作者朱青系中国人民大学财政金融学院教授，本文转自3月14日IMI财经观察。

截至2023年11月15日，经济合作与发展组织（OECD）／二十国集团（G20）包容性框架145个成员中，已有140个同意发布《应对经济数字化税收挑战的双支柱成果声明》。

自2021年10月推出“双支柱”方案以来，经过国际社会的共同努力，目前支柱二方案进入落地阶段，已有50多个国家（含管辖区，下同）完成或正在制定相关的国内立法，计划在2024年或2025年开始实施。支柱二之所以能被大多数国家接受，一方面它体现了国际社会反避税的共同愿望，另一方面与方案的设计尽量照顾到各方利益有关。但也应当看到，支柱二包含了一整套十分复杂的规则，涉及国与国之间的税收利益，在未来实施过程中还会遇到不少问题，特别是其在美国能否落地也还有一定的不确定性，这些都值得特别关注。

01

“三层模式”能否保障支柱二落地

支柱二目的是解决跨国公司在全球范围内，通过转让定价等手段向低税区转移利润并从中避税的问题，其基本思路是在全球范围内设定一个最低有效税率，使跨国公司的最终母公司及其在任何国家的成员实体（包括子公司、分公司或常设机构）负担的有效税率都不低于这个水平，从而在世界范围消除“税收洼地”，切断跨国公司避税的去路。

最初，支柱二的任务是靠“两层模式”的制度框架来完成的：第一层是收入纳入规则（IIR），规定如果跨国公司的成员实体取得了低税利润（即利润的有效税率低于15%），则母公司所在国可以对这笔低税利润征收补足税，使其税负达到15%；第二层是低税支付规则（UTPR），即如果跨国公司的最终母公司或成员实体取得了低税利润，但这笔低税利润因有关辖区未实施IIR等原因，未能适用IIR，则其他成员实体所在国可以通过禁止利息等费用税前列支，或按照有形资产账面净值和雇员人数比例分配等标准，对这笔低税利润征收补足税。从使用顺序上看，IIR优先于UTPR，后者只能发挥拾遗补缺的作用。但二者有一个共同的特点，即对低税利润都是由来源国以外的国家征税，税收利益被其他国家占有，这势必会引起来源国与其他相关国家利益的冲突。为此，OECD在2021年12月发布的支柱二立法模板中又提出了“三层模式”，即在IIR和UTPR之前加入合格国内最低补足税（QDMTT），让低税利润的来源国优先根据国内立法征收国内补足税，并允许用国内补足税冲抵其他国家根据IIR或UTPR规则对低税利润征收的补足税，这样既能实现15%的全球最低税，也照顾到了来源国的税收利益。

“三层模式”实际上是倒逼低税国家主动提高本国税负，否则“肥水就将流入外人田”。这个模式一经推出，就受到了国际社会的普遍欢迎，目前许多国家如英国、瑞士、荷兰、瑞典、德国、爱尔兰、挪威、丹麦、捷克等，都已通过了QDMTT的立法或提出了相应的立法草案。但QDMTT也面临一定的实操问题，因为能够用于抵免的国内补足税必须是“合格”的，可是否“合格”究竟谁说了算，这在实践中很容易引起国际争端。为了给出解决的办法，包容性框架在2023年7月发布的支柱二模板规则中提出了QDMTT安全港的概念，即一国的国内补足税如果符合QDMTT的财务标准、一致性标准和管理标准三项标准，则其他国家征收的补足税就应为零。实际上，这是让补足税的“天平”向来源国倾斜。然而，接下来的问题是，一国征收的国内补足税是否符合安全港标准由谁说了算？支柱二模板规则给出的答案是由同行评议来确定，但这种直接涉及国与国之间税收利益的纷争能否通过同行评议来解决，恐怕国际社会还没有成功的经验，仍值得进一步探讨。

02

支柱二设计中的过渡性措施

为了保证支柱二在各国能够顺利落地，包容性框架在制度设计时加进了不少折中、变通或过渡性措施。例如，一些国家特别是发展中国家为吸引外资，制定了较低的税率或提供大量的税收优惠，致使实际税负达不到15%的最低税率标准。显然，跨国公司在这些国家投资取得的低税利润并不是避税造成的，所以不应对其进行打击。但如果对这种低税利润“听之任之”，不设任何限制，客观上会造成“税收洼地”，给国际避税提供可乘之机。因此，支柱二借鉴了美国全球无形资产低税所得（GILTI）制度的经验，在方案中加进了经济实质排除（SBIE），即将相当于有形资产现值和工资总额5%的利润额排除在规则之外，对这部分低税利润免于征收各种补足税，从而使补足税只课及超额利润。这样既可以抑制跨国公司向低税区转移利润的冲动，又维护了各国利用税收优惠吸引外资的合法权益。为了确保平稳过渡，支柱二规定了一个10年过渡期，其间经济实质排除金额由大到小，即从有形资产现值的8%和工资总额的10%起步，前5年排除比例每年减少0.2个百分点，后5年有形资产每年减少0.4个百分点、工资总额每年减少0.8个百分点。

又如，在支柱二的各项措施中，最容易引起争议的是UTPR，因为它在一定条件下可以使别国对本国企业来源于本国的所得征税，目前反对支柱二的声音多数来自于对UTPR的不满。2023年7月，包容性框架发布了支柱二模板规则的第二批管理指南，其中有一项UTPR安全港规则，即如果跨国公司最终母公司（UPE）居住国的名义税率在20%或以上，则在2026年底之前的过渡期内，即使最终母公司的实际税负低于15%，其他国家根据UTPR对其征收的补足税也应为零。由于目前美国联邦公司所得税名义税率为21%，有国际评论认为UTPR安全港规则主要是针对美国设立的。

03

支柱二在美国前景更加具有不确定性

说到美国对支柱二的态度，一方面拜登政府积极参与了“双支柱”的谈判，并表示支持支柱二的推出；另一方面美国国会中的一部分共和党议员强烈反对支柱二的推行。

反对的理由主要有两个：一是支柱二会造成美国税收的大量减收，一旦各国征收QDMTT，美国根据GILTI税制对本国跨国公司境外超额利润征收的所得税会大幅度减少。根据美国国会税收联合委员会2023年6月的一项研究报告，到2025年如果其他国家都实施了支柱二而美国没有实施，2023年—2033年美国联邦税收收入将减少1220亿美元；即使美国在2025年也实施了支柱二，上述期间美国联邦政府税收收入也将减少565亿美元。二是支柱二会损害美国的税收主权，除了上面提到的UTPR会造成税收治外法权的问题，支柱二有效税率的计算方法也不利于美国的税收制度。

目前，美国公司所得税制度中存在一些税收抵免的规定，例如研发税收抵免（研发支出可以全部用于冲抵当年应缴纳的所得税）和低收入住房税收抵免（开发商可以用保障房投资额的一定比例冲减当年应缴纳的所得税）。美国公司所得税的税收抵免一般都是不可退款的税收抵免，即如果抵免额超过了应纳税额，超额部分不能当期退款给纳税人，只能结转到以后年度使用（如研发税收抵免可以向后结转20年）。但支柱二在计算有效税率时规定，不可退款的税收抵免要相应调减当期的纳税额，而可退款的税收抵免或财政补贴则按增加当期收入处理，这种规定对美国的税收抵免制度十分不利。举个例子：假定纳税人取得100万美元的应税所得，税率为20%，税收抵免额为15万美元：如果为可退税的抵免，纳税人的有效税率为17.4%，即[20／(100＋15)]，根据支柱二的规则不需要补税；如果为不可退税的抵免，有效税率为5%，即[(20－15)／100]，此时需要对其征收补足税。

反对支柱二的共和党议员认为这种规定非常武断，干扰了美国的税收政策。如果美国为了适应支柱二的规则实行可退税的税收抵免或者给予纳税人财政补贴，又会增加财政负担。根据美国的法律，支柱二想在美国立法实施，必须获得美国国会的批准。2024年11月，美国将面临总统和国会的选举，这使得支柱二在美国的前景更加具有不确定性。

04

国际社会可能面临两难选择

实际上，为了能获得美国国会的支持，包容性框架在推出支柱二时已给予美国一定的过渡期，除了前面提到的UTPR安全港规则，美国的GILTI税制与IIR兼容的问题也是一例。

支柱二中的IIR规则实际上借鉴了美国的GILTI税制，但二者又存在一些重大差别。例如，在计算海外利润的有效税率时，GILTI税制采用全球汇总法，而IIR规则采用的是辖区汇总法或单一实体法；GILTI税制只适用于美国境外子公司，而IIR的适用范围除了境外子公司，还包括境外的分支机构；GILTI税制中的最低税税率为10.5%，而IIR中的最低税税率为15%。

为了使美国国际税收制度能适应支柱二规则，拜登政府在2023财年预算草案中提出了一些改革建议，但这些建议并没有被国会采纳。在这种情况下，是否承认美国的GILTI税制与支柱二兼容，成为能否争取美国国会批准支柱二的关键点。

2023年2月，包容性框架发布了支柱二模板规则的第一批管理指南，其中一方面指出美国的GILTI税制采用全球汇总法，可能人为抬高跨国公司的有效税率，导致GILTI税制下的补足税可能少于支柱二规则下的补足税；另一方面允许美国在2027年之前继续实行GILTI税制。包容性框架给予美国的过渡期如果最终还改变不了美国共和党的态度，国际社会可能面临一个没有美国参与的支柱二。在这种情况下，如果将UTPR适用于美国公司，势必遭到美国的“报复”。

2023年5月25日，美国众议院筹款委员会部分共和党议员曾提出一项名为“保卫美国就业与投资”的立法议案，要求美国国内收入局在对支柱二立法国家的居民公司征收所得税和预提税时，把税率提高5个-20个百分点，并授权总统限制从这些国家的公司进行政府采购。美国众议院筹款委员会主席史密斯指出，这个议案就是要向那些根据UTPR开征补足税的国家发出一个明确的信号，即共和党的多数议员不会允许白宫与其他国家达成不好的交易。

笔者认为，在美国不参与的情况下实施支柱二，容易在世界范围内引发新一轮的“税收战”和“贸易战”。但是，如果让美国公司长期置身于UTPR管辖之外，并容忍美国不采纳15%的全球最低税率，从长期来看全球反避税的努力将会功亏一篑。因此，未来在支柱二问题上国际社会可能将面临两难选择，需要在探索中继续推进。

(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)