编者按：美国常常攻击中国为“基于规则的国际秩序”的“破坏者”，而中国会毫不客气地点出其中包藏的“霸权之心”。但耶鲁大学法学院教授、布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员Paul Gewirtz认为，人们经常混淆“全球秩序”这一概念与“基于规则的国际秩序”这一更为具体的领域。他强调，“不存在单一的国际秩序”，以联合国和《联合国宪章》为基础，各领域甚至各集团都存在着有限的“基于规则的国际秩序”。他认为，中美都希望改变现有的国际秩序，而不是希望它消弭。因此，如果它们愿意坦诚对话，明确各自期望的变化，就有望找到共识。人大重阳“区域国别动态”栏目第28期现将该报告编译发布如下。以下文章仅代表作者观点，供研究参考。

布鲁金斯学会报告：

中国、美国和基于规则的国际秩序的未来（上）

发布时间：2024年7月22日

发布机构：布鲁金斯学会（Brookings Institution）

作者：Paul Gewirtz

原文链接：

https://www.brookings.edu/articles/china-the-united-states-and-the-future-of-a-rules-based-international-order/

在美国外交政策中，很少有概念比“基于规则的国际秩序”更频繁地被提及，也很少有美国的措辞比“基于规则的国际秩序”更受到中国的质疑。我们指责中国试图摧毁或严重破坏“基于规则的国际秩序”。中国指责我们和其他西方国家援引这一概念来妖魔化中国，并将我们的霸权强加于人。

尽管美中关系普遍恶化，但分析这场关于“基于规则的国际秩序”的冲突不容迟疑，更全面地了解中国挑战的具体内容亦是如此。我们必须考虑一个听起来有些牵强的问题：是否有可能弥合这一领域的差距？这对于挽救目前已被严重削弱和危及的国际秩序至关重要。

二战后建立的国际体系是为“全球和平与繁荣奠定基础”而做出的重大努力。但是，通过国际机构和“规则”来组织世界事务，从而创造更大的“国际秩序”的理想现在正面临着巨大的压力，战争和恐怖主义公然违反了这一理想；世界贸易组织等国际机构受到了更大的经济民族主义的破坏；没有足够的新规则来应对气候变化和人工智能等各种新的全球重大挑战。我们面临着现有国际秩序崩溃、空壳化、被规则分裂的两极秩序所取代，甚至更加碎片化的风险。

当然，当今的全球动荡也反映了一些并不直接涉及“基于规则的国际秩序”的问题——最明显的是，各国的权力动态和利益认知发生了变化。但是，国际关系文献经常将“全球秩序”这一概念与“基于规则的国际秩序”这一更为具体的领域混为一谈。后一个涉及“规则”的领域正是我在此讨论的主题。

当然，要挽救这一被削弱的国际秩序，需要不同国家之间进行广泛的谈判。但美国和中国的独特实力提升了双边讨论的重要性。由于美中官方外交现在几乎肯定无法解决这个庞大的项目，我在这里所写的内容旨在为两国政府以外的专家提供一个起点，开始澄清美中之间关于基于“规则”的“国际秩序”的具体分歧，以及弥合分歧的可能性，作为更多官方和多边谈判的前奏。由于中国被普遍认为是对以规则为基础的国际秩序的最大挑战，因此该项目和本文的核心内容都是更好地理解中国挑战的要素。

了解国际法

首先，需要澄清几个基本问题。首先，正如伊恩·约翰斯顿（Iain Johnston）令人信服地指出的，“不存在单一的国际秩序”，而是存在多种国际秩序。各个领域都有国际机构和规则——联合国和《联合国宪章》提供了一个总体基础，但还有许多其他国际机构和规则涉及军备控制、国际贸易和金融、人权、发展和环境等领域。其中一些领域的国际秩序可能会崩溃，但其他领域的国际秩序却可能会继续存在。此外，还有各种多边但非全球性机构协调或规范成员的行为，提供有限的、通常是地区性的“基于规则的秩序”，如欧盟、金砖国家、七国集团、上海合作组织、东南亚国家联盟和欧佩克。这些组织可以为“全球秩序”做出贡献，而且经常如此。但当然，它们也可能造成国家间的冲突。在此，我将重点放在具有全球适用性或接近全球适用的国际机构和国际法上。

其次，我们不应将二战后的国际秩序浪漫化。它未能阻止许多激烈的战争、冷战、经济危机和人权灾难。即使在冷战结束、美国成为全球“霸权”领导者之后，国际体系也很难阻止世界各地出现危机。联合国的象征意义非同一般，它的结构迫使世界各国政府不断进行和平互动，但它的权力是有限的。“国际法”是一个复杂的概念和现实。《联合国宪章》被视为对联合国所有成员都具有约束力的“国际法”。然而，《世界人权宣言》本身并不具有法律约束力。大多数“国际法”来自单独谈判达成的条约，包括“习惯”准则。但即使是通常被称为“国际条约”的条约，也必须得到一国的批准，才具有约束力。美国和中国都拒绝批准一些重要条约，而这些条约常常被错误地称为对所有国家都有约束力的国际法。但事实是，如果一个国家没有批准某项条约，那么这个国家在法律上就不受该条约约束。

此外，条约中所包含的“国际法”——或者说《联合国宪章》本身（更不用说“习惯”规范的内容）——必须加以解释。条约通常包含一般性的模糊语言，可以有各种不同的解释。事实上，任何律师都知道，即使是法律文件中相当具体的语言，也往往可以做出合理的、不同的解释。国际条约并不总是提供像国内法院那样的司法型法庭来解决有关法律含义的争议，或者只有在当事方同意的情况下才会如此，而且这些法庭通常无权强制执行其裁决——并且它们经常遭到拒绝和批评。一些国家可能无视并公然违反国际法。简而言之，当前国际规则及其创造的“秩序”在现实世界的效力受到很大限制。

但是，这一切都不影响在国际规则和“国际法”的重要性、具体规则、规则和法律的含义以及遵守这些规则方面达成尽可能多的协议的重要性。为此，更好地理解和分析中国的观点和立场是必不可少的一步。

中国希望国际秩序发生实质性变化，

而不是希望它消弭

近年来，美国多次称中国的行动是对当前以规则为基础的国际秩序的“挑战”和“威胁”，并称中国是一个“主要的破坏者”“既有实力也有意图改变我们所处的体系”。

中国回应说，“‘基于规则的国际秩序’只是另一种强权政治，企图把少数国家的内部规则强加于人”。中国谴责“所谓‘基于规则的’国际秩序”并不能真正代表“普世价值”；在中国看来，“世界上绝大多数国家都不会将少数人制定的规则作为国际秩序的基础”。

这听起来无疑是对现有国际规则和法律体系的激进攻击。但事实上，中国并没有主张推翻或消除“以规则为基础的国际秩序”。中国对“基于规则的国际秩序”的批评很可能是基于中国反对现有基于规则的国际秩序的各个部分，中国希望大幅修改各种规则和对规则的解释，改变现有国际体制的一些现有特征。这可能让很多人不放心，但这是为了保持一个“国际”体系，而不是拥抱一个没有“规则”的世界，更不是为了在两极秩序中创造两套不同的规则来指导每一方。

2023年通过、施行的《中华人民共和国对外关系法》总结了中国政府关于全球治理的一些总体想法，这些想法在中国的其他文件中得到了更为详尽地阐述。该法第19条明确规定：

“中华人民共和国维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”

“中华人民共和国坚持共商共建共享的全球治理观，参与国际规则制定，推动国际关系民主化，推动经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展。”

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202306/content_6888929.htm

“国际法”大多涉及具有约束力的规则，而不仅仅是“广泛协商”。因此，拥护“国际法”就是拥护“基于规则的国际秩序”的核心内容。简言之，中国的话语赞同维持一种涉及规则和法律的“国际”秩序。

同时，正如第18条所指出的，“中华人民共和国......参与全球治理体系改革和建设”。这表明，中国不仅希望改变国际法的实质，还希望全面参与国际法的制定和实施程序。

中国日益增长的实力必将使其对国际秩序的演变产生更大的影响——而且，中国认为其更强大的实力（以及金砖五国和全球南方许多国家的声音）使其有权寻求规则的改变，这一论点具有一定的合理性，类似于西方“民主国家”在新的国内政治团体变得更加强大时对国内法进行辩论的方式。当然，这并不意味着变得更加强大的国家就能重新制定规则。我们当然应该坚持认为，中国有义务遵守现行规则，除非或直到这些规则被修改，即使我们都心知肚明所有大国（包括美国）在强大的国家利益受到威胁时都会偏离规则。但是，中国试图影响持久国际秩序形态的更大力量，开启了一种新的政治动态，可能会朝着不同的方向发展。

当中华人民共和国刚刚加入国际体系时，很少有人意识到中国的特点会使其全盘接受既定规则成为一个可疑的期望：中国是世界上人口最多的国家；它由强大的共产党统治，与西方民主国家截然不同；它与“西方”有着由来已久和根深蒂固的文化差异；它对日本和西方国家屡次对其发动战争的“百年屈辱”心存怨恨；随着中国伟大“复兴”的继续，中国共产党的自豪感与日俱增。然而，中国从现有的国际秩序中获益匪浅，并将继续从中获益，而且希望其中的大部分继续存在。但中国显然希望发生重大变化。无论我们喜欢与否，如果我们想维护国际秩序，我们就必须更加明确地承认，中国和发展中世界的国家将在试图影响国际秩序的未来方面发挥更大的作用。

事实上，美国并不反对修改现行的基于规则的秩序，并明确赞同“更新”和“重振”国际秩序的总体思路。正如美国国务卿安东尼·布林肯所说：“我们不仅希望维持使许多进步成为可能的国际秩序，而且希望使其现代化，以确保它代表每个地区所有大小国家的利益、价值观和希望。”然而，他明确称中国是“国际秩序面临的最严重的长期挑战”，包括对“（现有）国际秩序基础”的挑战，并警告说“中国的愿景将使我们背离过去75年来支撑世界进步的普世价值观”。

可以肯定的是，尽管中国赞同维持一个涉及规则和法律的“国际秩序”，但中国正在发展与其他国家的关系，并创建了一些机构，这些机构可能会在一个新兴的两极秩序中组成一个新的“集团”。美国及其“盟友和伙伴”也是如此，因为美国已将与他们共同行动作为优先目标。两极世界以及建立一套强大的两极规则和机构显然是可能的。美国和中国都可以说是在“对冲”——即准备通过集团间的两极斗争来处理越来越多的国际事务，并制定一套单独的规则，甚至是接受一个更加支离破碎和无序的世界。虽然我们还没有到那一步，但我们还没有为避免这种情况做出适当的持续努力。

加强国际秩序之路

我们正处于一个历史性时刻。冷战结束后，自由贸易和开放经济、更大程度的民主和人权等西方模式成为以规则为基础的国际秩序的基础——虽然这种秩序并不完美，而且经常出现双重标准，但在“单极”世界中，自信的美国显然领导着占主导地位的自由主义秩序。但冷战结束后，世界已经发生了变化；单极时代已经一去不复返了。

迄今为止，美国仍然是世界上最强大的国家，但它却饱受政治分裂和不确定性的困扰，其全球影响力也在不断变化，许多人怀疑它对国际秩序的持久承诺。与此同时，中国的崛起、俄罗斯的暴力以及法里德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）所称的“其他国家的崛起”不仅正在改变地缘政治和经济，而且明确地对国际秩序的特征提出了重大挑战。在经历了现代历史上独特而短暂的时期之后，我们不再生活在一个单极世界。目前以规则为基础的国际秩序正在大大削弱。对其进行变革似乎是必要的，因为一个更加分裂、瘫痪甚至崩溃的国际体系，将带来一个在应对地球所面临的巨大和真正的生存挑战方面能力弱得多的世界。

美国应明确它希望对现有的以规则为基础的国际秩序做出哪些改变，以改善和加强这一秩序。但美国也需要了解其他国家希望做出哪些改变，并考虑自己可能接受哪些改变。本文强调了解中国希望做出哪些具体改变的重要性，因为中国是现有秩序最强大、最明确的挑战者。许多提议的变革肯定会涉及美国不愿做出的妥协。然而，如果总的来说，一个经过修订但基于规则的国际秩序比一个解体或崩溃的秩序更可取，那么有些妥协似乎是可以接受的。

但是，美国和其他国家会在哪里拒绝妥协？因为他们认为这是一个不可妥协的根本问题，即使这一决定会导致一个可行的国际秩序的崩溃。如上所述，布林肯曾说：“中国的愿景将使我们背离过去75年来支撑世界进步的普世价值观。”这是否意味着人权领域可能是不可谈判的“国际秩序基础”的一部分？

我们不可能知道国际体系将何去何从，但只有谈判进程才能让它重新获得一些力量。这一进程最终将需要是多边的，但可以从中国——挑战者的实际领导者——与美国——冷战后国际秩序的领导者之间的双边讨论开始。美国的目标应该是了解中国希望国际秩序发生哪些具体变化，并将我们希望的具体变化摆上桌面，讨论和辩论这些想法，以此作为最终必须开展的更大进程中的一个步骤。

鉴于目前美中关系中的敌意和两国极少的外交交流，似乎很难想象在这些极为广泛的问题上很快就能取得进展。然而，两国学者和前政府官员之间持续的“二轨”对话可以成为讨论国际秩序未来的良好开端。这些对话可以采取多种形式，比各种会议和对话中关于“全球秩序”的一般性交流更加具体，但讨论和澄清中国希望在修订后的基于规则的国际秩序中看到什么，似乎是最有价值的开始方式，可能是逐个领域（贸易、人权、联合国的制度结构等）进行。

在通过谈判挽救日益削弱和濒危的国际秩序的过程中，我们的说服力将取决于我们的力量、我们的韧性、我们的外交技巧以及我们自身对我们寻求维护的基于规则的国际秩序的忠诚。最重要的是，这将需要我们对这一目标的重要性抱有坚定的信念——不仅是美国，我们星球上的大多数其他国家也是如此，这些国家各自或共同认识到我们正面临的危险，认识到我们的分歧但我们相互依存，认识到我们在宇宙中是渺小的，但人类的存在是无限的，认识到人类的力量有能力改变世界。

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