张敬伟系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，本文刊于1月23日《深圳特区报》。

　　引子：1月15日，国土资源部透露，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。另外，中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。但城里人到农村买宅基地的口子不能开，严格禁止下乡人员利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所等。本期思与辨就该问题进行讨论。

　　主持人：王 玥

　　嘉　宾：李长安（对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导）

　　肖俊（深圳大学管理学院副教授）

　　张敬伟（中国人民大学重阳金融研究院客座研究员）

　　政府对于解决楼市乱象有了笃定决心，也想出了超越以往“宏调”变“空调”的解决办法

　　主持人：政府将不再是居住用地唯一提供者，将会意味着什么？

　　李长安：长期以来，我国城镇建设用地的唯一供给者只有政府部门，这既是源于城镇土地的公有性质，也是源于政府行使土地管理权的需要。自上世纪九十年代末房地产开始市场化改革以来，国有土地“招拍挂出让”成为商品房住宅土地的唯一来源。从过往历史看，这种模式有其优势，政府通过管理土地出让节奏来调节市场供需，尽量避免土地供应量过大造成楼市库存，或者避免土地供应量小推高房价上涨预期；同时通过统一的公开出让，可避免土地私下转让过程中的国有资产流失。但政府垄断土地一级市场后，也带来了诸多问题，土地财政和不断上涨的地价房价就是最大的弊端，也是困扰整个中国经济社会多年的一个顽疾。因此，探索如何打破城镇土地供给的政府垄断，就成为保障房地产市场健康运行的必要之举。

　　肖俊：此次政策调整是我国土地政策的一次比较重大的转变，政府将不再是居住用地唯一提供者，意味着政府放弃了住宅用地垄断地位，非地产企业单位将有机会获得更多土地供应，而不必通过政府供应的土地拍卖购买土地建房或者从开发商等二级市场上购买、租赁。政策调整的主要意图是为落实中央“房住不炒”方针、为大规模建设租赁住房、共有产权住房而寻求新的土地供应。新政策除为城市经济社会发展提供土地外，也激活了农村集体土地的市场价值，农民将可以通过转让使用权而获得远超出农业生产的收益。当然，新政策对集体土地“违规”开发会有不小的影响。

　　张敬伟：几个周期的楼市沉浮，凸显政府垄断土地供应的沉疴顽疾。首先，楼市乱象凸显土地供应难以实现房住不炒的居有其屋目标；其次，国有土地有限，且各有用途，划定的红线是不能碰的，政府提供居住用地不可持续；其三，居住用地激活了地方政府的土地财政依赖，土地财政又促进了粗放的城镇化和错误的政绩观，也导致落后产能的过剩。政府不再垄断居住用地供应，是楼市乱象的倒逼，是产能过剩的棒喝，也是痛定思痛后的政策调整和正本清源。这意味着，政府对于解决楼市乱象有了笃定决心，也想出了超越以往“宏调”变“空调”的解决办法。也意味着，楼市利益泛化的紊乱，还是让位于房住不炒的本真。

　　对于广大老百姓来说，更为合理的地价，也意味着将会有更合理的房价，而且出现房价暴涨暴跌的情况也将大大减少

　　主持人：您认为该政策会对未来的房地产产生什么样的影响？

　　张敬伟：从房住不炒的政策宣示到一些城市启动租赁住房试点，楼市供给侧正在发生结构性改变。居住用地从政府垄断供应到启动符合条件的集体用地参与到居住用房的供给中去，让租房市场弥补楼市供给的短板，就是要实现这样的目标，即推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

　　李长安：理论上来说，土地供给垄断的打破，将会有效地促进土地供给市场的竞争，土地供给数量会增加，土地价格将会趋于理性和更合理。这样，对于房地产企业来说，将能够以更合理的价格，获得更多的土地选择权。对于广大老百姓来说，更为合理的地价，也意味着将会有更合理的房价，而且出现房价暴涨暴跌的情况也将大大减少。另外，对于扩大土地供给的渠道，对于允许新入市的土地供给者特别是农村居民来说，将会获得更大的土地出让的市场化收益，围绕着土地征收的纠纷也将大大减少。

　　肖俊：这次政策调整对住房租赁市场的影响是最大也是最直接的，对房地产的影响也主要集中在地产企业自身的战略调整上，不过对商品房市场价格暂时影响不大。众所周知，不少地方政府长期以来形成了对房地产市场的高度依赖，“土地财政”几乎成为难以摆脱的“慢性毒药”。好在中央已经意识到地产经济的风险，及时制定了新的住房政策，“房住不炒”深得人心。这次的政策调整，就是对过去住房政策的纠偏，通过大规模供给公租房满足大多数普通职工的居住需求，遏制畸高的住房价格。

　　“三权分置”，最重要的就是使用权的适当放开，即政策给宅基地建房开了一个可以进入住房市场的窗口

　　主持人：怎样理解“宅基地所有权、资格权、使用权`三权分置’”？

　　肖俊：三权分置的意图是在确保所有权的基础上有偿出让使用权。这对于大量闲置的农民宅基地和农民所建的空闲住宅是个重大利好。权限清晰之后，使用权转让、社会资金下乡就有了比较明晰的权利边界，双方都很清楚如何更好地达成合作。新政策提出的“三权分置”是在我国现行土地制度之下所能提出的有限的制度创新。不过一旦大量的村集体资源获得了入市机会之后，村级治理结构中的痼疾也必然会大量出现。“三权分置”若想得到更好的落实，完善村级治理结构是必要的前提。

　　张敬伟：关于宅基地的“三权分置”，所有权是指集体所有权，资格权是指宅基地农户的资格权，在确保上述“两权”的前提下，实现使用权范围的扩大是扩大有效供给的手段之一。新政意义上的“三权分置”，最重要的就是使用权的适当放开，即政策给宅基地建房开了一个可以进入住房市场的窗口，让一部分人可以合法拥有使用权。说白了，即将一部分宅基地有效利用起来，增加楼市有效供给，实现民众安居愿景。

　　李长安：将农民的宅基地产权划分为所有权、资格权和使用权三个部分，本质上是为了清晰宅基地产权，明确农民对宅基地的权益，以及盘活宅基地流转的目的。宅基地所有权归集体所有，资格权是归属于有资格分配宅基地的农民，而使用权则不仅可以归自己，还可以转让给别人。按照相关要求，“三权”分置改革的重点是在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权。

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