作者默罕默德·萨奇布系印中经济文化促进会秘书长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员。本文摘自2014年出版的由陈雨露主编的《大金融与综合增长的世界—G20智库蓝皮书2014-2015》一书。书中从G20与综合增长战略、金融改革、全球治理等方面入手，来谈G20面临的挑战及应对措施，并对中国如何在G20中发挥更大作用进行了深刻剖析。

　　摘要：

　　如外界对G20的期待一样，它成功地在金融危机之后协调好反周期财政和货币政策。然而包括持续的赤字、金融监管漏洞、贸易和金融保护主义不断高涨等问题的出现又可能危及该集团的发展。G20目前如何面对挑战兑现过往在峰会中的承诺？G20实现目标的情况不尽人意，尤其是非G8成员国的合作需要加强。

　　G20中发达和新兴经济体的根本分歧是，发达国家坚持新兴市场应刺激需求以实现再平衡；而新兴市场则坚持通过积累外汇储备应对资本流动波动。虽然G20说服国际货币基金组织为发展中国提高信贷额度并放宽贷款条件，但发展中国家对资金的需求仍需依靠自我储备而不是外部贷款。因此，G20迫切需要为新兴国家提供安全的全球资金网络。

　　其次，在消除"将会有越来越多的发达国家采用量化宽松的财政措施"的担心后，业内的信心开始恢复。不过，G20应该集体抵制量化宽松政策，原因是这一政策不可能成为解决问题的有效办法，反而可能会产生危害。

　　此外，业界对于巴塞尔协议III也存在担忧。该协议虽然有助于稳定全球银行业，但严格的资本缓冲规定将不利于发展中国家的利益。作为反周期措施的高水平缓冲资金将被转化为更高的借贷成本，从而损害经济增长。反周期缓冲资金要求就商业周期的轨迹和拐点的确定进行准确判断。错误的判断可能会带来巨大损失。巴塞尔协议II规范未能成功抑制全球金融危机的根本原因在于，G10在巴塞尔委员会和议程制定中的主导地位，以及大型国际银行对小组委员会的影响力。而具有更大代表性的巴塞尔协议III，可以通过提高决策过程的透明度--鼓励公开讨论相关进程，克服这些缺陷。

　　需要进行的另一项重要行政改革是G20议程制定的制度化。目前，议程制定有轮值主席国负责。与其他的全球性管理机构不同，G20没有常设秘书处，原因在于它是一个构建共识的非正式论坛。然而，"三驾马车"式的秘书处制度，即上任主席国和下任主席国派代表参加秘书处工作，将确保某种机制的连续性。此外，G20还应该考虑如何协助其他全球性治理机构（涉及贸易、政治和安全问题）进行结构和职能改革，并通过民主参与，促进承诺的兑现和协作。

　　现在正是G20重组的大好时机。在其可持续性和包容性发展使命的重压下，G20目前的运作结构正濒临破碎。其中一个重要原因是论坛内存在多个不同行动小组，如发展工作小组、专家工作组和高级别部长级会议等。这些小组的任务目标不一致，需要制定一套所有行动小组均遵守的共同规则。这一点尤其重要，因为G20应被视为现有国际组织和机构的补充，而不是抗衡，这将使G20成为一个聚合资源、解决争端（关贸易、投资、农业和气候变化）的论坛。

　　此外，G20有必要关注诸如贸易、粮食及气候等不同于金融方面的问题，但G20显然在这方面做得还不够。

　　G20并不是全球性治理系统中的新形式，也不是商讨国际经济问题的最重要的国际论坛。它是一个历史性转折的象征，标志着长达500年的西方主导地位结束。G20成为全球经济合作"重要论坛"是金融危机的结果。讽刺的是，G20成立于1997-1998年间的亚洲金融危机之后，最初只是一个教育项目，其正式名称为G7与新兴国家的对话。当美国引发了自大萧条以来最严重的国际金融危机后，自诩为"大师"的G7发现自己比他们眼中的"弟子"（新兴经济体）更无知。银行家、金融奇才以及数百位常春藤联盟经济学家，这些曾自认为是主宰宇宙的人意识到，他们无法控制他们原本管理和认可的系统。这场危机对新兴市场和发展中国家具有非常重要的心理和政治影响：它消除了新兴经济体及其他发展中国家数百年来的自卑感。因此，G20象征着一个历史性转折：它为新兴经济体提供了与西方国家一样平等参与全球治理的机遇。

　　G20作为一个长期促进国际对话合作的平台，其作用还远远不够。虽然它提出了一些现实的看法和方向正确的建议，但G20已经失去积极进取的势头，包括没有完成初期制定的很多目标，金融改革的力度不够、进展缓慢、延误时机而且未见成效，各国金融监管的进展不平衡且没有如期实现相互评估。此外，由于国际地缘政治的变化，重要的新兴市场国家在G20之外寻求其他对话平台，如金砖五国、上海合作组织的各部长级峰会等，这些都削弱了G20的影响。

　　作为讨论国际经济问题及发展中国家参与国际合作的重要国际论坛，G20需要反思为何我们取得的成绩低于预期。接下来笔者将介绍G20的金融改革和发展议程，这两个问题对新兴市场和其他发展中国家至关重要。

　　财政整顿和金融改革：深度不足、速度缓慢

　　G20议程中的一个最重要的问题是金融体系改革。迄今为止，金融稳定理事会取得的唯一成就是巴塞尔协议III明确了提高资本金要求的细节，并得到各国对于满足新的资本充足率标准的承诺。而许多其他领域仍有待推进，如制定杠杆比率指南、补充资本充足率规定、影子银行体系的监管以及场外衍生品交易的监管。确保系统重要性金融机构的监管以克服"大而不能倒"的问题，设计更好的制度有效监督此类跨境经营的金融机构，并制定跨境解决问题的机制。

　　首先，财政整顿的最初目标或许太高。目标不合理外加私营部门的去杠杆化使得需求不足，进而导致经济增长缓慢和高失业率。这些负面影响虽然存在，但是它们应该被工业化国家强大的结构改革--提高生产力和私人投资--所抵消。但这一希望最终落空。其次，面对持续的需求不足，工业化国家严重依赖于规模空前的非常规货币扩张。这种做法并没有经过约定的政策协调程序，而是源于各国的、反应各自经济成果的内部决策过程。发达国家的非常规货币扩张政策取得了一些成就，但它也产生了溢出效应。当政策放开后，流入新兴市场的资本激增，这在一定程度上帮助一些国家缓解了其经常账户赤字，但同时也为其他国家的货币带来了升值压力。随着市场预期发生逆转，我们看到大量资本流出新兴市场。由于大多数新兴市场目前采取灵活的汇率政策，因此出现了不同程度的货币贬值并造成许多问题，印度就是一个典型例子。印度一直受汇率波动影响。印度政府的经常账户赤字规模庞大。在流动资金充足时，赤字很容易弥补。而当流动资金突然中断时就演变成一个大问题。认为只要采用灵活的汇率政策，资本波动就不会构成问题的传统观点现在受到质疑。跨境流动资金突然增加不仅影响汇率，也会影响信贷量和资产价格。这种流动导致工业化国家在全球金融危机前出现了严重的杠杆作用。此外，它们还是导致目前新兴市场股市和汇率波动的主因。

　　这些问题表明，G20需要在政策协调过程中比以往更多地关注货币政策。这是一项具有挑战性的任务。通常，中央银行会捍卫其独立性，有些法律的授权主要以国内目标为主。货币政策对资本流动的影响也很难预测，原因在于它取决于市场如何反应，而这往往是无法预期的。但是，如果我们认同系统重要性国家间协调财政政策的需要，那么还有一个同样令人信服的可涵盖储备货币国家的货币政策的情况。当然，这个问题还需要更充分的协商和沟通。这项工作中最重要的是加强相互评估实现这些目标。

　　从发展中国家的角度看，旨在提高金融体系稳定性的监管不应损害发展中国家的利益。如果G20成员国无法缓和资本流动总量的波动性，那么他们至少应避免通过银行系统放大这种波动，而且必须确保金融包容性。流入中小企业的信贷数额是金融包容性的一个重要方面。过去，许多发展中国家因这类指定信贷政策而被认为是在干涉银行运作。现在，一些工业化国家也出台了政府措施，鼓励这种信贷流动。由于这类干涉的需求逐渐得到认可，各国应该分享这方面的经验。

　　国际金融体系改革已经成为将G20打造成一个峰会平台的动力，而匹兹堡峰会也讨论了多套财政改革方案。虽然，有些措施的方向正确，但问题仍然没有得到控制。不过，将金融改革的效果不佳完全归罪于G20也有失公允。毕竟该机构只是一个非正式的协商平台，而不是管理世界的政府。它只能提供一些对成员国不具有约束力的建议。它可以尽力发挥意见领袖的作用。与G20的所有其他建议一样，金融改革必须由各国进行实施。他们是唯一具有合法权利和行政权力实施改革的机构。

　　发展

　　在G20首尔峰会上，发展主题被纳入议程。为此，专门成立了一个工作组并制定了行动计划。在这一举动影响下，许多发展机构，包括非政府组织，纷纷开始参与G20的发展议程。首尔行动计划专注于两个重点：基础设施建设和粮食安全，这是发展非常重要的两个问题。然而，有人认为经济增长是自动消除贫困的灵丹妙药，这一观点忽视了世界上收入和财富两极分化不断加剧的事实，也认为经济增长持续对财富分配起重要作用。

　　G20已经根据发展议程完成了一些重要工作，但其中大部分需要相关国家自行采取行动。但是，G20可以通过参与需要积极进行国际合作的领域提高其自身价值，如促进对发展中国家的基础设施投资。扩大基础设施领域的投资将提升发展中国家在中期内经济迅速增长的潜力，同时也将为满足短期的全球经济增长做出贡献。在洛斯卡沃斯峰会上，各国财长们探讨了G20应如何就这一问题提供切实帮助，包括通过多边发展银行的积极参与。发达国家的经验已经表明，非传统货币政策可以产生很大影响。我们在针对基础设施投资制定"非传统发展筹资"计划也需要同样的创新精神。世界银行和亚洲开发银行可以创建一个特殊窗口，保证基础设施建设所需的资金，包括为现有的、因资本流动波动而导致资金突然短缺的项目提供融资。这一窗口的运用应超出正常的国家界限，否则将缺乏灵活性。其目标应是建立机制，在其他投资放缓时，有效增加基础设施融资的流动资金。国际金融机构的积极参与往往可以吸引更大规模的私人投资流。G20，特别是中国、美国和欧盟应该乐于提供资金。

　　另一个亟需国际联合行动的领域是食品安全。这将需要恢复多哈回合谈判。这是被明确称为发展回合的第一轮贸易谈判。它是国际金融危机后经济放缓背景下的受害者，以及工业化国家（短期经济复苏和失业率降低）的当务之急。世贸组织近期结束的《贸易便利化协定》会议陷入僵局，原因在于印度对粮食安全的担忧。然而，多边贸易谈判（MTN）一直是全球政治的必要组成部分。在传统的商品框架下，各国会毫不犹豫地将巨大的压力转嫁给其他人，以便在每笔交易中实现自己的目标。印度与其他民主国家一样，多边贸易谈判涉及的更多是国内政治，而不是全球惠益。如果本届政府接受了贸易便利化协定（TFA），但如果不能保障了印度农民的利益和超过10亿贫困消费者的粮食安全，那么他们就得下台。笔者需要重申，印度坚定地认为，加强世界贸易组织的职能是致力于实现开放的世界经济预期的关键。

　　此外，发展工作组（DWG）将通过对话对新兴国家产生影响，并采用西方的发展合作标准。例如，德国与印度合作研究私营部门的作用，但双方在私营部门应将维护社会和环境标准作为其投资的部分责任方面存在分歧。新兴经济体不愿意接受这类对投资者的限制。因此，中国或印度是否参与这类行动值得怀疑。其中一些国家，如巴西和中国，在减贫方面取得了很大的成功，但印度和中国等国家是否会履行发展工作组的提议仍存在疑问。

　　地缘政治与格局变化

　　金砖五国（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）的GDP总量在2007年前后超过了欧盟27国的总量，预计将在2023年前后超越G7。冷战结束后，以美国为主导的单极世界秩序结束。中国正在崛起，成为一个超级大国。从经济上来说，中国已经成为全球第二大经济体，并有望在2025年或之前取代美国成为世界上最大的经济体。与中国相比，印度仍远远落后，但从长期来看，其也具备成为一个超级大国的潜质。今天，印度在国际舞台上的作用日渐重要。巴西也是如此。俄罗斯也在试图再次发挥大国作用--凭借其巨大的自然资源潜力和重要的核军事力量，它仍然是未来世界舞台上的重要一员。这些国家的经济潜力和庞大的人口赋予其重要的政治影响力。

　　这些变化表明，世界正在朝着多极化方向发展。在这一过程中，老牌强国往往会捍卫自己的地位，而新兴大国则希望取而代之。众所周知，始于19世纪的地缘政治在20世纪开始回归。在战略性自然资源（如石油、粮食等）日渐紧缺的背景下，竞争和冲突将不断增加。由于世界经济是一种零和游戏，因此一个国家的盈余不可避免地导致另一个国家的赤字。如果这种不平衡继续长期存在，势必导致逆差国家的经常账户赤字和负债，并最终演变成金融和经济危机。

　　G20成员国之间可能发生利益冲突的另一个领域是金融监管。对于新兴经济体而言，发展金融业是其世界市场竞争的关键。一方面，他们常常受到金融自由化和放松管制带来的负面影响，这就是大多数新兴国家倡导资本管制的原因。另一方面，新兴国家担心，在全球层面严格规范的措施可能会限制其扩大金融服务业的竞争力，并阻碍他们赶上工业化国家的发展步伐。这就解释了为何印度公开反对金融交易税计划。总而言之，这些复杂的利益冲突使得达成共识非常困难。所有这些变化因素构成了多边合作与全球治理在结构上的局限性。但是，全球治理结构并没有改变，因此不能适应新的地缘政治现实。联合国是一个极为重要的全球论坛，组织制订了全球多边体系的很大一部分内容。但在制定、实施和执行集体决定方面，它又是一个非常低效和令人失望的机构。虽然G7/G8在制定决策过程中方便、快速，但在人口、经济、军事、外交权力和影响力方面的结果越来越令人不满意，其合法性和有效性也不足。在这种情况下，G20拥有独特的地位，可以弥补全球治理的空缺。它代表着政治、经济、文化和宗教传统截然不同的老牌列强和新兴大国的利益。但对G20而言，国际体系的重组不仅意味着合作，同时也为其成员国提供了角逐权力排名的大舞台。

　　结语

　　在全球化进程中，全球治理是一个重要问题。事实证明，G20一个鲜明的特点是老牌列强和新兴大国都被纳入这一全球性论坛之中。

　　G20拥有独特的地位，可以弥合全球性治理的空白。G20将所有在当前国际事务中关系重大且举足轻重的国家聚集在一起的最佳国际经济合作论坛。它代表着政治、经济、文化和宗教传统截然不同的老牌列强和新兴大国的利益。它囊括了世界上所有主要强国和地区性重量级国家。

　　在其成立后的第一年，G20被外界誉为一个开展全球经济治理的全新机构，有助于各国领导以一种比大萧条时期更有效的合作方式应对全球性的金融危机。有人认为，这样一个集团的利益和需求不能仅限于经济和金融行业，应该还包括政治、军事和社会政策。事实上，2008年11月于华盛顿举行的第一次G20领导人会议上，G20发表联合声明，承诺领导人"努力解决其他重要挑战，如能源安全与气候变化、粮食安全、法治，以及打击恐怖主义、抗击贫困和疾病"。适合G20峰会讨论的重要议题包括发展、粮食安全和全球健康，但是G20领导应该重点选择那些问题关注，这本身也是一个问题。G20应制定一份结构紧密的议程，力求内容精简、突出重点、有条不紊。盲目扩大议程的范围势必将影响此类重要机构的工作重点、目标实现和公信力。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）