作者王国刚、沙晓君分别系中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心一级教授，湖州学院经济管理学院经济学博士，本文转自《中国金融》2023年第7期。

2023年3月17日，中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），标志着由顶层设计的、与中国式现代化建设相适应的全面防范系统性金融风险的监管体制进入了新的构建阶段。中国此前的金融监管体制主要由“一委一行两会”构成，经过5年运行，这种体制有效应对了各种金融风险的挑战，取得了一系列重要成就。但同时，这一体制也存在着较为严重的短板，主要表现在以下三个方面。

第一，政治站位不够高，统筹协调能力不足。之前统领全国金融监管的是国务院金融稳定发展委员会。从国务院的政务角度看，这已是可设置的最高权力机构了，但是从党领导一切和统领各类经济社会事务的角度看，国务院金融稳定发展委员会的政治站位、统筹能力和协调能力还存在一些不足，在构建防范金融风险机制、实施化解金融风险举措等方面也存在一些力不从心之处。针对这一弱项，《方案》提出组建中央金融委员会，全面加强党中央对金融工作的集中统一领导。该委员会的职责包括，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。《方案》同时提出，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。

第二，金融领域的反腐倡廉任务艰巨。党的十八大以来，党中央花了很大力气推进反腐倡廉，但金融领域的腐败大案要案多发易发。个别行政级别不高的金融机构人员动辄几百亿元、几千亿元的信贷资金违法违规操作，不仅带来了资产的严重损失，而且容易引致重大金融风险。为了提高金融系统内各类金融机构的遵纪守法意识，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，《方案》提出了组建中央金融工作委员会。它的主要职责是，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。

第三，防范化解系统性金融风险任重道远。近年来，中国金融风险事件不断出现，从网贷到债券违约再到上市公司财务造假（仅2021年就有32家上市公司因财务造假被证监会实施行政处罚），从房地产企业流动性危机到资本无序扩张，从包商银行的破产事件到郑州的村镇银行事件，都引致了金融系统和金融市场的不小震动。2020～2022年，在新冠疫情冲击下，以展期、无还本续贷等方式投放的6.53万亿元贷款在延期还贷政策退出过程中将可能产生大量不良贷款；为了稳增长、保就业、扩投资，大幅增加的地方政府显性债务（到2022年底已达35.1万亿元）风险需要化解，因此，未来几年防范化解金融风险的任务更加艰巨，需要协调的各种机制和主体也更加复杂。由此，需要从顶层设计角度全盘考虑和安排防范金融风险的方略和举措。

从国际上看，由国家最高领导机构直接掌控、决策、协调金融系统，确保金融安全，仅有中国。这凸显了在推进中国式现代化建设中党中央对金融工作的高度重视程度和将防范系统性金融风险列为治理的优先方向。

为了理顺货币金融运行机制，服务实体经济高质量发展，《方案》对金融监管运行体制作出了新的系统安排和调整，主要内容包括以下几个方面。

第一，深化中国人民银行分支机构改革，打通货币政策传导机制堵点。一是撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。其内在机理是，中国各地方的行政部门（尤其是省级）担负着维护经济社会发展的第一主体责任，是当地经济社会活动中相关事项的组织者、决策者、协调者和资源配置者，一旦脱离了这些地方政府的支持和协调，中央银行货币政策的落实就容易出现“断点”“堵点”，影响货币政策传导的效率。二是不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行，由此，中国人民银行的分支机构进一步精简，以利于提高货币政策实施的质量和效率。三是将对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责从中国人民银行划出，使得中国人民银行集中精力聚焦于货币政策、宏观审慎政策和金融稳定等方面，进一步深化其专业性、前瞻性、针对性和灵活性等方面的建设。

第二，全面落实功能监管，实现金融活动的监管全覆盖。《方案》提出，在中国银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局。该机构的职责是，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。国家金融监督管理总局的设立，突破了原先金融监管局限于银行业、保险业、信托业、融资租赁业等金融机构的边界，将各种金融机构、准金融机构和非金融机构的金融活动都纳入金融监管视野。这一方面推进了金融监管部门从机构监管为主向功能监管为主的监管体制机制转变，以实现金融监管对各类金融活动的全覆盖，将准金融机构和非金融机构从事的金融活动及其风险纳入金融监管；另一方面，将中国人民银行有关金融消费者保护职责和中国证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，实现了保护金融消费者权益的监管职能集中，有助于提高金融监管部门与此对应的能力。

第三，完善证券监管体制机制。《方案》提出，为了强化资本市场监管职责，将原先国家发展改革委的企业债券发行审核职责划入中国证监会，由中国证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作，改变先前存在的公司（企业）债券分部门监管的审核标准不一、监管力度不同、工作机制掣肘等状况。中国证监会对证券市场的监管更加充分。

第四，深化地方金融监管体制改革。《方案》提出，调整地方金融监管体制。一是建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备；二是地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。由此明确了地方金融活动的监管主体及其职责，为防范相关金融风险作出了体制机制安排。

第五，调整金融监管部门的性质。中国银保监会、中国证监会等监管部门属于国务院直属事业单位，其工作人员属于“参照公务员”的人员。《方案》提出，国家金融监督管理总局和中国证监会调整为国务院直属行政机构，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。这一调整有利于加强金融管理部门工作人员的统一规范管理，运用《公务员法》等法律法规维护监管人员的合法权益，规范其监管行为。

第六，完善国有金融资本管理体制。《方案》提出，要按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。这种安排既有利于实现国有金融资本的统一协调管理，也有利于规范国有金融资本健康有序发展。

这一系列新的变化体现了金融体系的系统性整体性重构，将为推进中国式现代化建设提供坚实的金融保障机制。

党的二十大报告强调指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”此次中国金融监管体制的重构式调整，从更深的层次看，实际上是构建了与中国式现代化建设要求相适应的金融体系和金融机制，不仅对完善金融监管体制影响深远，而且对完善各项金融运作乃至整个金融体系也意义重大。在新时代新征程上，需要更加重视中国金融业发展。

第一，坚持稳中求进。稳中求进是党中央确定的工作总基调，要推进金融的高质量发展必须着力防范化解各种经济金融风险，稳字当头。从2008年国际金融危机到近期的美欧银行业危机，这些事件既凸显了货币政策与金融监管相协调的重要性，也揭示了微观金融活动引致系统性金融风险的可能性。为此，需要进一步加强中央银行与监管部门、财政部门的政策协调，货币政策取向、力度和节奏的选择应充分兼顾商业银行等金融机构的承受力和适应程度，维护货币金融的稳健运行。

第二，坚持守正创新。创新是金融高质量发展的动力。在新征程中，新问题新现象层出不穷。破解新的难题需要持续创新。创新应以“守正”为基本前提。对金融系统而言，守正的含义有三：一是以提高金融消费者的获得感为标尺，使得金融成为提高人民群众共同富裕程度的重要机制；二是以提高实体经济的金融服务质量为尺度，使得金融成为实体企业优化资产结构、降低融资成本、提升市场竞争力的重要机制；三是以推进经济绿色发展为尺度，使得金融成为实现“双碳”目标的重要机制。推进中国式现代化新征程中的新现象并非都是创新的结果，一些泛起的“沉渣”也可能以新的面目出现，只有“守正”才能有效判别，也只有“守正”才能充分防范“新瓶装旧酒”引致的金融风险。

第三，坚持深化改革。在新征程中，随着各种条件和情势的变化，无论是金融监管还是金融运作都有一个适应性和调整性问题。与时俱进的基本要求和实现路径是持续推进各项改革的深化。在社会主义市场经济条件下，金融改革的目的在于推进金融发展和经济发展，因此，需要坚持以市场化为基本取向。在推进经济金融全球化和坚持多边主义的条件下，尤其如此。■

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