作者王文系中国人民大学重阳金融学院执行院长，作者李振系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员。本文刊于2016年第2期《智库理论与实践》。

　　当前，中国特色新型智库建设迎来了最好的时代。中国“智库热”是中国政治民主化、决策透明化的产物，也是国家实力需要更多智力支持的必然结果。中国古代没有“智库”或“思想库”(ThinkTank)的说法，但作为一个拥有数千年文明的大国，中国决策者有重视智者和谋士的政治文化传统，具有“智库”或者“思想库”特点的组织团体、制度安排也不断涌现。此前，有学者对中国智库的历史渊源进行了初步阐述，本文更为系统地对中国历史上传统智囊进行考察，剖析传统智库制度演变，最后得出了对当前中国特色新型智库建设的几点启示。

　　1古代传统智囊的历史考察

　　智囊，亦称为“谋士”“智士”“策士”“计臣”“门客”“幕僚”“幕友”“师爷”“权变之士”等，特指富有谋略、专门出谋划策的人。智囊一词在古籍中早有记载，例如，战国时秦国的樗里子、西汉时的晁错、三国时期曹魏的桓范均被当世或后人称为“智囊”。《史记·樗里子甘茂列传》记载：“樗里子滑稽多智，秦人号曰‘智囊’。”《史记·袁盎晁错列传》有言：“以其辩得幸太子，太子家号曰‘智囊’。”南朝裴松之在注《三国志》时引用的干宝《晋书》也有“桓范出赴爽，宣王谓蒋济曰：‘智囊往矣！’”的记载。唐朝的颜师古注释道：“言其一身所有皆是智算，若囊囊之盛物也。”这些著述都说明了智囊的内在含义和特点，即“以智辅政、以智启民”[1]。

　　在中国历朝历代，贤明的帝王身边总是站着名扬后世的智囊谋士，尤其是在社会发生剧烈动荡和变革之时，统治者们更加重视发挥智囊的作用。这些辅佐君王、匡时济世之贤才，活跃在社会变革、军事斗争乃至政权更迭之中，为维护帝国统治、推动社会发展，发挥了至关重要的作用。孔子的八世孙孔鲋曾如此评价：“天下诸侯方欲力争，竞招英雄，以自辅翼。得士则昌，失士则亡”(《孔丛子·居卫》）。从某种程度上看，中国优秀智囊的此起彼伏、代际相传，是中华民族能够长期抵御外敌人侵，并使文化在本土生生不息的重要原因。司马迁曾在《史记》中数次高度评价智囊：“齐桓公以霸，九合诸侯，一匡天下，管仲之谋也”（《史记·管晏列传》）；“秦用由余谋伐戎王，益国十二，开地千里，遂霸西戎”（《史记·秦本纪》）；“当是时，吴以伍子胥、孙武之谋，西破强楚，北威齐晋，南服越人”（《史记·伍子胥列传》）。随着人类社会的向前发展和中央集权制度的不断加强，“作为决策者‘外脑’的智囊集团以不可阻遏的势头，日益发展和兴盛起来”[2]，而且发挥着越来越重要的作用。

　　当然，君主选择辅助自己治理国家的智囊也是有标准的。《曾子》有云：“用师者王，用友者霸，用徒者亡。”师者，“学无前后，达者为师”，意指比自己能力强的人；友者，物以类聚，能力相当；徒者，从师学艺，能力弱于师。统治者们往往选用在某些方面比自己能力强的智囊。例如，汉高祖刘邦曾问群臣：“吾何以得天下？”群臣回答皆不得要领。刘邦遂说：“夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房。镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何。连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也”（《史记·高祖本纪》）。

　　另外，在中国历史上还有一类特殊的“智囊”，他们几乎很少依附于或从属于任何组织机构，而是以个人形式，或坚持“如欲平治天下，当今之世，舍我其谁也”（《孟子·公孙丑下》）的宗旨，最具代表性的是孟子、墨子等人，他们以宣传自身的政治社会理想或主张为目的，想让决策者依据自己的理念进行决策；或秉承“安有说人主不能出其金玉锦绣、取卿相之尊者乎”（刘向《战国策·秦策一》）的信念，“一言之辩，重于九鼎之宝；三寸之舌，强于百万之师”（刘勰《文心雕龙》），参与或者影响决策者的重大决策。最知名的莫过于各个时代的纵横家，比如，战国的苏秦、张仪、公孙衍、鲁仲连，秦汉之交的蒯通，清末民初的王阊运、杨度。据《孟子·滕文公》的记载，孟子的弟子景春就曾感叹：“公孙衍、张仪岂不诚大丈夫哉？一怒而诸侯惧，安居而天下熄。”

　　除了古代君王决策者广泛招募智囊人物组建智囊集团外，许多担负重大任务的政府要员也试图组建幕僚团。清人黄潜有言：“古人凡当一方面者，无不妙选幕僚，其作用有二，一则如今所谓专家治事；一则罗致有声名气节能力之才人，资其见识以救匡疏失，丰其俸养，勿使去而为患。即论历代开府用人，其意义何莫非如是。”（《花随人圣庵摭忆》）在治世兴邦之际，智囊辅佐主官提供参谋咨询，弥补了主官治理经验和个人才干的不足；在乱世危难之时，智囊发挥出谋划策、匡时济世的作用，成为危难之后治理国家的官员重要来源。典型例子如战国“四公子”的门客和晚清名臣曾国藩的幕府。

　　中国古代智囊凭借自身才干，在群雄争霸、政权更迭、稳定时局、变法改革之时，为少数统治者以及各级决策者出谋划策，以实现治国安邦、强兵富民的目的。然而，传统智囊有其时代局限性，要依附于帝王或延请自己的朝廷要员。古人尤其是读书人、士大夫都有着“习得文武艺，货与帝王家”“了却君王天下事，赢得生前身后名”的观念，这也导致古代智囊具有极强的依附性，具有较少的独立性。同时，汇聚在统治者周围的智囊，往往不能形成一个有组织的智囊团，只是根据个人生活经验和推理提供建议，而且影响决策的能力也受到专制制度、决策者素质、个人素质以及与决策者关系的制约。此外，古代”智囊”所参与决策分析的范围较为局限，通常集中于社会科学领域，尤其是政治军事领域。

　　2古代传统智库的制度演变

　　随着中国古代国家的产生以及中央集权制度的建立，夏商家臣、两周命士、春秋战国门客、三国谋臣策士、两晋清谈名士、明清师爷与幕友，依次登上历史舞台。除了决策者非正式地、自发地网罗门客、幕僚、师爷、谋士、策士等来为自己的决策提供帮助之外，在中国历史上也出现了一些国家专门设置的智囊机构或制度。

　　2.1先秦“尊老制度”是古代智库雏形的起点

　　先秦时期，古代统治者将尊老养老纳人礼仪制度之中，设三老五更之位，帝王以父兄之礼养之，成为中国古代智库形态的雏形。《荀子·赋篇》言：”养老长幼，持之而后存。”老人的智慧能否应用于治理国家，事关国家存亡。所以，”尊老养老应是国家统治者的重要国策”[3]。早在虞舜时期[4]，中国已经出现比较完备的尊老养老制度，睿智有经验的退休官员安排在学宫，为君主提供建议或教育学生。《礼记？王制》载：“有虞氏养国老于上庠，养庶老于下庠。夏后氏养国老于东序，养庶老于西序。殷人养国老于右学，养庶老于左学。周人养国老于东胶，养庶老于虞庠，虞庠在国之西郊。”庠、序、学、胶均为学宫名，老人在颐养天年的同时，利用丰富的知识和阅历，教育培养年青一代，为治理国家出谋划策。由此观之，在先秦时期，中国古代的尊老养老的礼仪制度，已经出现了智库的某些特点。

　　此后，秦置乡二老，“十亭一乡，乡有二老三老掌教化……皆秦制也”(《汉书·百官公卿表》)。汉增置县三老。《汉书·高帝纪上》载：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令、丞、尉以事相教，复勿徭戍。以十月赐酒肉。”三老为民师左右乡党舆论，也掌教化宣传国家法令礼法，已经具备现代智库制度的基本特点。

　　2.2春秋战国“养士制度”孕育最早的古代智库

　　春秋战国时期，诸侯群雄纷争，各国混战不休。随着新兴地主阶级力量的壮大，各诸侯国先后变法，以求富国强兵、雄霸中原。各国诸侯纷纷招贤纳士，聘养食客，“春秋年间有所谓‘士’的一种阶层出现”，大多为卿大夫的家臣。战国以后，以纵横家为代表的游说之士应运而生，逐渐成为封建统治阶级中知识分子的通称。“春秋末战国初，养士制度风靡一时，养士的数量大大增加。”[6]“当是时，魏有信陵君，楚有春申君，赵有平原君，齐有孟尝君，皆下士，喜宾客以相倾”(《史记·吕不韦传》）。战国“四君子”都以“养士”名显于世，各有门客数千人。这些怀才之士挟术怀策而奔走四方，“连横合纵”，在历史上留下了不可磨灭的印记。

　　值得注意的是，战国百家争鸣的学术文化中心一稷下学宫，是中国古代最早的智库机构。出于富国强兵、巩固统治的实际政治需要，“齐桓公（田午）立稷下之宫，设大夫之号，招致贤人尊宠之”（徐干《中论·亡国》），绵延一百五十余年。稷下学宫的学风有两个显著特点，“一是将学术与政治分开，二是允许不同学派各自立说，互不相妨”[7]。稷下先生探讨治国安邦之道，“不治而议论”（《史记·田敬仲完世家》），“各著书言治乱之事，以干世主”（《史记·孟荀列传》）。因此，稷下学宫既是学术研究机构，又是政治顾问团体，可以看成是有资料记载的中国最早的决策咨询机构之一。

　　2.3秦以降“谏议制度”是古代智库的典型代表

　　秦朝结束了春秋战国诸侯分裂割据的局面，建立了中国历史上第一个中央集权制的大统一封建王朝，形成了三公九卿为代表的封建中央官制体系，自此“命官之权悉操于上”[8]。为匡正君主，谏浄得失，秦朝初置谏议大夫，负谏议之责，标志着谏议制度得以形成。汉承秦制，谏议制度得以传承。秦汉御史大夫位列三公，实际上是君主的高级智囊，负有谏止或规劝之责。随着专制集权制度的确立和加强，谏议制度逐渐得到发展和完备。魏晋南北朝时期，晋朝设门下省，负责谏议诸事，驳正违失，与尚书省、中书省并称为“三省”。唐宋时期，职官设置日趋完备，谏官职权日渐提高。隋唐仍设三省制，门下省有“封驳”之权，即君主下达诏令有误，可退还皇帝，请另颁诏令。宋代专设独立的谏议机构“谏院”，可匡正时弊，弹劾百官。随着中央集权制达到顶峰，元明清三朝谏议制度逐渐衰落。作为中国古代政治体制的重要安排，谏议制度“在本质上体现了民主决策的部分特性”[9]。

　　秦汉时期，为应对复杂的社会局势，加强对国家的直接控制，具备某些“国家智库”功能的博士议政制度出现。据《汉书？百官公卿表》记载：“博士，秦官。掌通古今，秩比六百石，员多至数十人。”《续汉志》也记载：“博士，掌教弟子，国有疑事，掌承问对。”唐朝时期，谏官制度开始形成并完善，王夫之在《读通鉴论》中评论道：“群臣有待问之时，谏官有请对之时。”自唐朝延续至明清的翰林院是古代具有“智库”性质的典型代表机构。翰林院由皇帝御用的文书智囊团队演化而成，依附于皇权，自成一家，独立于其他中央机构以外，具有“智囊团”“参谋部”“储才院”功能，“掌内制”“备顾问”“献纳论思”“掌文翰之事”。[1°]值得注意的是，“谏议制度本质上是服务于君主专制统治的工具”[11]。2.4明清“幕府制度”成为古代智库发展的顶峰

　　明清时期，中国传统的中央集权制度发展到登峰造极的境地。皇帝总揽军政大权，钦宸独断。中央政权得到空前巩固，职官制度也更加完备，官僚均由朝廷任命，都是朝廷命官，从官制而言已经没有幕职的性质。传统的幕府制度已经不复存在，但由于明清独特的政治社会环境，幕主私人设置的幕府成为地方不可或缺的辅佐机构。明清时期，选拔官吏沿用科举制度，八股取士削弱了官员对国计民生的了解，治国理政能力明显不足。由于地方官僚制度不完善，编制稀少、诸政负责，各级长官难以事事躬亲。“夫督抚司道郡县，即有杰出之材，不能不待助于襄赞之人，故幕宾之不可无者，势也”（《澄怀园文存》）。因此，设置幕府、延请幕友（俗称“师爷”），是必不可少的，也是迫在眉睫的。随着明朝督抚发展成为地方长官，明清幕府兴起，直至辟幕成风。“上自督抚，下至州县，凡官署皆有此席”[12]，以至当时有“无幕不成衙”[13]的说法。由此可见清朝幕府的规模之庞大、发展之鼎盛。

　　与传统幕府制度相比，明清幕府制度有属于自身的特点，在清朝恢复了隋唐之远的辟幕之风，完成了幕僚制与正官制的分离，实现了幕僚的专业化，“开始走向职业化”[14]。人幕者不拘于功名德行出身，非官非吏，协助幕主处理具体琐碎的政务公事。幕友与幕主是平等的私人雇佣关系，“常处于师友之间，合则留，不合则去”[15]。正如张纯明所言：“元明以后幕职和以前迥然不同。法定的佐治人员形同虚设，位卑禄微，不足轻重，人以杂流目之。地方官吏办事不能无人，法定的人员既然不中用，只好在法定以外谋补救的办法。”[16]值得注意的是，“晚清幕府也超越了传统幕府”[17]，随着清王朝内忧外患的不断加剧，尤其是太平天国运动的兴起，晚清幕府实现了对传统幕府的回归，幕府规模大，幕僚拥有正式职衔，地位高，权力大。同时，晚清幕府呈现出许多独特特点：史无前例的事权扩张，前所未有的洋务外交运动，以及无法想象的以幕主为中心的派系割据之祸。

　　此外，民国时期，幕府制度“非但没有遭到根除，反而与时倶进，仍然活跃在民国政坛上”[18]，不过是以现代行政机构的面孔出现，但仍然没有改变为一人（幕主）效劳的本质。孙中山为保护革命果实，无奈采用幕府制度；袁世凯为实现个人独裁统治，实施霸府政治，“当选”中华帝国皇帝；蒋介石充实完善侍从室，独揽党政军大权，建立了专制独裁的蒋家王朝。随着新中国的成立，民国幕制迅速消亡，从此退出了政治舞台。

　　3古代智库对新型智库建设的启示

　　党的十八大以来，中国智库发展步伐明显加快，逐渐呈现了产业化的趋势：智库数量越来越多，传统智库的内部改革不断加强，一些智库有充足的经费支撑实现良性运作，这些积极迹象值得肯定。但另一方面，目前中国智库建设还存在诸多不足。不妨借鉴中国古代传统智库的经验，建设中国特色新型智库。

　　3.1政府应善用、善管和善待智库

　　政府相关部门应善用、善管和善待智库，激发智库为党和国家建设服务的最大潜能，让智库真正发挥出推动中华民族伟大复兴的作用。中国古代决策咨询机构都内在地要求决策者善用、善管和善待他们，只有如此才能真正发挥出决策影响力。随着社会多元化的进程加快，政府的治理也需要与时倶进善用智库，就是要学会用十个指头弹琴，推进智库为政府承担决策咨询，包括决策出台前的调研、谋划、测试等大部分工作，对决策效果的评估、解释与反馈等工作。在对外公共外交、结交国际朋友、获取国际智慧等各方面，智库也应有所作为。另外，智库还应为政府培养高等人才和政治精英。

　　新型智库在中国如雨后春笋般成长起来，却也暴露了“智库”概念泛化、大跃进等不良趋向。政府作为社会团体的最终管理者需要未雨绸缪，通过健全相关法律法规，净化智库行业，更好地使智库为政策决策制定发挥积极作用。建议筹建类似“中国智库联合会”的行业组织，通过行业联合的方式规范标准与流程。

　　3.2善用退休高官打造中国式“旋转门”

　　近年来，中国一些退休高官开始加人智库，为国家建设和社会发展建策建言。比如，前国务院副总理曾培炎建立了首家超大型民间智库“国际经济交流中心”；前国务院新闻办公室主任赵启正建立了首家高校公共外交智库“中国人民大学公共外交研究院”等等。然而，在中国，如何善用退休干部，仍然是值得摸索的复杂课题。一方面，大量退休干部年富力强，完全有能力和实力为国家和社会继续发挥余热；另一方面，如何将退休干部吸纳进智库的专业知识生产轨道中，高度考验着中国智库的能力。

　　事实上，智库如何善用前高官的问题本质，不仅在于官员退休后的去向，而且在于智库本身需要有大量熟悉决策进程的研究者和运营者。从长远看，新型智库的建设需要打造中国式“旋转门”，需要不拘一格地在智库平台上培养与运用人才。智库可定期选派一些学者到各级政府挂职锻炼，政府也可选拔一些官员重回各类智库锻造。长期下来，智库与政府之间的相互沟通与理解将大大加强，学有所用的智库学者与有思想底蕴的官员将大量应运而生。在中国式“旋转门”的基础上，智库就能够和善于运用退休且仍精力充沛的老干部。在目前的退休人事机制中，中国完全能实现类似于先秦的尊老养老制度，让睿智有经验的退休官员发挥余热。中国特色新型智库需要拥有政府关系、品牌打造、报告质量、写作水平等多种能力与经验，需要构建老、中、青综合型的人才队伍，以及一整套激励、淘汰、考核、规划、管理等内部机制[19]。

　　3.3中国智库要致力于“伐谋”能力的提升

　　《孙子兵法·谋攻篇》言：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。”孙子兵法里讲到的“伐谋”（意即以谋略取胜），正是智库常被人忽视的功能。国际竞争日益激烈，一流智库既要从事社会政策研究，还应广泛介人到全球事务中，如价值传播、结交国外精英等公共外交事务，在全球层面研究、设计与推动本国对外战略，将本国利益链条纵深延展至全球各个角落。中国古代智囊，服务于君主的国家战略目标，对内影响决策与舆论，对外影响他国政策，战国时期各大国“连横合纵”就是其中的例子。

　　中国智库要屹立于世界之林，须多通过举办高端的国际论坛，发布具有国际影响力的研究报告，抢夺国际话语权，提升本国思想的国际干预力，推动中华文化与思想走向世界。中国特色新型智库应开拓国际化的视野，将智库建设纳人到国家外交大战略的体系中来运作。从智库的国际交往看，应当转变“外交无小事”的固有认识，营造宽松的政策环境，鼓励智库就各个“小事”灵活进行国际交流，建立中国整个外事部门与各级智库之间的广泛联络、沟通机制。与此同时，中国特色新型智库还可以利用中国智库培训国外官员等方式，实施与推广国家外交大战略，广交国际朋友。建议新型智库加强与欧美著名高校、机构合作，设立欧美分部，在思想领域上广泛与当地交流，同时，主导欧美智库界对华研究议程，购买当地最上乘、最有助于中国发展的思想产品，并向当地推广本国的理念与思想？。

　　3.4让更多外国精英参与中国智库建设

　　中国智库运用外国人力资源尤其是外国精英还不普遍，在大多数智库中几乎找不到全职外籍雇员。春秋战国养士制度，天下诸侯竞招各列国英雄为己用，稷下学宫也汇聚各国贤才。目前，中国智库吸纳外国精英参与尚存障碍。一是观念障碍。中国智库人士一向认为，智库工作与决策进程密切相关，工作过于敏感，有外国人的参与会造成不必要的麻烦，而且外国人可能存在着国家忠诚度的问题。二是外籍人口管理制度的障碍。由于计划经济条件下的各类体制议题限制，要引进一位外国知识精英，通常要经历很长的考察与办理程序，有的程序甚至是不可跨越的。三是人事聘用制度的障碍。中国研究机构长期习惯于编制内管理的传统框架，对管理外国研究人员没有足够的经验。四是意识形态的障碍。从目前欧美舆论对华并不友好的事实看，不少外国知识精英对中国智库还怀有不同程度上的偏见。

　　建设中国特色新型智库，应进一步改革外国精英的智库参与机制。兼听则明，无论国外知识精英给予中国决策进程怎样的建议，多听一些看法总是好的。从国家层面看，需要有包容国际人才的胸襟与胆识，在国籍开放、签证办理等多方面，给予外国知识精英必要的包容与平等政策。从智库管理看，需要有更多制度创新与理念开放。

　　只要在实事求是、平等互利的基础上制定内部管理制度，中国智库完全有能力用好更多的外国知识精英。从国际互动看，需要有更多跨国互动与双边合作。知识碰撞与思想交流往往能出现更多的火花，通过频繁的国际交流与坦诚的相互沟通，中国智库才能赢得更多国际认可，进而塑造更强的国家吸引力[21]。

　　3.5中国须有更多优秀的智库学者

　　”智库学者”不能拘泥于纯理论和单一学术化的研究，而必须要有更强的现实问题导向和多元知识背景，研究内容往往随着现实需求的不同而发生变化。正因如此，目前中国极度缺少优秀的、复合型的智库学者，这是建设中国特色新型智库的重大障碍。优秀的智库学者需要有出众的综合能力，必须是全能选手，而不一定是单项冠军。从明清幕府制度来看，八股取士削弱了官员对社会经济的了解，难以胜任治国理政的复杂任务；而那些优秀的幕友，可能没有考取功名，却能把地方政务处理得井井有条。

　　因此，对大学培养机构而言，要因材施教，寻找一些好苗子，更多地引导和鼓励他们的智库志向。尤其是高校社会科学专业的博士生导师，不妨多鼓励自己的学生在完成学术任务的同时，参与各类与现实相关的实践活动，创造一些现实感强、政策性强的课题研究机会。对于智库而言，不必把人才招聘只限于学术圈，更不必把博士学位、发表学术文章设为智库学者人职的”硬杠杠”，而应在社会范围内广泛寻找智库人才。从这个角度看，传统智库的人才准人机制亟需变革。对于官方而言，不妨致力于打造一种智库文化。一些决策部门的官员能够牵头举办更多的研讨会、沙龙，最大范围内邀请智库学者参加，引导学术界、智库界的研究议程，倾听智库学者的建议，并与智库学者进行更多的互动与交流。渐渐地，一些优秀的智库学者就会脱颖而出[22]。

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　　[22]王文.中国须有更多优秀的智库学者[J].对外传播，2014(8)：30-31.（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）