作者董希淼系中国人民大学重阳金融研究院副院长，本文刊于3月6日“21财经”APP。

3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出：以服务实体经济为导向，改革优化金融体系结构，发展民营银行和社区银行。这是政府工作报告首提发展两类中小银行，也是继2018年底中央经济工作会议之后，决策层再次就两类银行发展进行强调。

去年以来，民营企业特别是小微企业融资问题备受关注。

在我国，以民营银行和社区银行为代表的中小银行与民营和小微企业“门当户对”，有着天然的相容性。大力发展中小银行、增加金融供给主体，有助于填补我国大型金融机构无法或无力顾及的市场，从而优化和完善金融机构体系，改善金融服务不充分、不均衡等状况。因此，从长远看，要缓解民营和小微企业融资困难，必须采取更多措施，加大政策支持，优化发展环境，推动民营银行和社区银行更好发展。

2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会要求，扩大金融市场准入，拓宽民营企业融资途径。银行业是我国金融业的主体，扩大金融市场准入，重点是扩大银行业的市场准入。近年来，我国采取切实措施，通过鼓励民间资本进入银行业来激发市场主体的动力与活力，在加强监管的前提下允许符合条件的民间资本发起或参与设立民营银行等中小银行，努力构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，取得积极进展。截至2018年底，我国共有4588家银行业金融机构中，95％以上属于社区银行和民营银行。其中，目前共有17家民营银行。而我国规模较小、业务简单的城商行、农商行、农合行、农信社、村镇银行等都可以是社区银行。

总体而言，大部分中小银行在业务模式、客户定位、产品服务等有别于大型商业银行和股份制商业银行，一定程度上弥补了现有银行体系不足，提高了金融服务可得性，在缓解民营和小微企业“融资难”“融资慢”等方面发挥了积极作用。如以农商行为主体的农村中小金融机构，用不到银行业15%的负债发放了30%左右的涉农贷款和小微贷款、60%左右的农户贷款、90%左右的扶贫贷款。

但是，我国在支持民营银行、社区银行等方面仍显不足，中小银行发展受到较多限制，市场竞争力不够强，为民营和小微企业服务的能力还有很大的提升空间。而部分中小银行还累积了较多风险，截至2018年底，农商行不良贷款率高达3.96％，是商业银行平均水平（1.83％）的两倍多。目前，我国中小金融机构监管大多参照大型金融机构，缺乏差异性。我国以民营银行、社区银行为代表的中小银行占比已经较高，重点不是在数量上做文章，而是在质量上下工夫，即如何更好地支持它们健康稳健发展。因此，下一步应对相关政策进行回顾，并从四个方面进行调整和完善：

一是努力拓宽中小银行负债来源。由于经营区域、机构网络、产品创新受限较多，多数中小银行负债来源狭窄。以第一家民营银行微众银行为例，该行2017年客户存款仅占总负债的7.22%，而同业及其他金融机构存放等占63.79%。根据相关规定，民营银行两年之内无法进入同业拆借市场开展流动性管理；进入同业拆借市场后，所拆借到资金量也非常少，杯水车薪难解近渴。此外，民营银行至少在成立三年内无法发行金融债解决资金来源问题。从结果上看，民营银行等中小银行负债规模受限较多，负债成本高企，影响其信贷投放能力和贷款定价，不利于服务实体经济、服务民营和小微企业。建议修订现行相关办法，为中小银行进入同业拆借市场开展流动性管理和通过发行金融债获得资金来源提供便利，缓解中小银行负债来源单一、负债成本偏高等问题。

二是支持中小银行多渠道补充资本。总体而言，目前我国商业银行资本补充工具较少，尤其对非上市中小银行而言，一般通过发行二级资本债补充二级资本，可以使用的一级资本工具更是有限，这对中小银行业务发展带来一定影响。因此，商业银行迫切需要拓宽资本补充渠道，加大资本补充力度。近段时间来，相关部门创新了永续债等新的资本补充工具，可转债等资本补充债券加快发行，但这主要利好大型银行和股份制银行，大部分中小银行仍未受益。金融管理部门应继续努力，统筹协调，加强对中小银行补充资本的支持力度。一方面，对于主业突出、发展稳健的中小银行，不论规模大小，只要符合基本条件，应优先批准其通过境内外资本市场公开上市（IPO）；另一方面，除永续债之外，还可以继续探索转股型二级资本债券、含定期转股条款资本债券等，并降低优先股、可转债等发行门槛，增强中小银行资本补充渠道和方式的多样性和灵活性。

三是引导中小银行开展好产品创新。对中小银行而言，由于渠道、品牌等劣势，与大中型银行同质化的产品和服务难以吸引客户，创新更显迫切性。如在贷款方面，近年来一些中小银行联手开展合作，如以联合贷款形式直接面向个人消费者和小微企业提供在线信贷服务；在存款方面，近期部分中小银行推出新型存款产品，因其门槛较低、支取灵活、利率较高等特点，受到客户欢迎，这也是利率市场化的探索与实践。但上述探索，进展得并不顺利。中小银行规模小，只要管理得当，创新风险总体可控。监管部门可引入“监管沙盒”理念，允许创新意识较强、科技优势明显的中小银行在产品和服务创新方面先行先试，同时引导其完善资产负债配置，完善风险管理体系及信息安全保障体系，合理管控流动性风险。

四是鼓励中小银行申请相关业务资质。总体而言，中小银行呈现机构多、规模小、实力弱等特点，多数业务资质申请难以达到相应的准入门槛，不利于满足民营和小微企业多元化的金融需求。因此，应该有针对性的办法，支持中小银行申请相关业务资质和金融牌照。如在理财子公司的申请上，支持由一定区域内多家城商行或农商行联合成立理财子公司，这样有助于解决资本不足、规模较小以及交易能力、投研能力低等问题。对农村中小金融机构而言，还可由省农信联社进行协调，由一家规模较大的农商行牵头，联合省内其他农商行按照市场化原则共同发起成立理财子公司。此外，应适度放宽民营银行经营区域限制，取消“一行一点”要求，支持和鼓励民营银行在一定区域内逐步增设分支机构和网点，进一步激活民营银行发展活力和服务张力，为民营企业提供充分竞争的金融服务市场。

近日，笔者在实地调研中发现，近期中央和部委支持民营和小微企业政策密集出台后，部分大型银行以极低的利率向客户发放贷款，一定程度上产生了“掐尖现象”（抢走一批优质客户而留下次级客户）和“挤出效应”（成本较高的中小银行被迫退出小微金融服务）。从长期，这与发展民营银行和社区银行、改革优化金融体系结构的初衷相违背，应引起重视。此外，在经济下行周期，中小银行资产质量压力较大，应采取一些过渡性的措施，在不良贷款暴露、处置等方面给予更多的缓冲和支持，让中小银行以时间来换取空间，保持稳健发展势头。

从全球看，近年来主要经济体在加强对系统重要性金融机构监管的同时，逐步放宽了对中小金融机构的监管要求。如美国2018年3月修改《多德—弗兰克法案》，减轻小型银行的监管负担。我国相关部门应进一步实施差异化监管，支持中小银行发挥管理层级少、机制灵活、贴近市场和客户等优势，稳步推进业务创新、服务创新、流程创新、管理创新，为民营经济特别是小微企业、“三农”领域提供更有针对性、更具普惠性的金融服务。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ，微信公众号：rdcy2013）