多领域的较量。这是民主党与共和党再次在应对北京的战略方针上达成一致。该法案极有可能作为未来数十年美国全面与中对峙的纲领性文件。

由此可见，中国对华政策更应继续保持战略定力，坚持战略忍耐，用辩证、发展的眼光审视两国关系。拜登任内的中美关系具有多层次、多主线的特点，正如拜登及其内阁成员反复强调，竞争、合作、对抗将如同三股扭绳，交织相错，共同汇聚成中美未来四年的历史进程。整体而言，简化地说，拜登政府将在人权价值观等意识形态领域，与中国决意抗衡；在经贸科技领域，与中国激烈竞争；在新冠疫情、气变等领域，或将向中国寻求合作。

综合拜登上台百日对华政策的整体情况，本报告简要提出如下四点判断与建议：

第一，分而治之美国及其盟友。尽管美国同盟体系不容忽视，但拜登的多边主义反华外交确有漏洞。虽然拜登不像特朗普将“美国优先”宣之于口，但其多边主义路线仍围绕美国利益的主轴。美国与其盟友各方面的利益不完全一致，因此拜登联合盟友的策略并非在所有情境下都行之有效。如在美日印澳针对中国炮制的“疫苗外交”中，美国扶持印度疫苗生产的前提是保障美国供应，而印度则对美国限制疫苗生产物资出口、制约其疫苗产能存疑；慕尼黑会议上法国和德国拂逆拜登政府之意，表明愿与中国合作等。中国可以牢牢把握这一点进行分化反制，立足美国盟友不同诉求分而治之。而美国由于“摊子”铺得过大，很可能最终的结果是疲于奔命、应接不暇。

第二，通过自信、包容策略化解美国的对华抹黑战略。中国与美欧在新疆、香港问题上的分歧非一日之寒。面对以美国为首的西方国家假借人权之名，行围堵打压中国之实，我国应充分利用各类政治手段（包括国际组织的中立性与权威性）予以回击，尽可能避免将涉疆、涉港问题上升至经济层面，与美国胶着的同时亦与脱欧盟脱钩。在新冠病毒溯源问题上，西方曾企图将疫情政治化、对中国污名化，世界卫生组织牵头赴武汉调研，发布相对具有公信力的报告，使这一争议暂时尘埃落定。近期，联合国秘书长古特雷斯联合国秘书长亲自呼吁，允许联合国人权高专不受限入疆考察，我国并未回绝。这或许能为新疆问题赢得转机，尽可能让更多外国人、外国机构赴新疆等地调研与走访，是化解国际误解必不可少的途径。

第三，在科技、金融上谋求长期自主战略。在贸易、科技、金融、气候等各领域，拜登政府所采取的对华重大举措仍不算多，目前尚处于从上届政府过渡的青黄不接时期。我国应紧密追踪观察，在各种应对措施的细节上做到有备无患。但从总体安全观的角度看，目前应化重大力气在跨境交易、支付系统以及“卡脖子”高科技领域的独立自产。新中国成立时，中国国防靠自主；改革开放后，中国粮食安全靠自主；进入新时代，中国金融与科技安全同样要靠自主。第四，以扩大开放政策加大与国际社会的标准对接。对于美国针对中国出台的、尤其是经济金融领域的规则法案，需审慎分辨，不能“一刀切”地报以抵触情绪。例如，3月下旬，美国证券交易委员会（SEC）正式通过特朗普政府提出的《外国公司问责法案》最终修正案。该法案的导火索是去年四月轰动一时的瑞幸咖啡暴雷事件。美国因中国公司财务造假而出台相应监管法案可以说是合理行为。据法案要求，如果美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）连续三年无法稽核在SEC上市企业的会计事务所审计记录，这些公司将被强制停牌退市。有独家信息指出，我国证券监管机构倾向于配合美方监管要求，并且已经向美国证券监管机构提供了多家包括大型中概股在内的中国赴美上市公司审计底稿。《外国公司问责法案》中要求在美上市中企披露董事会成员党员身份的要求，值得我国高度警惕。但财务透明化是大势所趋，我国已开始与国际标准主动接轨。

总之，中美关系呈现紧张状态，恐怕将是长期存在的新常态。但我们须坚信，“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。”从短期看，美国一直以来积累的社会矛盾和问题在新冠肺炎疫情防控中暴露无遗，其重心不得不放于经济恢复、社会重建，以及解决移民、种族歧视、贫富差距、治安等诸多国内难题上。从基建到扶贫，从电子商务到数字经济，从高效控制疫情到社会服务全面改善，中国共产党领导全国人民取得的巨大成就，得到了国际社会越来越多的认可和称赞。

战略机遇期的挑战显现出新的特征。一方面，当前全球利益分化，国际环境日趋复杂，各国的利益诉求并不相同。极端主义、分裂主义势力暗流涌动，不稳定性、不确定性明显增加。世界经济在可预见的将来可能陷入低迷期。随着应对气候变化进程与“碳中和”的逐步推进，全球能源转型带给中国发展的转型压力也在急剧上升。另一方面，人口老龄化、区域分化加剧等问题，都可能影响中国未来的发展速度与质量。

中国充分预估到这些新的变化，意识到“世界进入动荡变革期”。“动荡变革期”与“战略机遇期”交汇，机遇与挑战仍然长期并存，考验中国的战略定力与战术调整，也对中国人民团结拼搏与创新创造提出了新的要求。只要时刻保持机遇意识与风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，中国就一定能够牢牢地把握重要战略机遇期，实现中华民族伟大复兴。

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