作者朱青系中国人民大学财政金融学院教授，本文刊于5月18日人大财税研究所。

内容提要：本文从中央提出“新发展格局”战略意义的分析入手，提出与“新发展格局”相适应的财税制度和政策必须有利于扩大居民消费，这就要求构建一个有利于缩小收入分配差距的财税制度。为此，下一步财税改革必须更加重视社会公平。在税制改革方面，要进一步完善个人所得税制度，优化税制结构，并改进间接税制度；要进一步完善社会保障制度，更加重视社会救助计划；在财政体制方面，要加大中央对地方有利于居民收入分配公平的转移支付力度。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划建议》）中提出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，目前国内理论界正在开展对“新发展格局”的热烈讨论。那么，什么是“新发展格局”？为什么中国经济要转入“新发展格局”？“新发展格局”需要什么样的财税制度和政策相配合，以及“新发展格局”下的财税改革方向是什么？本文尝试对上述问题做一些初步探讨。

一、为什么我国经济要转入“新发展格局”

（一）什么是“新发展格局”

研究“新发展格局”，首先要知道“双循环”中的“循环”是指什么。本文认为，这里的“循环”是指企业再生产的全过程，包括“供、产、销”三个主要环节。“供”是指投入，包括企业原材料（资源）和中间产品的投入；“产”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技术；“销”则是指将生产出来的产品对外销售。“供、产、销”有机地结合，构成企业再生产活动的全过程。改革开放以前，在“自力更生为主，争取外援为辅”及“自给自足”的方针指引下，企业的“供、产、销”基本上在国内是典型的内循环经济。改革开放后，特别是2001年我国加入世界贸易组织（WTO）以后，WTO成员向我国的产品开放市场，我国也大幅度降低了进口关税，我国经济越来越深入地参与国际经济大循环，“两头在外”的企业再生产格局逐步形成。所谓“两头在外”，是指原材料（资源）市场和产品市场均在国外，表现形式就是产品的“大进大出”。例如，2006年与2001年相比，我国进口占CDP的比重从18.2%提高到28.9%，出口占GDP的比重从20.1%提高到35%。另外，在生产的技术方面企业也越来越依赖从国外引进技术，1999-2005年我国支付的技术费共计623亿美元（其中2005年为118.3亿美元），2016年支付的技术费高达301.6亿美元。“新发展格局”显然是要扭转企业“两头在外”的发展模式，更多地把“两个市场”（即资源市场和产品市场）放在国内。当然，强调“新发展格局”并不是要闭关锁国，走自给自足的回头路，而是要更加重视利用国内市场，纠正企业对国际市场的过分依赖，走一条可持续发展的道路。正如习近平总书记在2020年7月21日企业家座谈会上所指出的，“以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展”。

我国改革开放已经40多年，这期间的国际大环境基本上属于经济全球化大潮的“涨潮”阶段。但2008年国际金融危机之后，特别是美国总统特朗普执政以后，国际形势风云突变，保护主义不断抬头，遏制中国发展成为少数西方大国的共识，百年未有之大变局开始显现，“两头在外”“大进大出”的传统经济发展模式越来越面临挑战，寻求一种适合当前国际政治经济大环境的新的发展格局已经成为一项十分紧迫的任务。从统计数字上看，2019年，我国出口和进口占GDP的比重已经从2006年的历史高位分别降到17.4%和14.4%，传统的靠国际市场拉动经济高速增长的发展道路客观上已不能再走下去，尤其是中美贸易摩擦给我国传统的外向型经济发展模式增添了极大的障碍和不确定性。过去美国一向是中国商品出口的主要市场，2006年中国内地对美国直接出口的商品占总出口的比重超过1/5，达到了21%，如果再考到通过中国香港和新加坡对美国的转口贸易，我国对美国市场的依赖性就更大。但从2018年7月后，美国开始对从我国进口的绝大部分商品加征关税，对其中2500亿美元的进口商品加征25%的关税，对另外1200亿美元的进口商品加征7.5%的关税。加征关税后，美国对我国商品的平均进口关税税率已从2018年3月的3.2%提高到2020年3月的19.3%；2019年与2017年相比，我国对美国的商品出口额减少了112.5亿美元，对美出口商品占总出口的比重也从19%降到了16.8%。

（二）“新发展格局”提出的战略考虑

如果仅从出口依存度的角度来看，我国内外循环互促的“新发展格局”其实正在形成，或者说已经初步形成，中央政治局会议在这个时点上要求加快形成“新发展格局”的步伐，其背后有深刻的含义，至少应当从以下三个方面进行分析。

第一，目前各方面的判断是，疫情过后，西方国家出于国家安全、公众健康或者产业链稳定等原因，会加大对本国市场的保护力度，民族主义和保护主义在世界范围内将会更为盛行，中国的进出口形势未来有可能还会恶化，为此我们必须早做准备。例如，美国彼得森国际经济研究所研究员嘉利·赫夫鲍尔（Gary Hufbauer）最近指出：“在未来的两到三年，我们可能会看到保护主义者的措施增加，而一旦新冠

肺炎疫情被控制住，这些措施反过来又会阻碍贸易的反弹。”赫夫鲍尔甚至强调“世界会经历一个去全球化（deglobalization）的时期”。另据全球企业联盟（Global Business Alliance）最近对会员企业的一项调查，77%的被调查企业认为，由于疫情的原因美国今后会在国际贸易、跨境兼并重组以及政府采购方面持更加保护主义的立场；69%的被调查企业相信其他发达国家也会对国际贸易设置更多的障碍。

第二，美国及其盟友遏制中国发展的行为今后会变本加厉。从近些年在贸易、金融、科技、军事等一揽子方面对中国的“出招”来看，美国是要全面打压中国，遏制中国的发展。“无论中国怎么做，在美国看来，中国的发展已经‘危及到了美国第一’。”因此，美国要“在各个层面遏制对手的超越”（任平，2018）。所以，即使特朗普不再担任美国总统，美国在贸易、投资和技术转让等方面也还会对我国设置一些障碍。欧盟同样也存在美国的担心。例如，欧盟委员会在《2019年欧中战略前景》（2019EU-China：A Strategic Outlook）中就将中国界定为“经济竞争伙伴”（economic competitor）和“系统性对手”（systemic rival）。这样，未来中欧贸易和投资摩擦也在所难免。特别是在技术引进方面，美欧对中国“卡脖子”的问题会越来越严重，这一点从对华为公司芯片的“断供”就可见一斑。目前美国政府已经将275个中国公司列入实体清单，没有政府的批准美国公司不能向这些中国企业供货。

第三，2019年中国的人均GDP为10262美元，属于中高收入国家。作为一个拥有14亿人口的中高收入国家，中国的经济发展不应再依靠出口导向，而应将市场更多地聚焦在国内，这是以内循环为主体的“新发展格局”最主要的理论依据。目前从世界角度来看，出口依存度（商品和劳务出口占GDP的比重）较高的国家主要有两大类，一是人口较少但生产能力强、收入水平高的发达国家。例如，荷兰人均GDP为5.24万美元，但人口只有1700万人，所以出口依存度高达82.5%；卢森堡人均GDP为11.47万美元，人口仅为60万人。出口依存度高达208.8%。二是人口较多但收入水平低的发展中国家。例如，越南人口近1亿人，但人均GDP仅为2715美元，国内市场狭小所以出口依存度高达106.8%；泰国人口也多达7000万人，但人均CDP为7808美元，出口依存度为59.7%。循着上述国家的规律可以看出，随着人均GDP水平的不断提高，我国作为一个人口大国，不应该再指望高出口来拉动经济增长，适时地转向以内循环为主体的“新发展格局”有其内在的逻辑性和合理性。

二、“新发展格局”需要什么样的财税制度和政策相配合

（一）“新发展格局”下的财税制度和政策应有利于扩大居民消费

形成以内循环为主体的“新发展格局”，关键是要充分发挥我国超大规模市场的优势和内需潜力，否则，要么经济下行压力会越来越大，要么就摆脱不了对外循环的过分依赖。我们通常所说的内需包括消费和投资。改革开放以后，每当经济出现下行压力时，投资特别是其中的基本建设对拉动经济增长起到了积极作用。但基建投资要有资金来源，要么财政拿钱，要么银行拿钱，在目前财政压力不断加大而且要保持稳健货币政策的条件下，靠大规模基建来扩大内需显然不切实际，而且基建还有一个效益的问题。所以，扩大内需关键还是要扩大居民的消费。应当承认，目前我国的消费水平确实还支撑不起以内循环为主体的“新发展格局”。这主要表现在我国家庭最终消费支出占GDP的比重过低，仅为39%，不仅低于美国（68%）、英国（65%）、法国（54%）、德国（52%）、日本（56%）、韩国（49%）等发达国家，而且低于印度（60%）、马来西亚（60%）、越南（68%）、泰国（50%）、墨西哥（65%）、南非（60%）等发展中国家。尽管从2010年开始该比重有上升趋势，即从2010年的35%上升到2019年的39%，但总体来看增速还很慢，增幅也不大。从支出法来看，消费是GDP的组成部分，所以要拉动经济增长，消费上不去，那就只能靠扩大投资或者净出口，但这都不是“新发展格局”的本意。现在的关键问题是如何扩大居民消费。

目前扩大居民消费面临两大瓶颈。一是老百姓的消费能力有限，存在“无钱可花”的问题。经济学上的消费是指有支付能力的消费，而支付能力又取决于收入水平。近些年来，在“共享发展”理念和人口红利消失等多重因素的影响下，我国劳动者报酬（含企业为职工缴纳的社保费）在GDP中的占比有了一定的提高，2017年已经达到47%的水平，虽然与德国（53.8%）、法国（51.2%）、丹麦（51.1%）、比利时（49.5%）等国家还有一定差距，但已经达到欧盟27国2019年47.5%的平均水平。我国在收入分配方面存在的主要问题是居民之间收入分配差距较大，基尼系数过高，从而影响了绝大多数人的消费能力。据国家统计局公布的数字，我国2018年的基尼系数为0.468，2019年降为0.465，但仍高于北欧和西欧一些国家，甚至高于俄罗斯（0.331）、日本（0.339）和美国（0.390）的水平。一个国家基尼系数过高是不可能有很旺盛的消费能力的，道理很简单：因为高收入群体有消费能力但消费倾向较低，而低收入群体虽然消费倾向较高但消费能力却很低。例如，按岳希明教授根据“2018年中国家庭收入调查项目（CHIP）”的计算结果，我国收入最低的10%的家庭每100元可支配收入，其消费金额要达到224.3元；而最高收入的10%的家庭每100元可支配收入，其消费金额为50.4元。由此可见。尽管我国劳动者报酬在GDP中的占比从国际比较来看并不算很低，但由于居民收入差距过大，很大一部分群体实际收入过低。从而影响了居民的整体消费能力。根据国家统计局统计，2018年，在我国8.3亿城镇居民中就有1.66亿人平均每月可支配收入不到1200元，有3.32亿人平均每月可支配收入不到2100元。二是老百姓的消费意愿受限，存在“有钱不敢花”的问题。经济学上的消费与储蓄相对应，在可支配收入一定的情况下，储蓄多了消费自然就少。长期以来我国居民的储蓄率较高，目前也在36%左右，比发达国家中居民储蓄率较高的卢森堡（16%）、瑞典（15.1%）、德国（10.9%）、荷兰（10%）还要高出许多。目前我国老百姓的储蓄动机主要还是应对教育、医疗、住房这”三座大山”。尤其是住房问题，高房价导致“六个钱包”都要资助年轻人买房，从而挤压了人们日常消费的能力，甚至还导致大量的年轻人背上沉重的房贷。据统计，截至2020年6月，我国家庭债务已经占到CDP的59.7%，比欧盟国家2019年的平均比率高出近10个百分点，甚至超过了德国（54.4%）、意大利（54.2%）和奥地利（49.4%）的水平，仅次于美国（67.7%）。但我国家庭收入水平远低于欧洲国家，家庭高负债率的出现还为时过早，这样会拖累居民消费和经济增长。

（二）扩大居民消费关键要通过财税制度缩小收入差距

显然，为了加快形成“新发展格局”，政府的财税制度和政策首先就是要增加老百姓的消费能力，而这就需要通过税收和财政支出来缩小居民的收入差距，降低基尼系数。一方面，国外矫正收入分配主要依靠个人所得税和社会保障支出，以此达到”抽肥补瘦”的效果。例如，经合组织（OECD）成员通过上述财政手段可以降低市场收入不公平大约25%，其中法国、卢森堡、奥地利、丹麦、比利时、瑞典、芬兰、爱尔兰等国家都在35%以上。上述对市场收入分配状况矫正力度大的国家个人所得税（含中央和地方）的最高税率往往超过了50%，例如法国（55.4%）、奥地利（55.9%）、丹麦（55.9%）、比利时（52.9%）、瑞典（57.2%）、芬兰（51.1%）。另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病残等弱势群体的社会支出规模（占GDP的比重）也比较大，例如法国（31.2%）、奥地利（26.6%）、丹麦（27.99%）、比利时（28.9%）、瑞典（26.1%）、芬兰（28.7%）。通过强有力的收入再分配措施，上述国家政府干预后的基尼系数都比较低，例如法国（0.292）、奥地利（0.275）、丹麦（0261）、比利时（0.264）、瑞典（0.275）、芬兰（0.269）。

与欧美国家相比，我国目前财政再分配的手段都还比较弱。首先，作为国民收入再分配的“主力军”，个人所得税在我国税收制度中的地位还比较低，没有发挥出其应有的作用。例如，2019年个人所得税收入只占国际口径税收总收入的4.77%，而OECD国家个人所得税收入平均占比为24%，其中挪威（25.3%）、比利时（27%）、英国（27.2%）、芬兰（28.8%）、瑞典（29%）、美国（40.8%）、丹麦（54.4%）等国家个人所得税的占比更高。发展中国家个人所得税的占比也比我国要高，例如2018年非洲国家平均为18%，拉美国家平均为10%。其次，我国增值税收入在税收总收入中占28.6%，属于第一大税，比OECD国家平均水平19.9%（OECD，2019）高出8.7个百分点。而增值税属于间接税，是对人们的消费课税，具有一定的税负累退性，不仅不利于矫正收入分配不公，而且会加重低收入群体的经济负担。尽管目前我国增值税标准税率（13%）从国际上看并不算高，但增值税制度没有对人民生活必需品实行零税率或低税率，所以税负的累退性更强。欧盟国家中有的国家增值税标准税率很高，但其对生活必需品（主要是食品、饮料、药品、报纸杂志）实行低税率甚至零税率，这样就减轻了中低收入者消费支出中的增值税负担，从而缓解了增值税的累退性。例如，比利时增值税标准税率为21%，但规定食品、非酒精饮料、药品等生活必需品的生产以及国内交通运输等适用6%的低税率；瑞典增值税标准税率是25%，但对食品实行12%的低税率，对书本杂志实行6%的低税率；匈牙利标准税率为27%，但对食品生产、餐馆、报纸杂志、居民住宅和电力供应实行5%的低税率。我国增值税制度中虽然设有9%和6%两档低税率，但是9%这档低税率适用于农产品、食用植物油、水电气、图书报纸杂志、农业生产投入品等，并不适用于食品、饮料、药品等基本生活必需品，农产品如果被加工成制成品，就要按13%的标准税率征收增值税。由于我国累退性的增值税在税制中占主导地位，累进性的个人所得税和消费税在税制中占比都不大，所以税制整体来看呈现累退的性质，对调节收入分配起不到很大的积极作用。而另一方面，我国财政用于对低收入群体和社保对象的社会性支出规模又有限，2019年仅占GDP的8.6%。这样，几方面的因素叠加导致整个财税制度对市场化收入分配格局的改善作用非常有限。

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