作者王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长、中美人文交流研究中心执行主任。本文刊于《当代世界》2022年第6期。

《当代世界》2022年第6期

2022年5月20日，美国总统拜登出访韩国，同韩国总统尹锡悦一起参观三星电子半导体工厂。（IC Photo图片）

美国总统拜登在上任16个月后开启的“亚洲首访”引起广泛关注，最具争议的莫过于其正式推出的“印太经济框架”（IPEF）。然而，从各方反应及合作内容看，拜登力推的IPEF不可能成功。拜登试图对中国形成经济包围圈的谋划，必将如其前任特朗普推出对华贸易战那样遭遇挫败。

IPEF更像是发动一场“全球经济新冷战”

为弥补印太战略中的经济短板，拜登于2021年10月首次提出IPEF构想，试图将印太战略构筑成一个集政治、经济、军事、社会、科技于一体的、全新的美国大战略。

此后，IPEF具体方案被搁置了半年，直至拜登亚洲行出发前一周被再次提及。2022年5月12日，拜登在美国—东盟特别峰会上重提IPEF，宣布拨款1.5亿美元用于在应对气候变化、应用清洁能源、建设高标准基础设施等领域深化与东盟的合作，以“证明印太和东盟对于美国的意义”。

在此访第一站韩国，拜登强调在供应链、半导体等领域“基于共同价值观”的重要性。在第二站日本，拜登出席日美澳印四方安全对话机制（QUAD）领导人会议并正式发布了IPEF框架声明。声明内容包括公平和有弹性的贸易、供应链弹性、清洁能源和基础设施建设、税收和反腐败等四大支柱，试图在高精尖技术与新经济领域进行谈判，构建一个“反制中国”的印太经济圈与规则重塑体。

IPEF与亚太原有的自贸协定不同，强调所谓“共同民主原则与普世价值”基础上的技术开发、使用和推广，偏重优势互补与合作灵活性；根据议题不同、模块不同可邀请不同国家参与谈判，但需要同意IPEF基础条件与基本价值，即美国主导的新经济贸易投资框架。

《华尔街日报》评论拜登此行是“试图把重心重新转向对抗中国这一外交政策的‘重中之重’”。《纽约时报》则评价道，“拜登政府试图做的是可信地增强他们（亚洲）关于美国重新成为全球领导者的说法。”联想到俄乌冲突仍在激烈进行，美国有步骤、有节奏地推出IPEF更像是想证明自己有能力同时应对俄罗斯、中国，为此甚至不惜发动“全球经济新冷战”。

IPEF是不可能实现的印太合作

正如美国—东盟特别峰会推出1.5亿美元IPEF序曲时被舆论嘲弄 “抠门”“没有诚意”“有名无实”那样，IPEF在日本高调推出后，同样不被各方舆论看好。

从框架安排看，IPEF是单向的、自利的。面对俄乌冲突、疫情反复、经济低迷，各国需要的是能促进经济复苏的良药，比如双向开放市场、减免关税等，而不是臣服于美国的经济义务与约束。IPEF更像是拜登指令下对亚太原有经贸合作的强行干预，既不符合市场规律，也不顺应时代潮流，更不会产生互惠互利的效果。

从经贸结构看，IPEF无法扭转传统的国际经贸合作惯性。中国已连续5年占据全球第一货物贸易大国的位置。在半导体、清洁能源领域，中国均是全球最大的消费市场。由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰与东盟10国组成的全球人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自贸区协定《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）2022年初已正式生效。事实证明，近年来经贸实力相对衰弱的美国，根本无力靠单向政策颠覆现有的亚太经贸格局，也无力将中国封堵在所谓以美国为主的供应链之外。

2022年5月22日，民众在东京举行集会和示威游行，抗议美国总统拜登当天开始的访日之行。（新华社图片）

从实际参与看，IPEF更像是紧急拼凑出来的政治拼盘。14个所谓IPEF创始国与RCEP多数重合，却没有后者的务实互利。除中国、缅甸、老挝、柬埔寨未参加外，IPEF多了美国、印度。但IPEF既无RCEP那样开放合作共赢的经贸实质条款，也没有关税设置与技术标准的准入门槛，更无逐步施行的时间表与路线图，倒像是某次务虚会的表态与站台。从各国舆论可见端倪，一些东南亚国家的参与更多都摆着不愿得罪美国的姿态。IPEF的空洞无物注定其失败的下场。

从政策执行看，IPEF在美国政府内部存在巨大的理念分歧。美国商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪均力主对华进行出口管制，推动IPEF作为“独立于中国的安排”；而在被称为“印太战略”谋划者、美国国家安全委员会印太协调人坎贝尔看来，应该把中国纳入到规制之内，进而对中国的行为进行限制。IPEF还遭到了共和党的政治钳制。正如当前拜登政府内部就是否取消对华关税的激烈分歧那样，IPEF接下来在半导体联盟、供应链安全等谈判中定会不断产生新的内部分歧。

IPEF引发新的中美政策赛跑

2022年俄乌冲突并没有使美国深陷其中，相反在俄罗斯被北约援助下的乌克兰牵制住后，美国全面围堵中国的步伐在加快，在经贸、金融、科技等领域不断深化对华全方位、多层次的战略竞争。IPEF只是美国在经贸领域加大对华竞争、加紧构建对华围堵“经济新冷战集团”的一个环节，其他还有包括多措并举打压中国企业、在台湾问题上不断“切香肠”挑战中国底线、在军事科技领域不断压制中国发展等多个方面。

IPEF的提出再次提醒中国，必须加强对美国的防范与警惕。一方面，中国须敢斗善斗，加紧制定在经贸、金融领域的反围堵与反制裁预案，尽快建立独立自主可控的关键技术与供应链体系；另一方面，通过全方位扩大开放加强对外深度合作，更快更好地落实与推动RCEP等一系列有利于中国发展的国际经贸合作议程，以合作化解竞争，在适应中美关系新常态的同时，更主动地塑造中美关系的未来。

中美未来的竞争必然是一场内外政策制定、落实与收效的赛跑。谁的内外政策更能为本国与他国带来福祉，谁就能走得更稳更远。IPEF一开始就呈现出败象，这也意味着美国未来可能会调整或推出更多遏制中国的策略。

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