作者龙兴春系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，本文刊于6月3日澎湃新闻。

从“印太”概念到“印太战略”

“印太”最早是一个海洋生物地理名词，在新世纪后有学者偶尔在地缘政治的学术论文中用到。早在2007年，时任印度防务与分析研究所研究员库拉纳（Gurpreet S.Khurana）在《海上通道安全：印度-日本合作的前景》的文章中提到“印太包括印度洋和西太平洋”，这是印度学者第一次把“印太”作为地缘政治概念提出。

2010年前后，此概念开始被美国、澳大利亚和印度的国际关系学者频繁用到。2011年，美国传统基金会、澳大利亚罗伊研究所和印度观察家基金会联合撰写研究报告《共同的目标与趋同的利益：美澳印在印太地区的合作计划》，这也是美澳印三国智库和学者就“印太”作出的第一次联合研究报告。该报告指出“美国、澳大利亚和印度拥有共同的价值观和利益，在‘印太地区’面临共同的挑战和机遇，一个正式的三边对话有助于三国一起理解当前和今后的挑战并行动。这种尝试能达到相互理解各自的观切，帮助提升‘印太地区’的经济政治稳定、安全和自由开放的贸易，以及民主治理”。在这前后，“印太”概念多次出现在美国、印度、澳大利亚等国家的官员讲话甚至政策文件中，但并没有成为任何国家的战略或政策，也没有引起媒体的太多关注，“印太”构想主要在智库学者中讨论。美国总统特朗普及高官在2017年下半年反复提及，才引起了国际社会的重视。

特朗普政府重拾“印太地区”。2017年10月18日，在启程访问印度前，时任美国国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）在美国智库战略与国际研究中心（CSIS）发表题为《定义下个世纪的美印关系》的演讲时，没有使用传统的“亚太”地缘概念，而改用“印太”来界定美国亚洲战略框架中从西太平洋到印度洋的地缘政治区域，他指出“太平洋和印度洋连接我们国家几百年，我们展望下一个百年，‘印太’地区继续保持自由和开放至关重要。当今世界，尤其是‘印太’地区，需要一个坚强的美印关系。”

2017年11月10日，于越南举行的亚太经合组织（APEC）企业家峰会上，特朗普在演讲中说道“我很荣幸地分享对自由与开放的‘印太’的看法，在这个地区有多样文化、很多不同梦想，所有主权和独立国家在自由与和平中实现共同发展”，他甚至还提出了“印太梦”（Indo-Pacific dream）的概念。在之前访问日本时，特朗普也多次提到“印太”一词。

2017年12月18日，特朗普政府发布的《美国国家安全战略报告》把“印太”放在了地区战略的第一部分，作为美国安全战略中的最重要地区。“自由和压迫性世界秩序观之间的地缘政治竞争正在‘印太地区’发生，这个从印度西海岸到美国西海岸的地区，是世界上人口最多且最具经济活力的地区。美国在自由开放印太地区的利益可以追溯到建国初期。”报告明确定义了“印太”地理范围是“从美国西海岸到印度西海岸”，这等于是在传统“亚太”范围的基础上加上了印度，由此可见印度在美国“印太战略”中的重要地位。

虽然特朗普总统及其官员的演讲和美国官方文件都只是表述了“印太”或者“印太地区”，还没有明确搭配“战略”，但国际媒体和智库纷纷称之为“印太战略”。

直到2018年6月2日，美国国防部长马蒂斯（James N. Mattis）在新加坡香格里拉安全对话会上发表演讲指出，“特朗普政府的总体‘印太战略’，支持巩固自由开放的印太的共同原则，‘印太战略’是我们大战略的一部分，详细说明了美国继续‘向西看’的原则”。这是美国官方第一次公开把“印太”和“战略”搭配在一起，表明美国的“印太战略”正式出台。就在出席香格里拉对话会前几天，5月30日，马蒂斯在夏威夷宣布，美军太平洋司令部（Pacific Command）正式更名为美军印度洋-太平洋司令部（Indo-Pacific Command），这是美国关于“印太战略”的第一个实质性举动。

美国“印太战略”的主要内容

根据陆续发布的相关文件和美国高官演讲宣布的内容，以及专门会议的召开，美国“印太战略”意图、内容和手段都逐渐明朗。

防范中国是“印太战略”的主要目的。虽然“印太战略”也提到自由开放、贸易繁荣等，但不管是美国，还是日本和澳大利亚在提及“印太战略”时都与中国挂钩。其意在防范崛起的中国，应对中国“强硬”的外交政策和把中国在印度洋日益增加的存在视为威胁和挑战。蒂勒森在称赞美印关系重要性的同时，还对中国大加指责，“在与印度一道崛起时，中国只承担很少的责任，屡屡损害基于规则的国际秩序，颠覆邻国的主权，在南海挑战美国和印度共同坚持的国际法和国际规则”。这预示着“印太战略”有针对中国的意图。很明显，特朗普政府要用“印太战略”取代奥巴马时期的“亚太再平衡”来防范中国。

四边合作是“印太战略”的支柱。2017年11月，美国、日本、澳大利亚和印度四国代表在菲律宾马尼拉举行四边会议，会后联合声明“四国会议着眼于防范中国在印太地区的扩张主义，鉴于中国强硬的外交政策在习近平的第二任期中可能更加强硬，四边机制的日程是采取措施确保印太地区的稳定”。2018年6月7日，“美日印澳”四国又在新加坡举行第二次会议，各方承诺致力于建立一个“自由、开放、繁荣的印太地区，以及基于规则的国际秩序”，让四边机制成为印太的支柱。鉴于中国对“印太战略”及“四边机制”重启的反应不像十年前对“亚洲版的北约”那样强烈，美国国防大学研究员乔尔·伍斯诺（Joel Wuthnow）认为“美日印澳”四边机制不只是展示“印太战略”，还要让该战略有能见度。他建议四国要加强军事和战略合作，把澳大利亚拉入到美日印的“马拉巴尔”演习，联合到南海巡航，向对“一带一路”有疑虑的国家提供基础设施建设资金支持等。

以“自由开放的印太”为口号。2018年7月30日，美国国务卿迈克·蓬佩奥（Michael R. Pompeo）在华盛顿举行的“印度-太平洋工商论坛”（Indo-Pacific Business Forum）发表了题为“美国对印度-太平洋地区经济前景的构想”的演讲，对“自由和开放的印太”做了解释：“我们说希望印度-太平洋地区实现自由，是指我们希望所有的国家都能捍卫自己的主权，不受他方胁迫。在国内层面上，自由意味着良好的治理，保障公民享有各项基本权利和自由。我们说我们希望印度-太平洋地区实现开放，是指我们希望所有的国家享有海上和空中的开放通道。我们希望和平解决领土和海上纠纷。这对于国际和平和各国实现本国的梦想至关重要。在经济方面，‘开放’意味着公平和对等的贸易、开放的投资环境、国家间透明的协议和为促进地区关系加强相互联系，因为这些都是可持续增长的途径。美国对印度-太平洋地区自由和开放的承诺由来已久。”这些解释原则上都没有问题，印太地区的国家应该都会欢迎，但解释都非常笼统，在这些口号之下，美国到底要做什么，仍然不得而知。

“印太战略”配套有地区经济发展计划。蓬佩奥宣布，一是美国将通过1.13亿美元的新计划，支持未来的基础领域，包括数字经济、能源和基础设施；二是美国将着力构建数字连通和网络安全合作关系（Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership），美国将从一个2500万美元的初步投资起步，改进伙伴国家的数字连通，扩大美国的技术出口；三是美国将发展亚洲EDGE，通过能源增进发展和增长（Enhancing Development and Growth through Energy），2018年将投资近5000万美元，帮助印度-太平洋地区的合作伙伴进口、生产、运输、储存及部署他们的能源资源；四是美国发起一个基础设施交易及援助网络（Infrastructure Transaction and Assistance Network），以促进方式正确的基础设施建设，这项整个美国政府参与的行动计划以近3000万美元作为种子资金；五是美国将建立一个新的印太交易顾问基金（Indo-Pacific Transaction Advisory Fund），以帮助合作伙伴获得私营的法律及金融顾问服务。很显然，相对于印太地区的需求，美国这几项计划和承诺的资金都是微不足道的，也许可以起到分散印太地区各国对“印太战略”地缘政治与安全意图的担心。

拉拢印度参与是“印太战略”成败的关键。日本和澳大利亚都是美国长期的军事同盟，也是“印太战略”的积极鼓吹者和参与者，因此，印度的态度很大程度上将决定“印太构想”的性质和前景，拉拢印度是美国（能否）成功实施“印太战略”的关键。美国商务部长罗斯（Wilbur Ross）宣布“印度作为美国主要防务伙伴的地位使它成为《战略贸易许可例外规定》认定的第一层级国家，与我们的北大西洋公约组织盟国一样”，让印度成为美国“最受信任”的国家，放宽对印度的武器和其他高科技产品的出口管制。虽然近年来，美国一直在放松对印度的高科技和先进武器的出口管制，谋求扩大在印度武器市场中的份额，但放宽到北约盟友的水平显示美国加大了拉拢印度的力度。

美国副助理国务卿黄之瀚（Alex Wong）在2018年4月的记者会上指出，“美国认识到印度不管是历史上还是现在，都是南亚、东南亚的重要角色，印度有能力和潜力发挥更大作用，美国的政策是确保印度在该地区成为一个有影响力的角色”，东亚及太平洋事务局副助理国务卿华特‧道格拉斯（Walter Douglas）比喻道，“印太就是从好莱坞到宝莱坞”。

不仅美国，“印太战略”的另外两个重要伙伴日本和澳大利亚也都在强调印度的重要性。谈到印度在印太地区的作用时，澳大利亚前国防部长安德鲁斯（Kevin Andrews）也曾指出，“印度和澳大利亚在印太地区长时期拥有共同的安全利益。印度在支持印度洋地区的安全、稳定和繁荣，以及更大范围的稳定和基于规则的全球秩序中有重要性作用。这就是澳大利亚为什么视印度为主要战略伙伴的原因”。

“印太”是日本拉近印日关系的重要概念。在美国特朗普政府之前，日本首相安倍晋三自2006年第一届首相任期开始，在印日关系中频频使用“印太”的表达，他还是“印太安全钻石四边”的主要鼓吹者。2017年，日本跟印度一道提出建设“亚非增长走廊”（AAGC），以抗衡中国提出的“一带一路”。印度前外秘萨仁山（Shyam Saran）也承认“印日关系接近的主要推手显然是中国。中国日益扩张的经济和军事能力正在改变印太地区的经济和安全格局。印度和日本都不认为中国主导的亚洲与他们的长远利益相融，值得相关大国共同塑造一个开放、包容透明和平衡的格局”。

印度在“印太战略”上与美国的分歧

虽然美日印澳把四边机制作为驱动“印太”的核心，但相互间对于“印太”本身的理解、地理范围和功能定位有很大的分歧。

在国家间力量对比和国际格局没有改变的情况下，大国间关系是相对稳定的。美国的对外政策虽然会因政府的更迭变换其具体的说法，但总体上还是有很强的延续性。特朗普政府用“印太战略”一词，很大程度上是需要一个新词来替代奥巴马的“亚太再平衡”战略之说。特朗普让美国退出TPP，意味着“自由开放的印太”中缺乏经济元素，这只不过是遏制中国战略的一个委婉的代名词。所以，从战略意图看，特朗普的“印太战略”与奥巴马时期的“亚太再平衡”战略并没有太大的区别，地理范围也和“亚太再平衡”重合。跟对待“亚太再平衡”一样，印度是否支持或者参与美国的“印太战略”，其参与程度如何，取决于印度对国际环境和自身利益的算计，不一定是为了满足美国的意图。

印度政府和学界关注和研究“印太”，是希望按印度的利益来塑造“印太”，提升印度的战略地位，促进印度与亚太地区的合作。

2009年，海军参谋长阿琼·普拉卡什上将（Arun Prakash）在新加坡香格里拉对话会上发表演讲时说，“作为一个印度人，每次听到‘亚太’这个词都有一种被排斥感，因为这看上去只包括东北亚、东南亚和太平洋岛屿，止于马六甲海峡，实际上马六甲海峡以西还有很大的世界”，用“印太”这个表达正好可以将印度与亚太地区涵盖。

印度著名战略学者拉贾·莫汉（Raja Mohan）2012年出版了《中印在印太地区的竞争》一书，他指出，“崛起的中国和印度正在成为海洋强国，他们建设强大海军保卫日益增长的利益，两国搅动着印太水域。中国、印度和美国尽管海军力量差异较大，但他们被锁定于三角斗争将注定塑造印太地区的未来”。“印太”一词被印度人提起，反映了印度的崛起的需求，以及希望与东亚及西太平洋地区发展联系的愿望。显然印度希望通过“印太”来提升本国的国际地位，特别在“印太地区”获得与美国和中国相当的影响力。

针对美国特朗普政府的“印太战略”，印度国家海洋基金会研究员库拉纳于2017年11月，在《华盛顿邮报》发表题为《特朗普在亚洲的新冷战同盟是危险的》文章，指出“特朗普用‘印太’暗示着一个新由美国、印度和其他亚洲主要民主国家，特别是日本和澳大利亚组成的布局，在一个升级版的冷战中遏制中国不断增长的影响力”，而“我们的意图是重新概念化亚洲如何把印度洋和太平洋连在一起，我想强调的首要目标是通过商业和战略性海洋合作维护全球和地区的稳定，而不是一个相反的，把亚洲分为朋友和敌人的地缘政治框架”。

在美国“自由开放”的基础上，印度赋予了“包容”之意。2018年6月，印度总理莫迪在香格里拉对话会上演讲，表示“印太是一个自然区域，印度并不把印太地区视为一个战略，也不认为它是一个由有限成员组成的集团和一个试图占主导地位的集团。我们绝不认为它是针对任何国家的，地理上的定义本身是不可能的”。他进一步强调，印度对“印太地区的愿景是建设一个自由、开放、包容的地区，包容各方，共同追求进步和繁荣，包括这一地理区域的所有国家以及其他与之有利害关系的国家”。这“表明新德里不支持战略离间的‘印太’”。

印度的“印太”比美国的“印太”地理范围更大。与美国把“印太地区”的地理范围限定在“印度西海岸到美国西海岸的地区”不同，莫迪指出“印度在印太地区的参与——从非洲海岸到美洲海岸——将具有包容性”，整个印度洋及其非洲沿岸国家都在印度构想的“印太”范围之内，跟日本的“印太”涵盖“两洋两洲”，即印度洋和太平洋、亚洲和非洲更相似。地理范围的不同反映了美印战略意图的差别，美国搞“印太战略”主要是遏制中国，而印度除了防范中国，更希望开展区域经济合作。

印度希望东盟发挥作用，“印太”不被超级大国主导。莫迪2018年5月30日访问印度尼西亚，与印尼总统佐科·维多多（Joko Widodo）也讨论了“印太”，印尼方认为“印太是世界经济力量向亚洲转移在地缘政治上的反映。国际社会包括美国对此概念框架有不同的看法，由于强调东盟的一致性，印尼跟他也不同”，莫迪回应“东南亚的十个国家从地理和文明的意义上把这两个大洋联系起来。因此，包容性、开放性以及东盟的中心地位和团结，是新印太的核心所在”。印度和东盟都希望东盟及印太地区中等强国发挥作用，把“印太”往经济合作的道路上引导，而不是发生地缘政治斗争。

印度与美国“印太战略”保持距离的原因

“印太战略”加剧地区紧张，不利印度发展。正如美国卡内基国际和平基金会高级研究员迈克·史文（Michael D. Swaine）在其《制造一个不稳定的亚洲：美国的自由开放印太战略》的文章中指出“特朗普政府的‘自由与开放的印太’是在挑衅中国，恐吓其他亚洲国家，把地区推向紧张、零和游戏。这种对抗性的举动冒着与北京进行一场毫无必要的冷战的危险”。如果美国的“印太战略”严重危害中国的安全和利益，中国必然加强与俄罗斯及印度洋沿岸友好国家巴基斯坦、伊朗等的合作实施强力反制，形成安全困境，让印度洋成为冲突热点，从而破坏印度经济发展的周边国际环境。

“美国优先”的背景下，美国拉拢印度的力度还不够大。在冷战期间，美国比苏联强大，跟印度政治制度和价值观更接近，为了拉拢印度，美国向印度提供了大量的经济和军事援助，但印度仍然坚持不结盟的外交政策，没有倒向美国一边。目前看来，美国并不打算为拉拢印度付出经济好处，特朗普发动的关税战照样没有放过印度。特朗普还指责美国企业将服务和软件外包给印度，抢了美国人的工作。特朗普的制造业回归美国与莫迪的“印度制造”希望国际产业转移相矛盾。即使美国国务卿蓬佩奥宣布了与“印太战略”相关的经济合作计划，但其规模实在是少得可怜，如1.3亿美元的基建计划。而美国放宽高科技出口管制的主要目的是抢占印度市场，特别是印度的军火市场。

恶化与中俄关系，会让印度得不偿失。作为“美日印澳”四国中唯一与中国接壤的国家，如果加入美国遏制中国的阵营，等于把印度推到了与中国对抗的最前沿。若真与中国发生军事冲突，美日澳是否帮助印度，印度并没有把握。2017年洞朗对峙期间，美日都没有明确支持印度，只是表达希望双方和平解决。与美国每提到“印太”都要指责中国不同，莫迪高度评论中印关系的重要性：“我们是世界上人口最多的两个国家，也是增长最快的主要经济体之一。我们的合作正在扩大，贸易正在增长。而且，我们在处理问题和确保和平边界方面表现出了成熟和智慧。我们两国之间牢固稳定的关系是全球和平与进步的重要因素。我坚信，只要印中两国相互信任、照顾彼此利益，亚洲和世界就会有更美好的未来。”

印度不仅要考虑中国的反应，还必须考虑俄罗斯的感受。印度与俄罗斯有传统的友好关系，印度军工技术设备和武器装备多数仍然来自俄罗斯。俄罗斯几乎支持印度所有国际诉求，如成为联合国安理会常任理事国、加入上海合作组织和核供应国集团、参与民用核能合作和反恐等。美国最新国家安全战略把中国、俄罗斯和恐怖主义列为最主要的安全威胁，如果印度与美国走得太近，必然遭到俄罗斯的反对。俄罗斯近两年提升与巴基斯坦的关系，已经引起了印度的警觉。在香格里拉对话会上的演讲中，莫迪还特别提到他十天前在俄罗斯索切与俄罗斯总统普京的会晤，“普京总统和我都认为应对当代的挑战，我们需要一个多极化的世界秩序”。作为有大国地位追求的印度，只有在多极化的世界格局中才有一席之地，美国的单极世界与印度的追求背道而驰，中印俄三边合作更有助于实现印度这一目标。

印度著名战略学者拉贾·莫汉认为“印太”是一个海洋联盟，“上合”是一个大陆联盟，印度是少数跨越两大联盟的大国。那种认为印度必须选边站的人完全不了解印度在与各方都寻求接触。印度并不是唯一与对立双方都建立伙伴关系的国家，冷战期间巴基斯坦是美国的军事同盟，同时又跟与美国矛盾的中国保持密切关系。直到今天，巴基斯坦仍然是美国主要的“非北约盟友”（major non-NATO ally），同时跟中国保持“比喜马拉雅山高、比阿拉伯海深、比蜂蜜甜”的关系，从来没有听见任何中国人抱怨巴基斯坦跟美国的伙伴关系。印度的外交政策的主要问题不是是否需要与双方都保持接触，而是如何才能从双方都获得最大的利益。所以，作为上海合作组织成员的印度，继续坚持传统的不结盟政策，在美国和中俄之间左右逢源是现实而明智的选择。

深度参与美国的“印太战略”将损害印度的战略自主。在美国、日本、印度和澳大利亚这四个“印太战略”的核心成员中，只有美国才是领导者。在美国的联盟体系中，盟国通常需要支持和配合美国的外交。印度曾经为配合美国外交付出重大代价，“IPI”是一条从伊朗经巴基斯坦到印度的油气管道工程项目，对满足印度油气需求，保障能源安全有重大意义。由于美国制裁伊朗的压力，印度于2008年退出了该项目，但国内呼吁重启该项目的声音高涨。在美国退出伊核协议，加大对伊朗制裁的背景下，印度石油公司正逐步减少从伊朗的石油进口。伊朗是印度的友好国家，印伊之间本身没有矛盾，印度屈从美国不仅损害了印伊关系，违背了印度外交“战略自主”的原则，也损害了印度的国家利益和国际形象。在以往，印度还多次被美国要求参与制裁缅甸军政府、制裁俄罗斯、制裁叙利亚等。如果印度成为美国“印太战略”的核心成员，美国将更有理由向印度提出更多的要求。印度前外秘萨仁山（Shyam Saran）认为，“印度倾向于参加多个朋友圈，美日印澳四方对话（Quad）、东盟地区论坛、金砖国家、环孟加拉湾经济技术合作、上海合作组织，以及其他很多三边对话。这给予印度外交政策很大程度上的灵活性和与大国打交道的自由空间，提升战略自主”。因此，印度不能被绑在“印太战略”上。

结论

美国特朗普政府的“印太战略”虽有经济合作计划，但其地缘战略意图与“亚太再平衡”一样，都是防范和遏制崛起的中国及其在印太地区日益上升的影响力。“印太战略”以“美日印澳”四边机制（Quad）为支柱，日本和澳大利亚都是美国的传统盟友，也是“印太”的积极鼓吹者，印度的态度成为该战略能否最终形成或实施的关键。但在美国的“自由开放”基础之上，印度赋予了“包容”之意，印度定义的“印太”地理范围也比美国定义的大，表明了美印在“印太战略”上有根本分歧。印度完全站到美国一边，可能会加剧“印太地区”的紧张局势、损害印度发展的国际环境，同时使印度陷于与中国对抗的前沿、恶化与俄罗斯的关系、丧失战略自主。而一定程度的中美对抗有利于印度左右逢源，最大化自身利益。所以，印度会适度参与“印太战略”，从美国和日本获得相应利益的同时与中俄保持接触，避免在印太地区形成冷战式的对抗局面。
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