作者张盛系国家税务总局达州市税务局党委书记、局长，岳树民系中国人民大学财政金融学院教授，李忠强系国家税务总局达州市税务局党委委员、副局长。本文刊于《财政监督》2021年第11期。

内容提要：金税工程所积累的大量税收数据是政府大数据中的重要组成部分，是税收治理的工具和对象。完善我国税收数据治理是助推税收治理和国家治理现代化的重要举措。文章通过分析我国税收数据治理的现状及问题，结合国外先进数据治理经验，提出通过建立标准化税收数据、加强税收数据安全与隐私保护、完善税收数据共享机制、数据及信息技术的具体应用，以优化税收数据治理体系和治理能力。

2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，强调推进以税收大数据为驱动力的智慧税务建设。在这一背景之下，税收数据治理问题越来越突出。目前不少学者对税收数据治理进行理论和实践方面的研究，谢波峰和刘亚敏（2020）为包含税收数据在内的财税大数据的分析应用提供了方法论指导。有学者认为税务部门的数字化建设起步较早，其所建立的税收数据库，为税收风险管理等税收数据的实践运用提供了重要保障（杨磊，2020；马列，2020）。税收数据的有效性、规范性、准确性和及时性是保障税收数据分析质量的基础（管玉屏和潘永东，2010；潘雷驰等，2014）。税收数据作为政府大数据的重要组成部分，其价值的实现也需要建立在数据流通中，在共享流通的过程中税收数据的存储与安全需要以科技与法律法规为支撑（李万甫和刘同洲，2021）。基于此，本文旨在通过对我国税收数据质量管理、数据安全、数据共享和应用等税收数据治理的现状及问题进行分析，借鉴国际数据治理的先进经验，为我国税收数据治理的完善提供若干建议。

一、我国税收数据治理现状及问题分析

（一）税收数据质量管理

高质量的税收数据是提供精确的税收经济分析、税收风险管理等数据分析能力的前提，其包括数据的来源管理、数据准备管理和数据管理。在来源管理方面，金税工程数据库可以根据不同规模进行数据的汇总，比如针对某一特定公司数据或某一生产阶段的增值情况和跨区域税收转移进行研究分析，对公司上下游的数据勾稽。在征税层面可以评估企业税收风险；在政策制定层面，可以依靠不同区域的交易和投资信息，为政策制定提供精准和高质量的建议。

在获取可靠税收数据的前提下，需要对海量税收数据进行数据准备管理和数据管理。但我国税收数据处理模型工具仍处于起步阶段，在数据处理前期对税收数据的结构化处理、税收数据集的融合与摘取方面没有系统化的数据准备工具。各管辖区域的数据口径和标准不一致，数据标准化程度低（马列，2017）。税收数据流通性较差，各部门之间缺乏协调与配合，造成冷数据、死数据较多，数据的有效性较低。

（二）税收数据安全管理

数据安全是税收数据治理的底线，税务部门需要承担保护纳税主体信息安全和建立健全用户信息保护制度的义务。在数据安全技术方面，税务部门主要运用安全防火墙、公钥基础设施和数据库水印等技术，保障数据在存储和共享交换中的安全。但国内对数据权属的相关法律法规仍未出台，部分税务部门技术条件较为落后，仅能以加密、脱敏等方式保护数据安全，税收数据在流通应用中的安全性无法得到完全的保障，阻碍应用开发税收数据的进程。

（三）税收数据共享机制

税收数据治理应迎合大数据时代的理念，构建共享、多维、多向互动的数据治理理念（刘叶婷和唐斯斯，2014）。如表1所示，根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书》显示，2020年全国已成立12个省级大数据管理局和12个市级大数据管理局，负责完善数据开放平台和标准体系，推送政府数据开放共享利用等。除表1列示的大数据管理局外，其他省市也陆续成立了大数据管理局，如四川省除成都市外，达州市和泸州市政府分别组建了大数据管理局和数字经济发展局。国内部分地区的税务机关已经先行税收数据共享开放实验，为未来税收数据开放共享提供先进经验。

表1 省市级大数据管理局图片资料来源：中国信息通信研究院

但我国税收数据共享机制仍然存在一些问题。从“顶层设计”的角度出发，数据权属、电子证照、数据交易等相关法律法规尚未出台，没有精准化的数据共享开放标准。通过金税工程所获取的征管信息建立在包含庞大中间管理层次的“条状”业务管理系统中，造成税收数据传递速度较慢、部分数据扭曲和丢失（李慈强，2017）。在没有完善法律法规的情况下，各辖区的税务部门担心公开数据违规逾制，不愿交互数据，造成税收数据缺少对比性。在与社会共享层面，政府公开的数据质量和数量无法满足企业的应用需求，税务部门因为缺乏上位法、数据确权和收益分配的依据，无法充分掌握企业所拥有的社会数据，税务部门与企业之间的信息交互明显不足（梅宏，2020）。

（四）税收数据的分析应用

1、税收数据应服务于税收征管，降低税收遵从风险和执法风险。税收风险管理需要以高质量的税收数据为基础，以提供精确的税收风险识别指标标准值和预警区间设置，从根本上提高整个税收风险管理效率。但我国税收部门目前没有形成标准化税收数据收集共享平台，在后期数据处理分析层面，缺乏针对数字经济新型业态的风险特征模型。目前构建的税收风险模型，没有充分考虑到数字经济带来的新特点，仍以土地、资本、劳动力和技术作为驱动发展的四要素，没有考虑到数据这一新型要素，影响风险特征模型的有效性（邵凌云和张紫璇，2020）。税收执法风险一般与纳税遵从风险同时发生。在执法过程中，税务执法人员拥有一定的自由裁量权极易引发腐败行为，导致执法风险上升。在建立风险控制管理模型后，可以依据企业涉税违法次数和企业规模对企业的罚款进行区分，逐步将自由裁量权由“人为裁定”向“信息裁定”转变，从经验式执法向科学精确执法转变。

2、税收数据应服务于经济社会发展，帮助微观市场主体经营发展，重塑市场中的产业链，促进宏观经济平稳运行。利用巨量、微观的税收数据进行数据分析，有效服务宏观经济运行。以发票数据为例，其中包含的开票信息、受票信息、发票金额，充分反映出税源市场主体的经济活动。对于电子发票中所能提取的数据进行分析例证，可以对税源地区的行业、企业进行横向、纵向比较。

二、税收数据治理的国际经验借鉴

（一）数据质量管理

1、建立税收数据综合治理机制。税收数据质量的提高不能仅依靠税务部门的单方面管理，要与企业、第三方机构包括外国机构建立交互信息机制。美国《萨班斯—奥克斯利法案》（简称“SOX法案”）约束上市公司建立良好的内控机制，以保证企业提交的税收数据的真实性。《联邦税法典》明确规定纳税人在填报纳税申报书时的必填信息，针对资产在1亿美元以上的公司在申报环节需要填写UTP表以报告不确定税收问题。美国各政府部门都需要向联邦税务局提供税源信息，如货币收付报告、国外银行账号、不动产转让、租赁公证等。联邦税务局通过爬虫等互联网技术收集第三方税收信息（潘雷驰和叶桦，2012）。2010年，美国颁布海外账户税收合规法案（简称“FATCA”），法案规定外国金融机构必须共享其收集的美国公民或者与美国公民有重大利益关系的账户信息，同时要求美国公民上报外国金融账户和离岸资产信息，并将这些信息附加在所得税申请表中。FATCA的建立为美国政府税收部门更加全面地掌握公民信息，提升税收遵从度，降低税收风险起到了积极作用（Lips，2019）。合理的税收数据综合治理机制的建设是税收数据有效性的保障，同时有效缩小了税务部门征税时的视野盲区，减少企业税收不合规问题的发生。

2、搭建标准化税收平台。规范有效的数据是释放数据潜力、转化数据为国家战略资产的基础保障。英国政府在开放数据平台中规定用户需要遵守GEMINI2.3标准和ISO19139标准进行空间数据和非空间数据的上传。该平台提供多种可机读格式方便后期下载使用数据。意大利和斯洛伐克共和国要求纳税人将发票转换为政府定义的XML格式，通过在线门户进行传输。韩国和俄罗斯税务机关推广在线收银机（OCR），推荐零售商使用OCR软件将销售数据及时上传至税务管理门户网站平台，以获取及时有效的税收数据。丹麦税务局推广了个人数字签名一体化系统（NemID），其由一张代码卡和个人预设的密码组成，纳税人通过NemID登录税务局网站后可进行税务年报查询、信息更新、补缴税款等操作。同时，纳税人在登陆税务局网站时会进行两次验证，在提升便携性的同时保证了纳税人的网络信息安全（李平，2020）。在纳税服务质量提升的同时，便捷的登录系统有助于政府收集到较为全面和真实的税收数据，是后期应用分析数据的基础保障。

（二）保护数据安全和公民个人隐私信息

确保数据安全和保护公民个人隐私是数据治理的底线要求。随着信息技术和互联网的快速发展和普及，数据安全隐患增多。各国通过完善相关法律法规，建立有效治理机制以健全数据安全管理体系。在法律法规层面，各国政府都围绕数据公开、用户隐私安全等问题颁布了相关法律。欧盟于2018年正式生效《通用数据保护条例》规定了数据数据主体的权利，并提出七项原则对数据控制者和处理者的行为进行了严格的规范限制（梅宏，2020）。美国于2018年颁布的《开放政府数据法案》明确指出政府数据开放的两个基本原则：一是政府数据应在保护数据安全以及用户隐私的条件下，以可机读模式开放数据；二是联邦机构应遵循数据证据来制定公共政策，从立法层面保障美国政府数据开放政策的落实。英国颁布《数字经济法案》，为英国政府各部门之间信息数据共享交流提供了有力支持。为保障用户的隐私权和知情权，英国于1984年通过，并于1998年颁布新版的《数据保护法》强调隐私保护在数据治理体系构建中的地位（谭必勇和刘芮，2020)。2018年英国议会通过新版《数据保护法》对公民个人隐私保护的权利以及组织如何正确地保护和管理数据作出了清晰的指示。

在行政管理层面，美国组建管理与预算办公室（OMB）负责《隐私法》的政策指引和监督工作。管理与预算办公室于2005年发布《高级机构隐私官的任命》（OMB，2005），要求各联邦机构任命一名高级隐私官，负责该机构内部所有与信息隐私等相关的议题工作。奥巴马政府为进一步保护公民个人信息的隐私权，防止政府对公民个人隐私信息的滥用，于2016年2月签署13719号行政命令，成立“联邦隐私委员会”（FPC）（Obama，2016）。美国国税局网站设立了国税局隐私政策网站，网站中对国税局可能会收集的公民个人信息作出详细的说明，并列举公民想要进行隐私权投诉的渠道和方法，公民可以随时就美国国税局在操作管理中存在的侵犯公民隐私权的行为，向政府联络和披露办公室进行书面投诉与指控。英国设立了信息专员办公室（ICO），专门负责指导企业或其他组织使用和管理个人数据，确保相关隐私保护法律的有效落实。各国政府以法律框架为保障，以行政命令为手段，加强对数据的隐私保护，维护公民的隐私安全。

（三）建立数据共享治理机制

在全球数字化管理的进程中，许多国家都意识到数据作为极具价值的国家资产，应该在国家治理进程中起到中流砥柱的作用。所以各国家以共享开放理念为根基，以数据共享法律法规为保障，以数据共享治理机制为依托，建立完善的数字化战略体系，不断适应共享新理念。2020年2月欧盟委员会公布《塑造欧洲的数字未来》战略，提到未来欧盟将进一步加强针对数字经济背景下税收政策问题的关注。美国政府在政务公开领域先后颁布了多部法律。美国政府数据开放政策制度均基于1967年生效的《信息自由法》制定的（黄璜，2017）。2019年12月，美国发布《联邦数据战略与2020年行动计划》，计划强调推动州政府、地方政府等与联邦政府之间共享数据，促进不同级别政府之间、个人、企业及社会对数据的共享使用。

英国于2012年开启政府服务数字化改革，构建“数字政府平台”。同年12月英国皇家税务与海关总署（HMRC）发布税收数字战略。为打破政府机构间“信息孤岛”的现象，先后颁布了《公共部门透明委员会：公共数据原则》《对公共部门信息的开放政府许可》等政策，为打造高透明化政府，实现各部门之间、政企之间、政民之间的合作与互动提供支持。哥伦比亚税务和海关办公室的网站DIAN允许用户访问五个微型站点并查询税收问题，用户还可以在网站上访问哥伦比亚税收软件MUISCA系统，在该系统中可以发表意见并得到官方的及时回复，建立了有效的政民互动平台，提高政府服务效率，降低行政成本。2008年，智利政府颁布《公共信息获取自由法》，并在此后制定了一系列法律法规，以保证公民获取公共数据的权利，并颁布对不愿公开信息的政府管理人员的罚款条例。

（四）运用数字技术提升税收风险管理能力

税务管理数字化的目的之一是降低税收风险，税收风险涉及两方面：一是执法风险，规避执法风险主要通过提升行政人员的业务能力和法治意识、完善税收法制环境的方式；二是纳税遵从风险，税务机关前期可以使用数字化工具实时或者接近实时地获取和交互纳税人税收相关信息，后期可以结合数据分析技术进行税务稽核，降低合规风险。

在经合组织的国家中，约90%的纳税人已经使用电子纳税申报表和电子缴税系统，有效减少纳税人缴税时间，增加整体合规性（Drobyshevskaya et al.，2020）。英国税务与海关总署（HMRC）提出“税收数字化”的概念，期望通过运用第三方提供的信息预先填写报税表，以实时收集和处理与纳税人应纳税额相关的信息，并实现实时征税（Gupta et al.，2017）。意大利税务局为提高纳税合规性采用稽查工具SDS（Studi di Settore），根据企业提交的雇员人数和投入成本等信息，运用信息技术预计企业的销售水平。申报销售额低于预计水平的纳税人都被贴上“不符合”的标签，相差巨大的被视为“不相关”，并计算特定行业的经济指标。通过以上方法可以发现企业逃税、避税计划，对不符合一致性原则的企业将会增加被税务稽查的可能性（Elena et al.，2020）。新西兰国税局采用“ORACLE”数据库中的信息来开发新西兰公司的税收遵从风险模型。该数据库包含与美国商务部进行的税务审计有关的信息，包括对审计案件是否合规以及对逃税、避税的评估（David，2000）。

肯尼亚税务机关使用iTax系统，将基于特定税种的传统税收管理系统转变为集合多个税种的新型系统，消除重复收集税收数据和出现不一致的税收数据的情况，新型系统可以轻松地合并新开发的技术，随时更新系统内的功能和整合新的税种(Seelmann et al.，2010）。iTax系统可以帮助税务部门核对纳税人的付款对账单，准确识别出纳税人偷税漏税行为（Guptaetal.，2017）。印度政府专门建立了商品和服务税的在线门户网站，便于政府监督交易和纳税人线上缴税，该网站旨在提供发票匹配服务，使企业间采购和收货订单相匹配，减少逃税行为（Guptaetal.，2017）。税收制度设计和税收征管的数字化减少了纳税人与国家税务机关工作人员之间的互动，从而有效减少纳税欺诈的机会，降低执法风险和税收合规风险。

三、完善税收数据治理的政策建议

针对我国税收数据治理中数据质量、数据安全、共享机制建设和数据分析应用的现状与问题，本文从建立标准化税收数据、加强税收数据安全与隐私保护、完善税收数据共享机制和数据及信息技术的具体应用四个维度提出相应的策略，以期为实现税收数据治理目标，实现税收治理现代化提供建议。

（一）建立标准化税收数据

提高数据治理总体质量，先要建立税收数据的统一口径和统一标准。一是构建统一、便捷、安全的数字化税务登记系统，提升纳税人办税业务的便捷性和可操作性，保障纳税人个人信息相关的数据质量。二是建立税收数据开放标准。对于共享的税收数据面向的领域和开放的范围作出标准化指导。三是在统计数据的分类方面建立转换标准。目前税务部门提供的税收数据与公安、民政、房管、财政等政府部门的统计数据的分类方式存在较大差异，税收数据按照税种划分，而其他政府部门数据大部门按照行业、产业、地区划分，为构建税收部门与其他政府部门精准对接数据，应转化税收数据对外的口径与标准，让其他政府部门可以更好地接受与理解税收数据，应用税收数据提升政府决策能力，真正做到以税收数据治理助力国家治理现代化。

（二）数据安全与隐私保护

税收数据资源作为重要的国家战略资源，对外关系着国家信息安全，对内关系着纳税人权益和隐私安全。从宏观角度来看，需要加强“顶层设计”，抓住立规重点，推出数据安全与隐私保护的法律法规，以更为健全的基础法规保障纳税人的数据安全、权益和商业秘密。从微观角度来看，税务部门需要结合“上位法”，制定标准规范的行政操作流程，运用大数据技术加强部门内部的监督管理，以保障税收数据的安全和纳税人的隐私信息，多维度建立税收数据与隐私安全保护体系。

（三）完善税收数据共享机制

完善共享税收数据治理机制，建立开放型税收数据治理体系。一是在税务部门内部打破“数字烟囱”现象，构建全国标准化开放型税收数字服务平台。二是建立跨部门的公共服务标准，传递“整体政府”思想。目前，我国一些地方政府在加快推进公共信息服务中心的建立，比如达州市大数据管理局建立“智慧达州”信息服务平台，共享开放人口库、法人库、电子证照库、时空地理信息库、宏观经济库，并与国家部委和省厅机关单位数据互通连接，增加数据流通性，提升数据治理效率。三是税务部门与社会力量相互协作，构建多元共治体系。税收数据共享也包括税务部门向外部部门提出数据共享需求，比如构建税收风险分析指标模型时，需要以外部数据或互联网数据为指引，此时需要各级政府、非政府组织、纳税人在保障数据准确性的条件下，与税务机关共享数据。税务机关进行税收风险分析并对风险应对成效进行评估后，对实践和评估结果进行阶段性总结，部分经验可以再反馈给其他部门，形成数据共享有效机制，构建社会共治网络。

（四）数据及信息技术的具体应用

1、建立高效税收风险管理机制。税务部门应用税收数据和信息技术建立高效税收风险管理机制。为实现精准监管新体系，需要利用纳税主体的税收行为数据建立分级分类管理的科学税收风险管理体系，缩短事前的审核审批流程，以将更多的资源和精力放入事后稽查执法过程。比如，运用神经网络模型技术评估税务稽查选案，筛选出需要进行税务稽查的对象，应用统计分析方法分析税务稽查对象，增加税务稽查选案的准确性。运用爬虫技术，在互联网中有针对性地抓取稽查对象的信息，挖掘稽查对象的税收疑点并加以分析，增加税务稽查的效率，实现税收风险的有效治理。在规避税收执法风险方面，利用数据挖掘技术监督税收执法全过程，构建上下贯通的税收执法行为监督体系。在获取有效税收数据后，将数据作为主要要素构建税收风险特征模型，同时需要考虑到长尾经济、协同经济的新经济特点，动态更新税收风险特征模型，以更好地应对经济数字化带来的挑战。

2、支持税务组织和流程改革，降低执法风险。在数字经济背景下，依托技术革命中互联网、云计算、人工智能、区块链等技术改革税务组织流程和组织结构模式。除了税收业务流程数字化转变，税收制度改革、税务机关组织结构扁平化、税务人员业务与数据处理能力的提高和整体数字税务治理理念的推广，都需要信息技术的支持。加强税务人员的法治意识，运用数字技术对税务人员执法情况进行跟踪。

3、应用信息技术保障数据安全。税收数据向其他组织机构进行数据共享、流转时，需要运用数据隐私保护技术和区块链技术来保障数据安全。税收数据的使用必须依据国家法律法规要求，保护纳税人隐私，在共享税收数据时应强调数据匿名化，传输数据前对部分涉及隐私数据进行脱敏，即对商业机密等敏感信息运用脱敏规则进行数据变形。但是数据经过多次加工脱敏，会造成其应用价值降低。利用区块链技术的开放性架构可以有效拓宽数据获取渠道，构建标准规范的数据获取体系，增加数据的可用性。在构建了统一底层平台的基础上，各部门按照平台机制开发即可加入区块链，与链内其他成员交互数据，对于涉密数据还可利用公钥和私钥进行加密划分，不可篡改且能够完整追溯，实现点对点的数据共享传输，促进数据的透明度，减少税收争议。

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