作者岳树民系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所高级研究员，本文转自2月24日人大财税研究所。

一、引言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调进一步全面深化改革是“以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。《决定》聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，基于“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，抓住经济体制改革的重点领域和关键环节，从推动经济高质量发展、支持全面创新等诸多方面进行了战略部署，也对税制改革作出了安排部署。《决定》指出，“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。因此，需要从全面深化改革的指导思想、战略部署和任务安排来理解和认识税制改革；从税收作为宏观调控、政府治理的重要工具，在经济社会发展中发挥应有的功能作用和健全宏观经济治理体系的基本要求来理解和认识税制改革。

二、税制改革的宏观取向

《决定》明确指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在这一目标下，《决定》聚焦七个方面提出改革任务。财政是国家治理的基础和重要支柱，税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用。各项改革任务的推进和如期完成需要强大的政府财力支撑，需要财税体制发挥好保障功能、调控功能。从发挥好税收功能作用的角度，基于健全宏观经济治理体系，完善宏观调控制度，实行科学宏观调控、有效政府治理的需要，具有恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力必然成为税制改革的目标。

党的二十大报告指出，我国“发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强”“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”“群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”“生态环境保护任务依然艰巨”。强调“必须加大工作力度”解决这些问题。《决定》聚焦经济社会发展中亟待解决的主要问题对经济体制改革的重点领域和关键环节作出相应改革部署，明确了税制改革的主要任务是健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。

首先，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。贯彻新发展理念，着力形成推动经济高质量发展的税收体制机制必然成为税制改革的重要任务，需要围绕发展新质生产力、促进实体经济和数字经济深度融合、发展服务业、推动现代化基础设施建设、提升产业链供应链韧性和安全水平等重点领域和关键环节健全税收制度，优化完善税收体制机制。

其次，社会公平是社会主义的本质特征和内在要求，全面深化改革就是要增进人民福祉、促进社会公平，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。健全有利于社会公平的税收制度，就是要抓住社会公平的基本要求，推进形成有利于促进权利平等、机会平等、规则平等的税收体制机制；有利于改善收入和财富分配格局，缩小收入差距的税收再分配调节机制，健全支持第三次分配的税收政策机制；有利于推动创业就业，改善生育养育教育条件，提升社会保障能力和水平的税收支持机制。

再次，建设全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的基础和内在要求，也是构建新发展格局、推动高质量发展的有力支撑。健全有利于市场统一的税收制度，就是要全面落实税收法定原则，统一税收政策制度、征管程序规则和办法，规范税收优惠，优化税收营商环境；消除税收体制机制存在的妨碍经济循环运行的堵点卡点，形成有利于市场要素资源、商品服务顺畅流动，市场主体公平竞争，产业链供应链有效衔接的税收制度体系和体制机制。

深化税制改革路径就是基于当前和未来汲取税收收入、调控经济社会发展的需要，聚焦高质量发展、社会公平、市场统一，优化税制结构。优化税制结构就是要基于税制改革的目标任务、基本要求和经济社会发展的新变化、新布局、新态势，进一步调整优化完善税收制度的税系结构、税种结构、税源结构、税基结构、税率结构和税负结构，匹配经济社会发展的新格局、新需要，发挥好税收的功能作用（岳树民、王荔，2024）。

三、税制改革的主要原则

《决定》是对全面深化改革的谋篇布局，是基于税收在政府治理和宏观调控中的地位和作用，对税制改革任务和改革重点的安排部署，明确了税制改革的主要原则。

（一）优化税制结构，完善税收体制机制

健全和完善体制机制是构建高水平市场经济体制、促进高质量发展、支持全面创新等各领域发展的基本要求。市场经济条件下发挥政府作用首先就要统一制度规则、公平规则运用、完善体制机制，以保证市场的高效运行。税收制度作为政府宏观治理工具和基础性市场规则，就是要基于高质量发展、社会公平、市场统一的基本要求，依法统一规范税收政策体系和制度体系，调整优化税收制度的内部构造，消除税制运行中的堵点卡点，形成能够有效组织收入的税收体制，有效实现政府政策目标的调控机制，并实现政策机制制度化、法治化。

（二）坚持系统观念，强化集成增效

税收既是政府治理、宏观调控的重要工具，又是政府治理、宏观调控的基础性制度和财力保障。首先，协调好税收组织收入与调节经济社会运行的关系。政府治理、宏观调控需要一定的财力支撑，税收作为政府的主要收入来源，需要具有恰当的收入汲取能力；作为政府治理、宏观调控的工具，需要具有恰当的调控能力；税制改革的制度设计和结构调整应当协调好税收的“两个能力”建设，不可偏废。其次，税收是由不同税系、不同税种、不同税基组成的制度体系，决定制度运行状况和运行效果的有制度设计、征管技术、法治环境等多种因素。税制改革需要从税收体系整体功能的角度来优化各税系、各税种之间的关系，税种内部各构成要件之间的关系；更加重视税收征免制度改革与税收征管制度改革之间的协调，强化依法治税、以数治税，以数智化法治化提升税收征管效能；只有做到税收制度体系运行的各要件、各环节、全流程的完备集成协同，才能更好地发挥税收的整体功能。第三，税制改革需要将税收放到财政资源统筹这个大系统中协同推进。《决定》强调“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，提出“推动收费公路政策优化”“规范非税收入管理”“合理扩大地方政府专项债券支持范围”“完善政府债务管理制度”“优化各类增量资源配置和存量结构调整”以及“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”等。政府收入渠道和收入格局的规范化、多元化，政策资源的集成化，中央地方财政关系的优化与完善，有利于科学合理安排各级政府的收支规模、税收收入规模，有利于科学界定税收负担、税负结构和税制结构，也有利于协调税收调控政策与其他调控政策取向一致性。

（三）全面落实税收法定原则，推进依法治税

《决定》强调“法治是中国式现代化的重要保障”“全面推进国家各方面工作法治化”。全面落实税收法定原则是要在税收立法、执法、司法和守法各个环节全面落实依法治税、依法行政、依法治国。首先，按照深化立法领域改革的基本要求完善税收立法，规范税收行政法规，继续推进税收行政执法与纳税服务的标准化、规范化、便利化，健全税收行政复议体制机制和税收司法体制机制，确保税收遵从度的有效提升，保护纳税人合法权益。其次，依法清理规范税收优惠政策和优惠方式方法，结合完善税收重大决策、规范性文件合法性审查机制，落实对重点领域和关键环节的政策支持，促进税收优惠政策的合理合法、科学有效。

（四）坚持问题导向，注重增强实效

党的十八届三中全会以来的税制改革，基本确立了我国现代税收制度的基础框架。进入全面深化改革新时期的税制改革，就是要在总结新时代十年税制改革成就与经验基础上，围绕税收现代化服务中国式现代化，持续优化税收制度体系，完善体制机制，推进现代税收制度的成熟定型。优化税制结构的重点在于：一方面，聚焦促进高质量发展、社会公平、市场统一，基于形成恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力，优化税收制度的内部构造和结构体系，提升税收的保障功能和调控功能；另一方面，找准税收在促进高质量发展、支持创新、调节收入分配等方面的机制、环节、流程、措施存在的不足与问题，精准发力，增强改革的靶向性、针对性和有效性。

四、税制结构改革的着力点

（一）优化税收体系结构

1.基于中央地方财政关系，完善地方税体系

从我国当前的中央税与地方税关系看，完善地方税体系，既需要壮大地方税收入，增加地方自主财力，又需要赋予地方适当的税政管理权限。扩大地方税政管理权限，是因地制宜拓展地方税源，增强地方自主财力，完善地方税体系的重要着力点，应当稳步推进。从增加地方自主财力，确立地方税主体税种的角度，消费税征收环节后移并稳步下划地方。但是，消费税征收环节后移带来的征纳双方税务管理问题、地区利益格局变化、具有生产资料性质的消费品的供需调控、消费格局产业格局变化等问题需要深入研究、谨慎应对，这一改革措施不能操之过急。优化共享税分享比例是适当增加地方自主财力的一个重要途径，从目前三大共享税种的收入情况及其影响看，应首先提高个人所得税的地方分享比例，适时适当提高增值税的中央分享比例，暂不调整企业所得税分享比例。

2.基于直接税与间接税的关系，健全直接税体系

我国税制结构中直接税体系尚不完善、直接税收入比重偏低是一个有目共睹的事实，健全直接税体系，逐步提高直接税比重一直是我国税制改革的一个重要任务。健全直接税体系，一方面需要持续完善所得税制度，尤其是完善个人所得税制度；另一方面需要健全财产税制度。健全财产税制度需要进一步完善我国现行的车船税、契税等税种，探索遗产课税以及新形势下数字资产、虚拟资产等新型财产课税的可能性、可行性和必要性。同时，以优化完善乃至整合现行涉及房地产行业各税种的方式完善房地产税收制度，同时加强房产税在课征环境、课征技术、课征能力等方面的建设，以“小步慢走”的方式向前推进房地产税改革，创造条件逐步实现房地产税的全面实施，进而推动包括遗产课税、数字资产课税在内的财产税体系的逐步建立和完善（岳树民、王庆，2024）。

（二）优化完善主体税种

1.改革完善增值税与消费税制度

从我国税制结构变化趋势和税收收入结构看，在相当长一段时间内增值税依然会是我国税收收入的主要来源，应积极稳妥推进增值税改革。首先，增值税要回归其消费课税属性和价外税机制，在此基础上完善增值税抵扣政策和制度办法，做到应抵尽抵，完善留抵退税机制和办法，做到应退尽退；在完全价外税机制下，目前多档次税率的某些问题、纳税人“税负”过重问题都会迎刃而解。其次，坚决清理取消过多的增值税优惠政策和不当的优惠措施，推动增值税属性回归、机制回归、原理回归。第三，增值税与消费税税费改革协同推进，在推进增值税改革的同时，应按照既定的改革设计，适当调整消费税的征收范围和税率水平，尤其是应积极推动将高耗能、高污染消费品和部分高档消费品纳入征收范围，扩大目前消费税的征收范围，增强消费税的收入功能和调节功能。

2.完善个人所得税制度

首先，应在科学测定综合所得基本费用扣除标准、专项扣除标准的同时，深入研究专项附加扣除的作用范围和作用程度及其对收入分配的影响，进而科学修正其标准。其次，在完善经营所得费用扣除机制的基础上，适时将经营所得纳入综合所得课征范围，同时应统一综合所得项目的收入计入和费用扣除机制，均衡工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等各项所得的税负水平。第三，基于收入公平分配、资本市场发展、增加居民财产性所得、创业就业等多目标的协调，公平与效率、风险与收益、激励与限制等多因素的权衡，从收入属性、费用扣除、税率适用等方面规范完善经营所得、资本所得、财产所得的税收政策，科学调整综合所得项目、分类所得项目的税率结构和税率水平，平衡二者的税收负担。

3.完善企业所得税

企业所得税改革的重点是优化完善税前费用扣除项目及其标准。一方面要梳理解决现行税前扣除项目和扣除标准与企业实际经营规律的不匹配问题，优化完善扣除项目和扣除标准，从制度上降低企业不合理的税费负担。另一方面需要考虑企业全面创新、数字技术快速发展、传统产业升级以及新质生产力发展带来的新变化、新特点、新趋势，在扣除项目、扣除标准、扣除方式方面形成对创新的支持与激励机制。

4.增强各主体税种与新业态的适配性

基于数字技术、数据资源广泛运用带来的新变化以及由其催生的新产业、新模式、新动能，应从支持新业态发展、支持数字经济与实体经济深度融合的角度，优化完善现行主体税种的征免规定和政策适用。对数字条件下商品服务新形态、生产交易新方式、投入产出新特点、收益分配新格局，应本着包容审慎、在发展中规范的原则，界定税收政策和征免办法的适用。同时，积极研究探索数字经济条件下开征新税种的必要性、可能性和可行性。

（三）优化税收支持政策与支持机制

通过税收征免制度支持经济社会发展，一方面是将支持政策体现在具体的制度规范中，形成制度化的支持机制；另一方面是针对特定情形给予减税免税的优惠政策。税收征免制度支持经济社会等各项事业发展的重点，在于消除税制运行中存在的不利于经济顺畅运行、不利于“重点领域和关键环节”要素流动、商品服务流动的堵点卡点，形成制度化的征免政策和征免机制。无论是支持创新、支持绿色发展，还是促进先进制造业的发展，或者是对“重点领域和关键环节”的支持，都应当通过税制结构的优化调整完善，形成制度化的体制机制。同时，税收优惠政策是运用税收政策工具支持经济社会发展的重要方式，是对特定情形的一种政策支持和政策激励，是例外，不是普遍。运用减税免税等税收优惠支持“重点领域和关键环节”，应强化优惠政策的科学性、有效性和必要性且在法律规范的框架内实施，“严禁违法违规给予政策优惠行为”，让税收优惠能够在真正需要的地方发挥其应有的作用。

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