作者刘伟系中国人民大学原校长，原文刊发  《经济纵横》2024年第8期，本文转自9月2日经济纵横。

一、健全宏观经济治理体系是新时代改革发展理论与实践探索的重要创新

党的二十届三中全会贯彻党的二十大战略部署，审议通过了具有里程碑意义的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)。其中，明确提出健全宏观经济治理体系，指出“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，强调必须完善宏观调控制度体系，系统布置了健全宏观经济治理体系及相应的体制机制方面需要进一步全面深化改革的主要任务，具有极为重要的时代意义。

中国特色社会主义经济发展创造了举世瞩目的奇迹，特别是党的十八大以来，取得了一系列历史性成就。其中，重要的体现在于面对国际金融危机和世纪疫情等严重冲击时，中国宏观经济表现出强劲的韧性和稳健性，有效对冲了经济周期性和波动性风险，而取得如此成就的重要原因就在于宏观经济治理体系的有效性。

我国的“宏观经济治理”是基于我国实践的创造。在2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中创造性地提出“宏观经济治理”概念，要求通过深化改革完善宏观经济治理体制。随后，“十四五”规划纲要中首次提出并运用“宏观经济治理体系”范畴，党的二十大报告明确要求健全宏观经济治理体系，党的二十届三中全会则对未来五年如何健全宏观经济治理体系作出进一步部署。我国“宏观经济治理体系”是一个与西方“宏观经济调控政策”不同的范畴，是作为我国改革总目标的国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是构建高水平社会主义市场经济体制不可或缺的有机组成部分。

第一，在体系构成上，宏观经济治理体系不仅包括一系列宏观经济政策，而且包含系统的宏观经济体制机制。特别是在进一步全面深化改革的进程中，伴随我国社会主义基本经济制度的不断完善和巩固，以及高水平社会主义市场经济体制的加快构建，宏观经济体制机制本身也在不断发生系统性变革。这种宏观经济体制机制的变化，不仅对宏观经济政策效应产生深刻影响，而且对经济发展的可持续性和经济增长的均衡性产生积极影响。或者说，在我国宏观经济治理体系的结构中，体制机制变化本身成为重要的影响宏观经济运行的因素。因此，宏观经济治理的调控手段不仅包括宏观经济政策工具，而且包括经济体制改革的力量，特别是包含一系列深化改革的政策。无论是在短期增长、还是在长期发展上，无论是在量的扩张、还是在质的提升上，改革政策的宏观经济效应都非常显著。党的二十届三中全会关于健全宏观经济治理体系的部署，便是突出经济改革牵引作用，进一步强调健全宏观经济治理体系的重要性，明确其受国情规定的特殊性，彰显其推动经济发展的先进性。

第二，在政策结构上，宏观经济治理体系不仅包括一般意义上的货币政策、财政政策等总量政策，而且包括一系列结构性政策。西方主流宏观经济理论和实践通常强调甚至只承认总量经济政策的客观必要性，对结构性政策是否应当列为政府从宏观上干预经济的政策手段普遍持怀疑态度并存在深刻分歧，大多认为结构问题尤其是产业结构演进、区域经济结构协调等一般不需要宏观经济政策工具，更多的是市场可以解决并且应当主要通过市场竞争直接处理。我国的宏观经济治理体系则不然，其政策手段不仅包括财政、货币等总量政策，而且包括产业政策(主要是产业结构政策和产业组织政策)、区域政策(主要是区域重大战略和区域协调发展政策)、就业政策(主要是总量上失业率的控制政策和缓解结构性失业政策)、价格政策(主要是物价总水平即通货膨胀及通货紧缩的控制和相对物价水平调整的结构性政策)等，从而使政府对宏观经济治理的有效性、系统性进一步提升，宏观调控的能力进一步增强，对国民经济的影响也更为深刻。

第三，在政策目标上，宏观经济治理体系不仅要求明确不同经济政策的具体政策目标，而且注重各项经济政策目标和力度的协调。一方面，强调国家总体经济发展目标和重大发展战略规划的引领作用。促进各方面经济政策协同发力，促使各方面经济政策目标与国家总体经济发展目标相统一，以国家发展规划和重大战略的实施作为各方面经济政策相互协同的轴心，以五年规划和中国式现代化进程的阶段性目标等作为各方面经济政策的目标导向，这是我国宏观经济治理政策目标及作用方面的突出特点。另一方面，强调宏观经济政策力度的“松紧搭配”。在明确宏观经济政策目标并突出重点的基础上，在明确宏观经济政策方向并抓住主要矛盾的前提下，合理地组合各方面宏观经济政策，特别是财政政策与货币政策、财政收入与财政支出政策、货币数量与货币价格政策等相互间的作用强度;合理地协调逆周期调节和跨周期调节，根据经济周期波动的特点和规律组合逆周期与跨周期政策，使短期宏观调控与长期宏观调控的成本得以有效降低、效率得以持续提升;合理地协调资源配置增量和存量政策，促进以增量的合理增长为存量调整创造更为宽松的宏观经济环境，以存量的深入改革为经济均衡增长提供更为深厚的发展基础;合理地协调国内宏观经济政策与国际宏观经济政策，促进以高水平制度型开放推进高质量发展，加快形成国内国际双循环相互促进的新发展格局，进而实现经济发展质的有效提升和量的合理增长。

第四，在调控方式上，宏观经济治理体系不仅能够实施需求侧管理，而且能够有效实施供给侧调控。西方宏观经济调控虽然也提出过“供给革命”，但受其主流理论和基本制度的限制，在实践上“供给革命”政策难以奏效。我国宏观经济治理在方式上，一方面，强调根据引致宏观经济失衡的主要矛盾及矛盾主要方面的变化，适时调整宏观经济治理的重点和方向，及时从强调以总需求调控为重点，进而有效控制需求膨胀导致的通货膨胀或需求疲软形成的经济下行，向以深化供给侧结构性改革为重点的宏观调控战略方向转变;另一方面，强调面对国内国际多种风险叠加形成的供给和需求双重冲击，统筹扩大内需与深化供给侧结构性改革，推动以需求牵引供给、以供给创造需求的供求双向协同发力、良性互动的宏观经济格局的形成。之所以有形成这种格局的可能，直接原因在于我国宏观经济治理体系的优势，而宏观经济治理体系的优势又建立在社会主义基本经济制度和与之相适应的社会主义市场经济体制基础之上。

二、健全宏观经济治理体系蕴含着深刻的对经济体制改革的要求

提升国家治理体系和治理能力现代化是进一步全面深化改革总目标的重要方面，也是经济高质量发展的客观要求。而要实现这一点，需要相应的体制机制条件，首先需要进行宏观经济治理制度体系方面的改革。《决定》注重发挥经济体制改革的牵引作用，明确深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制，构建高水平社会主义市场经济体制。在这一过程中，如何处理好政府与市场的关系是核心问题，实践表明，这也是实现资源有效配置体制机制面临的关键难题。党的十八大以来，在不断深化社会主义市场经济理论与实践的探索中，我们党对于这一核心问题和关键难题的探索取得了突破性进展。党的十八届三中全会明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，从而使我们党对于政府与市场相互关系的认识在新时代得以发展、创新。党的十九大报告将“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”作为构建现代化经济体系的重要组成部分，使我们党关于处理好政府与市场关系的认识更为明确、具体。党的二十大报告将“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，使我们党对于政府与市场关系的认识更为系统、深化。党的二十届三中全会贯彻落实党的二十大精神，重点部署未来五年重大改革举措，将构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。其中，“健全宏观经济治理体系”是重要内容。

之所以说处理好政府与市场关系是核心问题，一方面，从经济发展历史看，市场经济体制是配置资源最为有效的体制，但要实现市场经济体制下资源配置的有效性，需要创造一系列条件，主要是竞争的公平性和充分性，进而形成价格信号的真实性和对企业引导及约束的敏锐性及有效性。问题在于，充分竞争的市场经济体制所需要的条件，在现实中往往由于多种原因难以真正达到，进而会形成多方面的市场失灵，这就需要政府的积极干预和治理。另一方面，从经济思想演变史看，在不同经济理论的演变过程中，长期争论的基本问题中重要的便是资源配置过程中的政府与市场关系问题，以及为适应政府与市场相互关系矛盾运动的要求在制度和体制选择上的分歧，而这种分歧涉及经济哲学取向、经济学逻辑和结构、经济学假说和基本观点、经济政策设计和倾向等多个方面。在现实经济中，要处理好政府与市场的关系，还需要以相应的基本经济制度为基础。我国社会主义基本经济制度为处理好资源配置上的政府与市场关系提供了更为充分的制度可能。问题在于，怎样通过进一步全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，使这种制度真正转化为治理效能?对此，《决定》在紧紧围绕推进中国式现代化部署进一步全面深化改革时，特别提出要“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持和完善社会主义基本经济制度”，要求“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内在动力和创新活力”。实际上，这就把健全宏观经济治理体系统一于构建高水平社会主义市场经济体制中，作为其不可或缺的内容，成为进一步全面深化改革的重要任务。

健全宏观经济治理体系，首先需要以构建高水平社会主义市场经济体制作为基础。社会主义市场经济体制只有水平越高、秩序质量越好，宏观经济治理才能基础越牢、效能越高。《决定》关于构建高水平社会主义市场经济体制的主要任务突出体现在三个方面：一是坚持和落实“两个毫不动摇”，完善中国特色现代企业制度。一方面，深化国资国企改革，完善管理监督体制机制;推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中;进一步明晰不同类型国有企业功能定位，增强核心功能，提升核心竞争力;同时，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。另一方面，坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护;深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域、国家重大项目建设、国家重大技术攻关项目和重大科研基础设施等向民营企业公平开放;完善民营企业融资支持政策制度，健全民营中小企业增信制度;规范涉民营企业行政检查;同时支持引导民营企业完善治理结构和管理制度。市场经济体制的水平高低首先取决于市场经济中竞争主体(企业)的水平高低，因此，加快完善中国特色现代企业制度，能为构建高水平社会主义市场经济体制奠定竞争主体(企业)制度基础。二是构建全国统一大市场。在市场竞争的统一性上，推动制度规则统一、监管公平统一、设施高标准联通;加强公平竞争刚性约束，消除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法;规范地方政府招商引资法规制度，建立健全统一规范、信息共享的公共资源交易平台体系;健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革;等等。在市场体系建设上，完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置;完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，进一步推进重要领域的价格改革和定价机制改革;等等。在内需体系的培育上，健全政府投资有效带动社会投资的体制机制;在建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制基础上，完善激发和促进社会投资的长效机制，形成市场主导的有效投资内在增长机制;完善扩大消费长效机制;等等。总之，市场竞争是否体现公平性、充分性，是否具有统一性、规范性是决定市场经济体制水平和质量的关键因素，需要加快培育公平竞争秩序，构建规范统一市场体系。三是完善市场经济基础制度。主要包括完善市场准入制度和企业退出制度;完善产权制度、信息披露制度，强化市场经济的法治约束;健全社会信用体系和监管制度，强化市场经济的诚信约束制度。

从上述构建高水平社会主义市场经济体制的主要任务看，一方面，无论哪项任务，涉及的核心问题都与政府和市场的关系如何处理直接相关，构建高水平社会主义市场经济体制要求科学的宏观调控和有效的政府治理;另一方面，宏观经济治理体系的完善现代化需要以高水平社会主义市场经济体制为保障，高水平的社会主义市场经济体制与有效的宏观经济治理是有深刻联系的有机整体。

处理好政府和市场的关系，就宏观经济治理本身而言，重要的出发点和着眼点在于弥补市场失灵，维护市场秩序，提升市场竞争有效性，实现资源配置效率最优化和效益最大化。

在资源配置和国民经济运行中，政府的作用主要是宏观意义上的间接调控。实现科学的宏观调控和有效的政府治理，在筑牢高水平社会主义市场经济体制基础的同时，需要加快完善宏观经济调控体系，相应地需要推进宏观经济治理制度改革。《决定》就健全宏观经济治理体系明确强调了主要改革任务：一是完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。要求构建国家战略制定和实施机制，健全国家经济社会发展规划制度体系，发挥国家发展规划战略导向作用;围绕实施国家发展规划、重大战略，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能;探索实行国家宏观资产负债表管理;健全预期管理机制;健全支撑高质量发展的统计指标核算体系;健全国际宏观政策协调机制。二是深化财税体制改革。健全预算制度，加强财政资源和预算统筹;完善国有资本经营预算和绩效评价制度;健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构;建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。三是深化金融体制改革。加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制;完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制;发展多元股权融资，提高直接融资比重;优化国有金融资本管理体制;健全投资和融资相协调的资本市场功能;完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系;推动金融高水平开放，推进人民币国际化，推进自主可控的跨境支付体系建设，积极参与国际金融治理。四是完善实施区域协调发展战略机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制;完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。要在进一步全面深化改革进程中，加快构建高水平社会主义市场经济体制，在此基础上健全宏观经济治理体系，完善宏观经济治理制度，为破除高质量发展的体制机制障碍、推动经济实现高质量发展提供重要制度保障。要切实发挥社会主义市场经济的优势，实现以中国式现代化全面推进强国建设的目标，使中国特色社会主义制度更为完善、更加巩固，开创人类文明新形态。

(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)