作者迈克·科拉汉系澳大利亚罗伊国际政策研究所G20研究中心主任。本文摘自2014年出版的由陈雨露主编的《大金融与综合增长的世界—G20智库蓝皮书2014-2015》一书。书中从G20与综合增长战略、金融改革、全球治理等方面入手，来谈G20面临的挑战及应对措施，并对中国如何在G20中发挥更大作用进行了深刻剖析。

　　摘要

　　2014年2月，G20财政部长对要在2018年前使全球经济再增长2%的目标进行了肯定。本文认为，G20的可信性和合理性取决于其达成这一目标及履行相关承诺的程度。但是，问题是多年形成的，仅靠一次峰会或一年的时间无法解决。为了增强可信度，G20必须证明其将如何履行承诺负起责任。关键是证明G20如何加强国际组织作用，这是国际经济治理的基础。具体而言，G20应通过强调国际货币基金组织/经合组织/世界银行在监督G20成员国是否履行未来5年实现全球经济增长2%目标的作用，加强这些组织的监督工作。G20还应增强世界贸易组织在推动多边贸易自由化的作用，将处理国际法律、能源与金融监管的治理安排引入21世纪。如果G20成为全球经济指导委员会，就必须增强国际经济组织的作用。

　　前言

　　尽管全球经济一体化程度未来仍有待进一步发展，但历史上从未像当今这样如此之高。随着全球经济一体化程度越来越高，建立有效的多边经济组织是非常有必要的。多边经济组织是全球治理的根本基础，并将在全球化中发挥重要作用。

　　这些经济组织的授权必须与快速变化的全球经济保持相关，同时还必须避免组织使命偏离最初目标。经济组织要取得成效，其合法性必须得到所有各方的承认。反过来，这也要求它们的治理结构体现出各经济体相对权重的变化，特别是要体现出新兴市场经济体的崛起。这些经济组织必须具有代表性，但这不能牺牲决策的有效和及时性，并且必须避免造成国际政治僵局。

　　如果G20是全球的经济指导委员会，那么其主要作用之一应该是帮助确保国际组织适应全球变化并发挥效用。反过来，G20要成功实现促进全球增长的目标，需要建立有效的国际组织。G20做出的承诺中许多都是长期性的，不会在一年后或者一次峰会上得到实现。G20必须证明其将如何兑现承诺。关键问题是G20必须加强国际经济组织的建设，因为国际经济组织在监测经济体表现、组织深入谈判和制定政策中发挥关键作用，这些是有效开展全球经济治理的核心。

　　全球经济一体化

　　金融危机表明了金融市场之间的紧密关联。金融机构的经营活动日益全球化。跨国银行的债权已经由1990年的6万亿美元升至2008年的30余万亿美元， 占全球GDP分额的比重增幅超过了250%。国际资本流动的快速增长带来了诸多好处，比如国际储蓄和投资分配得到改善。但是，这种流动可能不稳定，容易导致金融冲击在国际间的快速蔓延。全球危机表明，经济体之间的联系和一国政策对其他国家的影响必须得到更多的重视。

　　全球经济一体化的另一个表现是全球价值链的上升。今天的典型制造企业依赖至少35家来自世界各地的承包商，对于汽车和飞机制造商而言，这一数字要高得多。 全球价值链已成为世界贸易的显著特征。各国生产的日益分散化凸显了开放贸易和投资体制的重要性，而限制性的保护壁垒不仅会冲击外国供应商，也会影响国内生产商。现在商品已经不再是完全在一国制造，而是“世界制造”，对待贸易政策的方式必须加以改变。重商主义者认为出口有利进口有害，只有换得他国市场才能批准市场准入减让。这种观点已经过时。国内企业提高生产力、竞争力和增加出口机会，离不开可信赖的进口商品和服务。

　　国际税法也必须进行调整，以适应变化了的全球市场。当今世界，企业经营日趋国际化，生产流程分布范围广，而且越来越多地通过互联网提供货物和服务。一个司法管辖区域确定其征税权变得日益困难，而企业确保只在低税率管辖区申报利润变得很容易。

　　全球经济一体化需要有效的国际经济组织

　　没有一个国家能够独自有效地应对全球经济一体化程度日益提高带来的挑战。单个国家发现很难再忽视其他国家的政策，也越来越难以制定覆盖全球经营企业的法律。因此，开展有效的国际合作变得越来越重要。世界需要像G20这样的论坛来形成政治经济领导力和促进更大的经济合作。然而，G20不是一个组织，没有常设秘书处。它实质上是具有系统重要性的经济体领导人会面的一个政治论坛。其主要优势在于领导人们能够形成处理紧迫的全球经济问题的政治势头，成员国也会承诺制定令所有国家受益的国家政策。但是，G20需要有效的国际组织来推进其承诺和实现其目标。

　　全球经济一体化需要建立有效的多边经济组织。国际经济组织对于实现经济增长和金融稳定重要性的认识体现在1944年建立的布雷顿森林体系，包括国际货币基金组织（IMF）和世界银行。在贸易领域，始于1948年的《关税与贸易总协定》在1985年被世界贸易组织所取代。为推进加强金融市场在国际方面的工作，G20于2009年发起成立了金融稳定委员会。尽管经济合作与发展组织（OECD）是税收领域的领导机构，国际能源署（IEA）是能源治理的主要机构，但在税收和能源领域至今还没有成立一个全面的国际组织。

　　现在的世界与这些组织成立之时相比已大不一样。它们要继续存在并发挥作用就必须做出相应改变。但是，改革国际组织似乎有着不可避免的惯性。相对经济实力的过渡与转变可能并不顺利。有些国家拥有更多实力和影响力，有些则没有太多实力和影响力。所以改变国际组织治理安排会受到拖延和产生争议，并不足为怪。克服此类政治障碍是G20能够并已经做出的重大贡献。具体来讲，G20努力推动国际货币基金组织和世界银行进行治理改革，尝试改变这些组织的配额和股权安排，以更好地体现新兴经济体的快速崛起。尽管世界银行股权变更已经得到实施，但是G20在2010年同意进行的国际货币基金组织治理改革一揽子方案仍在等待美国国会通过，否则就不能实施。

　　然而重要的是，G20要继续并加大力度确保国际组织有效和高效运行。具体地说，G20成员国在布里斯班就遵循和履行他们的多年承诺采取的行动，不仅有助于增强G20的可信度，还能够增强国际组织的声望和效力。本文将在后面探讨布里斯班峰会的结果对增强国际经济组织和全球经济治理的影响。

　　加强国际组织的监督作用

　　国际货币基金组织与经合组织的核心活动是监督成员国的经济。具体来讲，国际货币基金组织工作人员持续监测成员国经济，每年到访成员国与主管部门讨论成员国经济的表现，了解是否存在国内和全球金融稳定风险，并就调整政策提升成员国经济表现提出建议。经合组织还对成员国经济进行调查和监督。另外，国际货币基金组织还监测全球和地区的经济走势，并分析成员国政策对全球经济的溢出效应。在全球化的今天，一个国家的行动会对其他国家产生显著影响，所以有效的经济监督很重要。但是，国际货币基金组织会努力说服成员国接受其政策建议，特别是在主要经济体国家尤其如此。

　　G20可以邀请国际货币基金组织、经合组织和世界银行参会，以此增强这些组织的有效监督，从而在监督制定和实施国别经济增长计划方面发挥积极作用，而这些计划的目标是在未来5年实现全球经济再增长2%。G20财政部长和央行行长在2014年2月的会议上通过了这一目标，并承诺提交各国的增长策略，争取在布里斯班峰会上通过这一目标。  这一增长“目标”来自国际组织的评估结果，即通过更多的国别改革，全球经济到2018年可以再增长2.5万亿美元。

　　阻碍国际货币基金组织有效监督的一个因素就是许多国家，特别是新兴市场和发展中国家的担忧，即他们在国际货币基金组织的配额和治理安排中代表性不足。许多国家认为，国际货币基金组织的监督存在偏见，即偏袒那些大的发达国家，它们实际是该组织的主要股东。正如前面提到的，G20已经同意改革国际货币基金组织的配额和治理安排，但现在却受到了美国国会的阻挠。这些改革非常重要，但所提议的从发达国家转移到新兴市场和发展中国家的配额比例并不大，仅有2.8个百分点。不过，受阻的改革方案本来是未来更大改变的部分内容。改革的内容之一是审议确定配额分配比例使用的公式，并加快下次一般性审核配额的速度。预计这会导致更大的配额份额转移到新兴市场。改革的其他重要方面是国际货币基金组织执行委员会成员全部由选举产生，以及欧洲同意放弃其在该委员会的两个席位，将其让给发展中国家。

　　国际货币基金组织改革进程被拖延，这很不幸，不仅令人沮丧，也损害了国际货币基金组织和G20的可信度。尽管G20应继续向美国施压促成改革提案在国会获得通过，从而使改革承诺生效，但是，G20不能因为美国继续拖延而就此“卡住”。G20应采取主动，确保未能推进治理改革不会影响到国际货币基金组织的运行，尤其要保证该组织的监督公正，不偏袒任何国家群体。鉴于国际货币基金组织监督偏向大的经济体的普遍认识，G20成员国采取举措表现出对该组织建议的响应，将是增强国际货币基金组织作用的重要一步。

　　改进金融稳定委员会的治理安排

　　自2008年金融危机以来，加强金融部门监管已成为G20关注的重点。G20于2009年将金融稳定论坛改为金融稳定委员会（FSB），增加了成员国数量，将所有G20国家都纳入进来，并批准扩大秘书处的规模。从2008年开始，金融稳定委员会已经实施了多项广泛的监管改革，举行了一系列区域性磋商论坛。

　　G20财政部长表示，2014年的工作重点是在布里斯班峰会上完成四个关键方面的金融监管改革，即建立弹性金融机构（通过巴塞尔协议III）；杜绝“规模太大不能倒闭”的现象；消除影子银行风险；和加强衍生市场的安全。 鉴于2008年金融危机以来监管改革的规模，监管机构和金融部门都强烈希望巩固改革而不是扩大改革，这并不令人感到奇怪。例如，澳大利亚储备银行行长格伦·史蒂文斯曾表示，“一些新的重要进展能够令至今仍隐藏的主要改革需求浮出水面，推动监管机构和金融部门进一步深化全面改革。但是，这些进展的缺失会造成监管超负荷的风险。” B20（二十国集团工商峰会）敦促G20在应对金融危机中完成全球金融体制的重要监管改革。

　　尽管G20在2014年的工作重点是促成金融稳定委员会在布里斯班峰会期间完成重要监管改革的核心设计阶段，而监管国际金融体制的任务永远都不会“完成”。另外，作为巴塞尔协议III的内容之一，资本和流动性要求实施时间表跨越多年。而且，尽管金融机构“规模太大不能倒闭”的问题可以减少，但不会根除，但G20和金融稳定委员会消除问题的承诺颇具有勇气。澳大利亚储备银行前副行长史蒂芬·格伦维尔（Stephen Grenville）曾指出，国际社会面对的挑战是在降低“规模太大不能倒闭”事后成本和最大化降低事前成本之间达成折中平衡。

　　考虑到改进国际金融监管标准以及实施这些标准是一项长期任务，G20应重点加强金融稳定委员会的治理与运行。为此，金融稳定委员会可以考虑改善国家代表名额的分配，并在布里斯班峰会上提交就此问题的报告。当前的问题是，G20中的大国在金融稳定委员会全会上有三个代表，其他国家仅有2个或1个代表。这已经成为代表名额受限较多的国家担忧的根源。正如金融稳定委员会主席所指出的，审议代表名额的目的是建立相互信心和信任，重要的是所有成员国和非成员国对金融稳定委员会建立信心和信任。因此，金融稳定委员会的一项重要任务就是确保其治理和代表安排真正有助于构建信心和信任。

　　除了改善金融稳定委员会的代表名额的分配之外，G20还应重点改进金融稳定委员会和金融标准制定机构处理工作的方式。例如，B20已提出采用高层次指导原则，包括改进拟定新标准咨询方法。B20还建议这些原则可以基于以下需求：对新的或加强的监管措施明确授权；针对提议的监管措施实行强制性成本-效益分析；在监管措施实施前评估其难易程度；以及考虑替代措施，如给予监管机构更大的自由裁量权。B20还明确改进安排需要考虑到新兴市场的需求。 这一需求非常迫切。金融稳定委员会的监管措施主要反映了对欧洲和北美的经验和观点。正如B20所指出的，“国际监管机构充分考虑处于不同发展阶段的金融体制，或者在设计新的全球规则时具有根本不同的特点，这一点很重要”。

　　作为增强金融稳定委员会作用的内容之一，G20需要改进金融监管问题的监督，包括明确其与金融稳定委员会的关系。具体来讲，尽管金融稳定委员会重点是在新监管措施的细节，设定采纳措施和监督实施进程的时间表，但是G20应处理高层次问题，例如制定新标准的优先程度是否适当；监管措施可能带来的金融体制结构变化；金融稳定和促进经济增长实现平衡的进程，以及是否有意外结果。G20应积极确保新兴市场的意见得到充分考虑。

　　需要建立新论坛来处理国际税务问题

　　打击逃税和避税是G20的重要议程之一，特别是解决税基侵蚀和利润转移（BEPS）问题 - 即跨国公司将利润向低税率和零税率管辖区转移的能力。2013年7月，应G20的要求，经合组织发布了15点行动计划，重点是解决税基侵蚀和利润转移问题。经合组织还公布了到2014年9月之前完成数项行动的时间表，计划的其他行动将在2015年9月前完成。

　　尽管经合组织发布解决税基侵蚀和利润转移行动计划是一项非常重要的举措，而且G20在保持打击避税政治势头中具有关键作用，但这是一个持续性的复杂问题，面临着确保国际税法与快速变化的全球环境同步发展的挑战。这也导致对一些国际税务基本原则的质疑。这一问题不会随着经合组织税基侵蚀和利润转移报告时间表的完成而得到解决。税基侵蚀和利润转移计划应视作对处理国际税收问题的治理安排发生根本性变化的开始，G20应走在欢迎和支持变化的前列。

　　国际货币基金组织近来指出，“解决国际税收外溢的机制框架很脆弱。随着税收外溢的强度和普遍性越来越明显，包容性的、较为集中的国际税收合作方式日益增多”。 经合组织一直在提供国际税务问题的专业知识，其工作重点是制定双边税收协定和避免滥用定价转移的标准。联合国在国际税务方面的作用小得多。BEPS（税基侵蚀和利润转移）行动计划已经超出了经合组织成员国的范围，并作为经合组织/G20的共同倡议进行推介，参与谈判的非经合组织/G20成员国将受到平等对待。这将是一个持续的过程。在BEPS行动计划现有时间表完成之时，即到2015年9月15日的时候，世界将不能再回到以经合组织为中心的方式去处理国际税务问题。

　　尽管非经合组织/G20成员国像经合组织成员国一样在平等基础上参与BEPS计划，发展中国家还是表达了他们不能直接参与谈判的担心。正如国际货币基金组织在其报告中指出的，发展中国家受到税基侵蚀负面影响的程度高于发达经济体。  国际货币基金组织也指出，“发展中国家受到的税基溢出效应最大。与经合组织国家相比，发展中国家的其他税率溢出是后者的2-3倍，统计差异非常显著……溢出造成的直接收入损失.......也是最大的。”

　　G20应启动围绕处理国际税务问题长期安排的讨论。这不仅应包括允许非经合组织/G20成员国在时间表之外参与目前的BEPS计划，还应包括建立更加积极直接地让发展中国家参与的机制。

　　加强世界贸易组织的作用

　　贸易自由化应成为G20增长议程的核心。作为认可贸易对增长重要性的体现，G20国家领导人应就多边贸易体系和世界贸易组织（WTO）的未来提供战略方向。世界贸易组织的监管、争端解决机制及其管理工作对国际贸易的管理至关重要。但是，世界贸易组织在推动多边贸易自由化方面尚未有成功纪录。多边贸易自由化多哈发展议程（DDA）谈判在拖延了12年后，才于2013年12月达成了首个自由化协议。但是，这仅仅涵盖了多哈发展议程众多问题中的一小部分。多哈发展议程谈判的漫长使得贸易自由化更多地通过双边和地区贸易来实现。目前有人担心，超大区域贸易协议，如跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），将使贸易规则越来越条块化，并有一些不公平的现象发生。这些区域性贸易协议具有歧视性，将对非成员国的发展中国家构成歧视。数十年来，发展中国家受益于发达经济体推动的贸易逐步自由化。

　　作为全球经济合作的主要论坛，G20必须面对多边贸易体系的未来，这就包括处理好世界贸易组织的未来。2013年12月在印尼巴厘岛达成的世贸组织协议是一个可喜的发展。如果在巴厘岛没有达成协议，世界贸易组织作为贸易自由化论坛的可信度将会严重受损。但是，仅仅有巴厘岛协议并不足以给多边贸易体制带来生机。世界贸易组织总干事曾表示，世界贸易组织必须在2014年底前证明其拥有未来。 他说，贸易谈判代表充分利用在2013年12月取得的有限成功，设计出多边贸易体系工作方案，这一点非常重要。

　　G20国家领导人可以在全球贸易自由化和增强世界贸易组织作用中发挥重要作用。在布里斯班峰会上，G20应承诺取消金融危机以来采取的贸易保护措施。正如主办国澳大利亚的G20轮值主席所指出的，贸易保护措施正在增加 - 去年各国颁布了407项新的措施，前年为308项。  G20应更进一步，承诺取消国际组织确定的非关税壁垒。同时，G20还应要求世界贸易组织监测和报告消除这些贸易保护压力的进展情况，并承诺在下一次领导人峰会上讨论这些报告。G20成员国还应承诺尽早实施巴厘贸易便利化协议。

　　提高世界贸易组织监测G20成员国贸易自由化进展中的作用，将有助于提升世界贸易组织的声誉。不仅如此，G20还应更进一步，为世界贸易组织的未来设定战略方向。有了G20成员国领导人的支持，贸易部长们应承诺加快实现多哈议程后的以发展为中心的目标，确定结束多哈发展回合（DDR）的具体目标，继而能够考虑后多哈世界的发展。后多哈世界谈判应避免重复多哈议程的老路，不要设置太高目标和太大范围，结果是“所有的问题达成一致以前意味着什么都没有达成”。谈判应针对具体领域，允许达成“诸边协议”，允许世贸组织成员国选择加入协议。关于世贸组未来的讨论应围绕治理和全球价值链的影响进行。如果G20采取这种方式，将能够支持世界贸易组织的未来发展。

　　加强国际能源治理

　　国际能源治理并没有与全球经济的变化保持同步，特别是没有体现出石油生产国与消费国关系的变化。截至2014年，“全球能源治理体制”处于条块化，分散而复杂，缺乏应对新能源问题的灵活性，不能充分体现主要新兴市场和发达国家的需求。要从当前不满意状态向建立适合应对21世纪挑战的能源治理框架发展，世界主要能源生产国与消费国领导人就必须针对这一结果在政治上可取的原因、公民如何受益和所能提供的帮助等达成共识。

　　能源治理机构，如国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC），原本分别由世界主要石油进口国和出口国组成。但是，由于全球能源市场的变化和日益逼近的挑战，它们的授权和成员资格越来越发生偏离。这些挑战包括：受非经合组织成员国人口和经济转变驱动的能源需求大幅增加；主要石油天然气进口国成为出口国；主要出口国能源消费量超过一些进口国；随着许多小的能源国家市场影响力的增加，它们开始干扰能源供需渠道。 其他相关因素和风险包括：改变工业化、发电和电力分配的模式；能源定价的波动；以及能源部门的技术创新，最典型的是再生能源发电技术成本降低，以及新手段使得以前难以开发的页岩气、煤层气和致密气得到开发利用。

　　目前没有任何机构在平等基础上为了增强能源合作的明确目的而汇聚所有重要能源国家。国际能源署的作用可以提升，允许其解决大多数全球能源挑战。但是，要做到这一点，其必须吸纳更多新兴市场，不要局限于传统的石油天然气大宗商品。特别是，它必须放弃只有经合组织国家才能成为国际能源署成员的标准。如果国际能源署的改革没有政治力量推动，则主要新兴经济体可以寻求替代模式发展。

　　G20的优势之一是它汇聚了主要经济体的领导人，有能力为解决紧迫的全球经济问题做出政治投入。增强全球能源治理应成为G20国家领导人议程上的议题之一。然而，尽管G20目前的工作计划中确实有一些能源议题，但却没有针对增强全球能源治理的具体议题。布里斯班G20峰会的成果之一是应明确确认需要有以全球能源挑战为中心的全球论坛，并在平等基础上吸引21世纪严重依赖全球能源市场的所有主要国家参与。

　　结论

　　G20的可信性和合理性取决于其履行承诺的程度。但是，问题是多年形成的，仅靠一次峰会或一年的时间无法解决。为了增强可信度，G20必须证明其将如何履行承诺负起责任。关键是证明G20如何加强国际组织作用，这是国际经济治理的基础。具体而言，G20应通过强调国际货币基金组织/经合组织/世界银行在监督G20成员国是否履行未来5年实现全球经济增长2%目标的作用，加强这些组织的监督工作。G20还应增强世界贸易组织在推动多边贸易自由化的作用，将处理国际法律、能源与金融监管的治理安排引入21世纪。如果G20成为全球经济指导委员会，就必须增强国际经济组织的作用。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）