作者代志新系中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师、财税研究所研究员；杨素系中国人民大学财政金融学院博士研究生；魏天骐系中国人民大学财政金融学院博士研究生；班若琳系中国人民大学经济学院博士研究生；本文转自11月26日人大财税研究所。

内容提要：加快全国统一大市场的建设要进一步理顺政府与市场、中央与地方之间的关系，税收在其中发挥着关键作用。在理论逻辑上，坚持税收中性、落实税收法定、优化税收征管以及强化税收监管和执法，有助于要素和资源市场统一、市场基础规则统一、市场基础设施高标准联通以及市场公平竞争。在实践逻辑上，我国税收的演进也始终以社会主义市场经济体制建设进程为基本线索，以加快建设全国统一大市场为核心导向。在此基础上，本文从现阶段我国税收体系与全国统一大市场之间存在的现实问题出发，认为应该从强化税收制度中性、规范税收优惠立法、推进区域纳服协同、增强税收治理能力入手，服务于全国统一大市场建设目标。

一、引言与文献综述

建设全国统一大市场是进一步全面深化改革，推进中国式现代化建设的必然要求。2022年4月，《中共中央国务院关于加强建设全国统一大市场的意见》发布，系统阐述了全国统一大市场建设的总体要求及重点任务。2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确将“构建全国统一大市场”作为高水平社会主义市场经济体制建设的任务之一，同时指出要“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”。全国统一大市场不等同于统一计划市场、绝对无差别市场或者完全自由放任的市场，而是“有为政府”和“有效市场”在更高水平上的平衡，是在政策、规则与执行协同一致基础上形成的统一开放、竞争有序的全国一体化大市场体系（刘志彪，2022）。进一步深化改革背景下，税收作为协调政府与市场关系的重要节点，为促进全国统一大市场建设提供了关键抓手。

与市场统一相对的概念是市场分割。我国具有超大规模的市场，但市场分割一直是限制超大规模市场国家竞争优势发挥的关键，影响市场分工深化和规模经济效益（刘志彪、孔令池，2021）。按照形成原因划分，市场分割可以分为自然性市场分割、技术性市场分割和制度性市场分割（范欣，2020）。其中，地理环境、距离等因素造成的自然性市场分割以及知识产权、技术水平等造成的技术性市场分割，可以通过基础设施建设、政策激励等人为手段解决，不容易成为统一大市场建设过程中的堵点，但极易在化解过程中转化为制度性市场分割（王怀勇、冯鑫煜，2024）。制度性市场分割主要是制度环境差异产生的，这种制度环境差异主要来源于三个方面（宋渊洋、黄礼伟，2014）：一是在基本的制度规则基础上，仍存在一些补充性、选择性以及地区性制度规则；二是由于我国幅员辽阔，各地区的经济基础、社会文化等不同，存在一些非正式制度差异；三是制度执行能力以及激励结构不同，不同地区制度执行程度也存在差异。虽然我国具有统一的政治、经济和法律制度，但现有研究表明，我国不同地区的制度环境仍存在较大差异（Li et al.，2013；World Bank，2006；宋渊洋、黄礼伟，2014；蔡青青等，2021）。破解制度性市场分割是目前全国统一大市场建设的重要问题（王怀勇、冯鑫煜，2024）。

分税制改革下的地方政府竞争以及以经济目标为导向的官员考核制度是我国化解制度性市场分割、推进全国统一大市场建设需要关注的根本问题（王怀勇、冯鑫煜，2024；洪正、谢漾，2021；吕冰洋、贺颖，2022；夏杰长、刘诚，2022；宋渊洋、黄礼伟，2014；刘志成，2022）。税收在国家治理中具有基础性、支柱性和保障性作用，是影响市场制度环境、地方政府财政利益以及官员考核的关键变量（洪正、谢漾，2021；吕冰洋、贺颖，2022）。当前已有研究大多将税收置于财税体制整体框架中进行分析，税收是财税体制中与市场联系最为紧密的部分，将税收问题抽离出来作针对性研究，研究其与破解市场分割、推动全国统一大市场建设的关系具有重要的理论和现实意义。

高度统一是我国税收制度的重要特征（谢贞发、范子英，2015），税收立法、税制设计以及税收征管由中央统一管理（姚东旻等，2023）。全国范围内统一的税收制度安排有助于确立统一的市场规则，减少地区间的税收壁垒，促进商品和要素在全国范围的自由流动，是全国统一大市场形成的重要前提。但与此同时，在我国税收改革过程中，往往面临市场决定性作用与政府宏观调控职能、国家整体性发展与地方积极性发挥之间的平衡（吕冰洋、贺颖，2019；谢贞发等，2024；孙莹，2022）。因此，税收优惠政策、税收分成激励、地方有限税收征管权力等要素，也是我国税收体系的重要组成部分。这种选择性激励和税收分级管理在调动地方经济发展积极性、激发生产要素活力、引导产业发展等方面发挥着重要作用，但也产生了要素扭曲（何小钢等，2023）、税收洼地（迟淑娴、周小昶，2023；马光荣、程小萌，2022）、地方政府无序税收竞争（李红霞等，2024；姚东旻等，2023）等问题，是诱发市场分割的重要制度性因素。

全国统一大市场的建设是一项长期性、系统性工程。早在1992年，党的十四大就提出要大力发展全国的统一市场。三十年来，我国统一大市场建设任务的地位不断上升，对于如何构建全国统一大市场的目标和思路也越来越清晰。但从现有的关于税收与市场经济关系的研究来看，主要聚焦于税收对特定市场主体、产业发展的差异性激励和引导作用，总体上呈现出重“差异”轻“统一”的特征。2024年3月，财政部发布《2023年中国财政政策执行情况报告》，指出将“积极稳妥谋划新一轮财税体制改革”。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，对全国统一大市场建设作出进一步部署。在这一背景下，如何既能发挥税收的引导和激励作用，调动地方发展积极性，又最大化减弱税收杠杆对全国统一大市场建设的不利影响，平衡税收对市场经济的激励性作用和一体化治理之间的关系，已经成为新一轮财税体制改革中税收变革的重要方向和任务。

二、税收助力全国统一大市场建设的内在逻辑

（一）理论逻辑

“全国统一大市场”包含两个核心目标，一是市场规模的“大”体量，这要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥我国的超大市场规模优势；二是市场规则和标准的“统一”性，这要求更好地发挥政府的作用，破除地方保护和经济循环堵点，为要素资源自由流动创造公平、高效、规范的市场环境。税收制度作为基本经济制度之一，与全国统一大市场建设之间具有紧密内在联系（见图1）。

图1 税收助力全国统一大市场建设的理论逻辑

1、坚持税收中性，促进要素和资源市场统一

统一大市场以要素资源的自由交换为基础，但是帕累托最优的自由市场秩序并非自然产生的。市场机制存在天然缺陷，受禀赋限制以及技术等其他结构性因素影响，会存在一些天然的市场分割，因此需要政府适当的干预。税收制度作为催生自由秩序的工具，其产生的经济学基础是“市场失灵”，即绝非为了干预而干预，而是为了创造自由市场生态。因此，全国统一大市场要求税收在中性原则指导和约束下进行市场干预。

税收中性原则最早可追溯至17世纪亚当·斯密提出的古典自由竞争市场理论，认为政府干预会影响市场最优资源配置机制。20世纪哈维·罗森进一步指出，税收中性要求税收不能改变相对价格（Rosen and Gayer，2010）。但这种基于完全竞争理论的“绝对税收中性”立论，只存在于理论层面。随着经济学理论的发展，税收中性原则开始向“相对税收中性”过渡（侯卓，2020），即在税收整体中性的前提下，也认可税收非中性，主张利用税收工具矫正市场失灵，并将额外税收负担降到最低。因此，当市场运行符合全国统一大市场的主体要件时，税收中性原则要求维持这种市场最优状态；当市场缺乏全国统一大市场生成的条件时，税收中性原则是税收干预应该遵循的方向，即矫正市场，同时最小化效率损失，以免税收对某些地区或行业过度干预，导致市场资源配置的扭曲，进而形成制度性市场分割。因此，作为一种治税理念，税收中性原则是实现全国统一大市场的方向和标准，要求将税收调控效果平衡在市场需要但不起反作用的区间。

2、落实税收法定，推进市场基础规则统一

统一的市场基础规则是在全国范围内形成协调、统一的市场的关键。税收制度是市场运行的基础规则之一。税收法定作为税收的首要原则，其实践的唯一指向就是以法律为标准的“统一”（刘建民等，2019）。市场主体要以法律为依据纳税，国家要以法律为依据征税。因此，在全国统一大市场建设目标下，税收法定的重要价值体现在通过系统性、协同性和整体性的税收法律，将税收的征收、管理和使用限定在法律框架内，为市场经济主体建立经济关系提供统一的税收基础。

从市场主体纳税角度来看，税收法定是市场主体的行为准则（许多奇，2018）。税法通过规定纳税人的基本权利和义务，将税收政策以法律形式固定下来，明确税收征收的法律依据和程序，为经济主体提供了明确的行为规范，从而构建一个可预测的税收环境，稳定市场预期、提高市场效率。从国家征税角度来看，税收法定决定了税收制度的贯彻程度，影响税收制度的有效性和权威性。通过统一的税收概念、执法标准和衡量尺度，对地方政府的法定权限进行明确界定，将地方政府的主动性限定在法定权限范围内，防止地区之间“各自为战”造成的地方保护和区域壁垒，也有助于减少税收征管中的随意性和不透明性，提升税法在区域间执行力度的一致性。

3、优化税收征管，实现市场基础设施高标准联通

市场基础设施高标准联通是降低市场交易成本，推动统一大市场建设的重要保障。与技术、距离等因素相关的市场交易成本，可以通过技术创新以及交通等“硬件”基础设施建设改善。但是，统一大市场基础设施的高标准联通不仅仅体现为交通、物流、通信等物理基础设施的联通，也包括政府提供的服务和制度安排等“软性”基础设施的联通，是构成区域市场互动的关键制度性交易成本的重要影响因素。在全国统一大市场建设目标下，税收征管作为“软性”市场基础设施的一个重要组成部分，其改革和优化目标不仅停留在筹集财政收入的层面上，更是为了减少市场主体在不同地区间面临的制度性“软约束”。

区域间高效互联的税收征管服务能够通过降低制度性交易成本和沟通成本，促进资本、劳动力和货物的流动，加强市场互动，推动国内市场一体化。一方面，统一的税收征管流程可以减少跨地区经营企业面临的税收差异和复杂性，降低因地区间税收政策不一致而产生的沟通和适应成本。另一方面，税收征管协作和信息共享可以加强税务机关之间的协调，为跨区域涉税经济活动提供更加简化和便捷的税收征管服务，加快资本、劳动力和货物的流通速度，提高整体经济效率。因此，持续优化税收征管体系，能够为市场高效联通和规模拓展创造有利条件，对于构建统一开放的市场体系具有重要意义。

4、加强税收监管，维护市场公平竞争秩序

公平的竞争秩序是全国统一大市场的核心机制。税收监管和执法能力建设作为市场营商环境的重要组成部分，有助于促进税收政策公正执行，激励企业专注于通过提高效率和创新来获得市场优势，而非依赖避税或税收执法差异，在促进公平竞争、维护全国性市场结构方面扮演着重要角色。在公平竞争层面，税收监管和执法能力建设有助于规制不正当市场竞争行为。通过打击逃税和滥用税收优惠政策等不正当竞争行为，帮助企业在同一起跑线进行市场竞争，规范市场竞争秩序。另外，全国性市场结构层面，在法定税率既定的前提下，通过放松税收审计、税收稽查力度等方式，弱化税收监管和税收执法，是地方政府实施税收竞争的重要手段（郭杰、李涛，2009；范子英、田彬彬，2013）。提升税收监管精准性和执法能力的规范性，有助于实现税费征收合法合规，防止税收在执行层面出现扭曲，减少税收歧视、地方保护主义对市场秩序的不利影响，促进全国性市场结构的整合和统一。

（二）实践逻辑

从市场经济发展的历史实践来看，我国税收体制的演变历程，本质上反映了国家在经济发展不同阶段作出的调整，始终以适应社会主义市场经济体制改革进程为基本线索，以加快建设全国统一大市场为核心导向（蒋震，2022）。随着对市场作用认知逐步深入，我国的统一大市场建设工作在经济体制转轨时期、社会主义市场经济体制建立时期、社会主义市场经济体制深化改革时期各有侧重并呈现出不同的特征。税收作为国家干预市场经济的重要工具，其改革与演进的方向和措施也与之呼应（见表1）。

表1 税制改革与全国统一大市场建设的实践逻辑

1、经济体制转轨时期：“市场”概念引入与税收制度体系建设起步（1978-1991年）

1978年，党的十一届三中全会明确提出“坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用”，自此，我国开始引入“市场”概念。尽管这一时期我国仍处于计划经济体制时期，尚未提出全国统一大市场建设目标，但是政策层面已经开始关注市场分割对经济发展的影响。1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割”；1987 年，党的十三大报告进一步指出，“垄断的或分割的市场不可能促进商品生产者提高效率”。与此同时，随着经济体制逐步向市场经济迈进，我国税收体系建设工作也开始起步。

以回应商品经济发展需求、建立商品市场与税制关联为目标，这一时期税收改革主要围绕国营企业的两步“利改税”政策和工商税全面改革展开。1983年和1984年，我国分两步实施了国营企业“利改税”，改变原有的国营企业利润上缴的形式，实行缴纳企业所得税等税收形式。这一改革不仅是国家和国有企业分配关系的重要转变，也进一步统一了税收制度在不同所有制企业之间的差异，税收成为国家与企业之间分配关系的主要工具，对统一市场规则具有重要意义。与此同时，我国开始酝酿工商税全面改革，发布了一系列税收法律，截至1991年，初步建成了包含37个税种的税收制度体系。这对于促进要素和资源市场发展，并在此基础上建立统一的市场创造了条件，为推动我国经济体制改革和市场经济建设起到了重要的铺垫作用。

2、社会主义市场经济体制建立时期：明确统一市场建设与税收改革全面开展（1992-2012年）

1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制目标，要求“尽快形成全国统一的开放的市场体系”，首次明确提出“全国统一”的市场概念。此后，全面建立和发展统一市场被提上日程。1997年，党的十五大进一步提出“尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”；2003年，党的十六届三中全会颁布《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”作为社会主义市场经济体制建设重要任务之一；2007年，党的十七大再次强调加快形成“统一开放竞争有序”的现代市场体系。在确立市场经济发展目标的同时，我国几乎同步开始酝酿新一轮税制改革。

相对于前一轮税制改革，这一时期更加强调通过改革税收体制、优化税种结构、加强税收监管能力建设等措施，培育市场经济发展以及协调市场统一，具体体现为三个方面：一是规范中央和地方的税收收入分配关系。市场分工的发展客观上要求强化中央对区域经济发展的统筹能力。1994年我国实施了分税制改革，显著提升中央财政在总财政收入中的占比，从税收角度增强了中央政府在引导地方区域市场发展、市场布局的能力。二是完善税收制度。包括改革货物和劳务税，开征增值税，要素市场形成增值税、消费税、营业税并行的局面。2009年，进一步实施了增值税由“生产型”向“消费型”转型改革，将设备投资纳入增值税抵扣范围，进一步畅通要素流动。此外，还包括取消农业税、统一个人所得税、合并内外资企业所得税、统一内外资城镇土地使用税、房产税和耕地占用税等措施。截至2013年，我国设有18个税种，基本上形成了内外统一、城乡统一的现代税制体系。三是强化税收管理。先后于1994年和2001年开展了金税一期和二期工程，逐步形成“以票控税”的税收管理格局，基本实现了对增值税税收违法行为的全面监管。

3、社会主义市场经济体制深化改革时期：加快统一大市场建设与全面深化税收改革（2013年至今）

自2013年以后，我国社会主义市场经济进入了新发展阶段。“全国统一大市场”被多次提及，重要程度明显提升。随着经济向高质量发展转型，市场分工的广度和深度不断拓展，对税收提出更高的要求，税制改革随之全面深化，并取得了一系列重要进展。

一是全面推进税收法定工作的落实。2012年前，除《中华人民共和国税收征收管理法》外，我国只有《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国车船税法》三部实体税收法律。2016年以来，按照全面落实税收法定原则的要求，我国税收立法工作取得了重大进展，截至2024年4月，已经完成了13个税种的立法工作。二是进一步完善要素市场税收制度。自2012年起，开始逐步实施营业税改征增值税的试点，2016年完成全面“营改增”，营业税退出历史舞台，要素流转过程中的重复征税问题得到有效解决。三是降低税收征纳成本。2018年，我国开始了国地税机构合并改革，国地税之间的协调成本、纳税人的税收遵从成本极大降低，成为构建高效统一税收征管体系的重要前提。另外，在征管技术上，2014年，我国第一个电子税务局在湖北省上线，随后各省份独立开发的电子税务系统陆续上线。2023年，全国统一规范电子税务局在四川上线，并开始逐步推广，进一步提升征管效率、降低制度性交易成本。四是持续加强提升税收监管和执法能力建设。2013年开始在全国范围内推广“金税三期”，标志我国进入“信息管税”时代；2021年，再次启动“金税四期”建设，围绕“智慧税务”建设，通过税收大数据运用，继续提升税收监管和执法的精准性。

三、全国统一大市场建设目标下的现实税收问题

我国社会主义市场经济体制建立以来，通过税收改革逐步调整政府与市场、中央与地方关系，有效促进了政府与市场、中央与地方的良性互动。当前，对标全国统一大市场的建设要求，仍存在一系列现实税收问题亟待解决。

（一）税收制度的非中性影响要素和资源市场统一

税收是政府在市场供求关系中打入的一个“楔子”，能够通过干扰价格信号对市场要素和资源配置产生影响。税收中性原则要求税收在促进市场机制有效运行的同时，将其对经济活动的影响最小化。基于税收中性原则，有必要审视目前我国税收制度中的非中性要素，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。在政策层面，税收政策的非中性制度设计以及相对经济发展的滞后性，会对生产要素的流动方向产生影响。以最具中性特征的增值税为例，增值税的“购进抵扣”机制对于减少重复征税、降低对经济行为的影响具有重要作用。但在实际中，简易计税、多档税率、核定抵扣等因素，仍然影响增值税税收中性的实现。另外，数字经济的蓬勃发展也催生了新的税收需求和挑战。但税收政策修订和完善往往需要一定的时间。在新的经济业态下，原本中性的税收制度设计可能产生非中性的效果。在体制层面，1994年以来形成的“分税制”税收管理体制下，我国地方税收收入的构成主要来自11个税种，其中8个税种为地方独享税，增值税、企业所得税、个人所得税属于中央和地方的共享税。税收体制的核心是政府间财权分配关系，影响地方政府干预经济的内在动机（吕冰洋、贺颖，2022）。根据2023年财政收入决算数据，以流动性、生产性税基为主的共享税在地方税收收入中的占比达到69.1%，构成地方税收收入的主要来源。地方政府在增加税收分成收入的激励下，有充分的内在动机通过各种“引税”“争税”的手段分割商品与要素市场，促进局部市场的形成和发展，进而扩大本地税基，造成地方保护和市场分割的恶性竞争局面，阻碍全局性市场的形成。

（二）税收优惠的不确定性影响税收基础规则统一

截至2024年4月，我国18个税种已经有13个完成了立法，税收法治化程度进一步提升。但是在现行税种的基础上，出于产业扶持和区域经济发展激励等原因，对税收主体、客体、税基、税率等课税要素的特殊性税收优惠规定，也是税收制度体系的重要组成部分。特别是以税收优惠为主要表现形式的各种产业导向型、地区导向型等选择性税收激励政策，是影响市场基本税制统一的重要因素（张守文，2023）。

一方面，在税收优惠政策的制定上，我国各类税收优惠政策主要由政府尤其是财税部门主导（陈治，2023），以财税部门出台的税收部门规章、规范性文件、部门工作文件，甚至解释性文件为主要依据，税收优惠的立法层级有限，政策形式多样、数量繁多，且呈现出临时性、阶段性的特征。同一税收优惠内容可能分散在多个文件中，政策内容冗杂且变动频繁。一定经济条件下，及时出台临时性的税收政策有助于应对特定的宏观冲击、迎合企业发展需求。但是市场经济发展具有长期性、系统性的特点，频繁的政策变动不仅不利于构建长效市场激励机制，也会降低全国统一大市场的运行效率。另一方面，在税收优惠内容的合理性上，目前我国税收优惠在适用主体上涉及集成电路企业、软件企业、高新技术企业、技术先进性服务企业、从事污染防治的第三方企业、中小微企业等多种类型的企业，在适用地区上包括西部地区、海南自由贸易港、平潭综合实验区、上海自贸试验区临港新片区、横琴粤澳深度合作区等多个地区，在适用税种上涵盖增值税、企业所得税、进口关税和进口环节增值税等多个税种，税收优惠数量众多且不同类别之间互相交叉。缺乏及时的政策评估，容易造成税收优惠政策适用混乱的局面，影响税法的权威性和有效性。同时，可能诱发市场对特定产业的同质化偏好，形成逆向选择和寻租行为，导致资源的错配和产业结构的失衡。

（三）税收征管的差异性影响基础设施高标准联通

数字化征管手段的出现与应用，为税收征管的效率提升提供了重要支持。但是，在实际运作中，仍然面临着区域间税收征管这一“软性”基础设施差异的问题，电子税收征管系统是建设高标准联通的市场设施不可或缺的一部分。目前我国各省份的电子税务局系统尚未实现完全统一，新旧电子税务局亟待加速实现并轨。不同省份电子税务系统间的差异可能导致企业在不同地区申报缴税时适用不同的流程，增加企业跨区域经营成本和管理成本。随着“金税四期”加速推进，四川、安徽、内蒙古等部分省份已经陆续关闭旧版电子税务局入口，转向全国统一规范电子税务局，但是扩围进程仍需进一步加快。在此基础上，高标准联通的市场设施还需要畅通的数据共享机制。在涉税信息联通上，尽管目前税务部门正尝试通过云计算、人工智能等前沿技术，探索拓展新的服务载体，如“税务虚拟数字员工”“乐企嵌入式发票引擎”等与涉税业务的接触点，但仍存在创新投入大、功能单一、实际使用率不高的问题，电子税务系统的“嵌入式”征管功能仍待开发，市场广泛受益的生态圈尚未形成。

（四）税收监管的规范性影响市场公平竞争

税收监管是维护税收秩序，促进公平竞争的必要手段。全国统一大市场要求具备与市场环境相匹配的现代化的税收治理能力，促进税收政策的有效实施和税收管理的高效运行，确保市场竞争公平有序。在监管层面，全国统一大市场的建立，意味着企业将充分利用我国超大规模市场优势开展经济活动，经济关系愈发复杂和多样。税务机关在税务风险识别、评估和防范方面面临着更大的挑战。尽管我国一直在持续探索税收监管创新，并拥有海量的税收数据资源基础，但是对税收大数据的深度分析、利用能力仍然有限，对企业经营全过程、全范围的监控机制，以及涉税风险的自动分类跟踪处理机制还没有实现完全覆盖。在执行层面，各地税务机关以及跨区域税务执法机构在各自辖区范围内享有一定税收执法权力和自由裁量空间。但是由于不同地区的经济发展水平存在差异，以及税务人员的专业素质和理解能力参差不齐，不同层级、不同地区在税收法规的实际执行层面，可能出现不同的解读和应用，执法力度难免存在伸缩或变形，这种差异不仅削弱了税收执法的公平性和统一性，也可能对企业的经营决策和市场预期产生负面影响。

四、进一步推动全国统一大市场的税收改革路径

（一）强化税收制度中性，畅通要素和资源流动

1、继续完善现行税收制度体系

发挥市场在资源配置中的决定性作用，应在强化现行税收制度体系中性上下功夫，为要素和资源自由流动创造一个自由的市场环境。一方面，对现行税收制度中的税种设置、税率水平、征收方式等要素进行全面、系统性评估，逐步优化非中性设计。以增值税为例，增值税抵扣范围的扩大、抵扣链条的完善能够强化各行业、各地区的市场关联，促进企业加强产业分工协作与跨区域交易，进而改善市场分割状况，是全国统一大市场形成的重要基础（汪冲等，2023）。未来的税制改革，仍要以继续完善增值税抵扣链条，扩大增值税抵扣机制覆盖面为重点，确保合理的进项税额能够得到充分抵扣。另一方面，针对数字经济特征，加快对现行税收政策进行适应性调整。例如，重点关注数字经济税源与税收管辖权之间的背离问题，可以探索将税收管辖权的确认原则从生产地转向消费地，以适应数字经济特征，为数字要素自由流动创造有利的税收环境。

2、进一步理顺央地税收关系

由1994年分税制改革以来确立的税收分配原则已经逐步显示出与统一大市场建设不适应的一面。面对地方政府间的税收竞争问题，应进一步理顺央地之间的税收关系，弱化地方只注重局部市场发展，忽视全局市场效率的内在动机。首先，探索调整现有的央地税收收入分享规则，引导地方政府逐步弱化对市场的干预。目前生产性税基占地方税收收入大头的税收分享规则，不利于全局性市场的发展。未来全国统一大市场更加强调政府的公共服务职能。因此，税收分享原则也应该随之调整，从更多基于生产性税基，向更多基于消费性税基转变，弱化地方政府财政收入与当地工业发展的关系，鼓励地方政府竞争模式从依赖税收优惠转向提升公共服务质量，通过提供更优质的公共服务来吸引投资和促进地方经济发展。其次，通过消费税征收环节后移并下划地方、优化增值税分享比例、改革和合并地方附加税、全面推开水资源“费改税”等措施推进地方税体系建设，涵养地方税源，增强地方财政的自主性和可持续性，弱化地方政府地方保护的内在动机。

（二）规范税收优惠立法，促进税收基础规则统一

1、强调税收优惠的形式法定化

税收优惠政策本质是对市场经济发展动态需求的及时回应，这种相机调整所具有的不确定性会对市场基本税收规则统一产生消极影响。为了建立稳定、统一的税收制度环境，促进全国统一大市场的建设，需要将税收优惠纳入税收法定原则的约束范围，尽可能以法律形式对税收优惠加以规定，及时将一些减税效果显著、经济效应良好的阶段性税收优惠政策纳入税法。针对立法基础尚不成熟的政策，考虑适当将税收优惠政策执行年限延长至5-10年，实现政策的相对稳定性与持续性。另外，税收优惠制定权限有法可依是实现税收优惠法定、增强政策确定性和统一性的重要前提。应该在税收立法层面明确限制财税等政府部门在税收优惠政策制定上的自由裁量空间，从权力配置上确保落实税收优惠政策法定原则。

2、建立税收优惠内容审查机制

税收法定原则的价值在于能够为税收问题提供唯一正确的解决方案，税收优惠内容合理性也是实质税收法定的必然要求，有必要建立起完善的税收优惠内容审查机制。首先，应分步骤、分阶段在全国范围内对现行的税收优惠政策进行清理和规范，及时发现并纠正政策互斥或政策漏洞。其次，建立健全税收优惠政策的评估和监管机制，通过对税收优惠政策目的、受益者范围、持续时间等方面要素进行充分的前置分析与评估，促进市场的公平竞争和健康发展。最后，加强对税收优惠政策实施过程中的风险识别和防范，对可能存在滥用或违规行为的税收优惠政策进行重点监管和审查。防止政策被滥用或成为变相逃避税收的手段，维护税收制度的公平性和有效性。

（三）推进税收纳服协同，实现税收征管高效联通

1、加快推广全国统一规范电子税务系统

实现电子税务局的全国统一，推进税收征管与纳税服务的协同发展，是降低制度性交易成本、提升税收治理效率的重要举措。在制度层面，加快制定全国统一的电子税务标准和规范，推动税收法规的协同一致，确保税务机关在执行税收政策时的统一性和规范性。在技术层面，加强税收信息系统的建设和升级，构建全国税收信息共享平台，实现数据的集中管理和实时共享，提升税收征管的透明度和运行效率。通过制度与技术的同步革新，构建统一高效的电子税务体系，为全国统一大市场的建设提供坚实的信息化基础。同时，推动税收征管程序自动化和智能化，通过嵌入式征管模式，将合规性检查嵌入纳税人的操作环节，加强与第三方机构，如银行和电商平台合作，实现数据的自动采集和处理，减轻纳税人的税收遵从负担。

2、稳步推进税收数据信息共享体系建设

大数据征管时代的到来，对税收征管体系数据管理和共享机制有了更高的要求。“以数治税”的理念要贯穿税收征管的各个环节，从而实现从结果监督到过程监控的提升，有效降低税收征管成本和企业的制度性交易成本。一方面，为适应大数据征管时代的新要求，应将税收征管活动与数字技术紧密结合，推动企业涉税信息的智能化采集、共享和应用。借助“金税四期”工程，全面搜集纳税人信息，并对海量数据进行深入分析和持续优化，以实现更高效的税收治理。另一方面，构建全国范围的税务信息共享网络，促进纳税人信息的跨区域和跨平台流通。通过制定统一的数据格式和共享协议，提升数据交互的效率，促进各部门之间的横向和纵向信息互动。

（四）增强税收监管和执法能力，维护市场税收监管公平

1、更加注重税收监管的精准性

加强税收监管的精准有效性，是维护市场税收监管公平的重要举措。首先，充分利用先进的数据分析技术，建立税收大数据平台，实现对税收数据的实时监测和分析，提高对税收违法行为的发现率和处理效率，加强对税收违法行为的预警和打击。其次，加强税收监管机构与其他相关部门的协作和合作，形成合力，共同维护市场税收监管的公平和有效，实现税收监管工作的全面、协调发展。最后，针对税收风险防控能力不足问题，要构建全面的风险评估和防控体系，深入挖掘税收数据信息，对可能存在滥用税收优惠政策或税收违法违规的行为进行重点监管和审查，对税收风险进行实时监控和预警，提高对风险的识别和应对能力。

2、努力提升税收执法的规范性

在税务机关税收执法方面，针对税收执法地区性差异问题，应规范税收执法行为，以税收执法公平，促进市场公平竞争。一是制定明确、具体的自由裁量权执行标准，以减少执法中的主观性和随意性。同时，健全统一的税收执法监督和评价体系，加大税收政务信息公开的力度，减少税收政策在执行环节被扭曲的可能性。二是提高税务人员的专业能力和执法水平。在定期培训和考核的基础上，收集和整理典型税收案例，建立税收案例指导库，为税务执法人员提供指导和参考，提高税收执法的专业性和科学性。三是加大对基层税务机关的投入，提高其税收征管和服务能力，缩小不同地区之间的税收征管差距。根据各地经济规模和税收征管需求，合理分配税收征管资源，为基层税务机关落实税收执法提供所必需的人力、技术和财力。

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