作者程小萌系首都经济贸易大学财政税务学院讲师，李咚咚系北京大学马克思主义学院博士研究生，马光荣系中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长，本文转自11月2日人大财政金融学院。

内容提要：行政区划调整在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有基础性作用,近年来我国实施了乡镇撤并、县区合并等调整行政区划、扩大地方政府辖区规模的改革。文章基于乡镇撤并改革,从政府组织运行成本的角度,研究了地方政府辖区规模的决定因素及其经济效应。文章通过构建地方政府最优辖区规模的理论框架,分析得出上下级政府间沟通成本、政府工作人员知识水平、公共政策推行效果的可预测性、公共品规模经济程度和居民偏好异质性是决定地方辖区规模的重要因素。文章基于1997-2014年我国乡镇撤并数据与县级经济社会数据,发现在沟通成本较低、政府工作人员知识水平较高、公共政策推行效果可预测性较强、公共品规模经济效应需要发挥以及居民偏好异质性较低的地区,乡镇撤并的力度较大。文章进一步评估了乡镇撤并的经济效应,结果显示,乡镇撤并有利于改善当地的就业状况,提高政府的行政效率,节省财政开支和改善地方公共服务,进而促进当地的经济发展。文章认为,行政区划调整改革需要根据当地的经济社会条件,因地制宜,综合考虑辖区过大带来的管理成本上升和辖区过小导致的规模经济损失因素,统筹协调发展。

一、引言

简约、精干的组织架构是决定地方政府治理效能的重要方面，党的十九届五中全会将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署之一。近年来，我国以政府层级的扁平化改革为方向，在优化政府组织架构上进行了诸多探索，这主要体现在以下两个方面：第一，减少政府管理层级，通过经济管理体制和财政体制方面政府层级的减少来节约行政成本，如“强县扩权”“省直管县”“乡财县管”等改革；第二，不改变管理层级，通过行政区划间的合并，扩大地方政府的辖区规模，如乡镇撤并、县合并、区合并等。优化辖区规模是提升地方政府治理效能的重要手段，对促进区域协调发展具有重要意义。

乡镇撤并是我国行政区划优化中覆盖面最广、力度最大的改革。1998年以来，为了精简机构、减少乡镇行政人员、节约财政开支，我国各地区开展了一系列以乡镇撤并、扩大乡镇政府辖区规模为主的乡镇机构改革。根据国家统计局公布的数据，1997年我国乡镇总数为36697个，至2014年已减少至29168个，减少幅度超过20%。在此期间，各地区的乡镇撤并工作一直在持续进行，其中2000-2002年和2004-2007年间乡镇撤并尤为明显。

乡镇撤并改革不仅改变政府层级数量，同时还扩大乡镇政府的地域管理范围。而本文试图回答的两个问题是：第一，优化地方政府辖区规模应该遵循何种原则？第二，乡镇撤并改革是否达到了提高治理效能、促进经济社会发展的政策目标？事实上，不仅是中国，在世界范围内，很多国家都在推进合并行政区划、扩大地方政府辖区规模的改革，但其原因和效果尚无定论。与此同时，另一些国家则拆分行政区划，缩小地方政府的辖区规模。本文通过研究中国乡镇撤并改革，为优化地方政府辖区规模提供参考。

针对地方政府辖区规模问题的已有研究主要来自于经典财政分权理论。根据财政分权理论，民众对公共品的偏好存在异质性。辖区规模缩小的优势是各地方政府可以因地制宜地制定政策；劣势则是无法充分发挥公共品提供的规模经济效应，而且难以有效协调跨地区外部性政策。因此，地方政府的最优辖区规模是对辖区内民众偏好异质性和公共品规模经济两大因素权衡取舍的结果。本文认为，这一理论未从组织管理的角度考虑组织运行成本对辖区规模的影响。以乡镇政府为例，其辖区规模缩小将节约乡镇政府与所辖村庄之间的信息采集成本、沟通成本，提高公共品提供的效率，同时乡镇政府也可以更加科学地制定与推行政策。本文在Garicano（2000）构建的组织经济学模型基础上，探究了科层制政府组织中辖区规模的最优化问题，理论模型表明，公共品规模经济越重要，辖区规模可相应扩大；乡镇与村庄间的沟通成本越低、基层工作人员的知识水平越高、公共政策推行效果的可预测性越强，政府管理效率越高，那么乡镇政府的辖区规模也可以扩大。

基于1997-2014年我国乡镇撤并数据与县级经济社会数据，本文对理论假说进行了实证检验。结果显示，沟通成本、基层工作人员知识水平、公共政策效果可预测性和公共品提供的规模经济等因素是影响乡镇撤并力度的重要因素。根据这一结论，我国各地区已经实施了大规模乡镇撤并改革，其原因主要来自两个方面：第一，改革之前，我国乡镇辖区规模普遍太小，不利于发挥公共品提供的规模经济效应；第二，外界条件的变化降低了政府管理成本，提升了公共品提供效率，比如通信和交通基础设施改善使得乡镇政府和所辖村庄之间沟通成本降低，政府工作人员知识水平的不断提升以及公共政策效果可预测性不断增强。这也说明我国乡镇撤并应因地制宜地实施，对于地形复杂、交通和通信成本高、基层工作人员素质参差不齐、政策推行效果不确定性高以及原先乡镇所辖规模已经较大的地区，不宜再大规模推进乡镇撤并。事实上，民政部在2001年就发文指出，各地区开展乡镇撤并工作要科学规划、合理布局，充分考虑行政管理需要、自然地理条件、行政区划历史沿革、群众习惯、民族宗教等方面因素，在撤并标准、力度和进度上不要求完全一致。

本文使用1997-2014年县级面板数据检验了乡镇撤并对县域经济社会发展的影响，结果表明乡镇撤并提高了县域经济发展水平，乡镇撤并幅度较大的地区，县域人均GDP、夜间灯光亮度、规模以上工业企业总产值等经济指标均明显提升。那么，乡镇撤并是否有利于财政资源在地区间更有效、更均衡地配置？本文研究显示，乡镇撤并有效改善了当地的就业状况，在节省财政支出规模的同时，也促进了县域公共品提供的改善。这一结果证明了乡镇撤并改革有利于发挥公共品提供的规模经济和节约财政成本。尽管辖区规模扩大可能会导致基层服务半径扩大,增加信息获取与沟通的难度，也不利于满足居民对公共品的异质性需求，但是规模经济的收益仍然大于这些成本。这从侧面说明各地区因地制宜实施的乡镇撤并总体上是有益于经济发展的。

本文的研究贡献主要体现在以下两个方面：一方面，在理论研究领域，本文研究与经典财政分权理论有所差异，本文考虑了在科层制政府中，政府的知识获取和内部层级间沟通交流对最优辖区规模产生的重要影响。这不仅能够填补已有文献理论模型的不足，还能为我国接下来优化行政区划设置，构建更加简约、精干、高效的政府架构提供参考。另一方面，在实证研究领域，已有文献讨论了政府层级结构中经济管理和财政体制扁平化机制改革的经济效应，而对我国乡镇撤并经济效应的研究较少。本文考察了乡镇撤并对经济社会发展的影响，为我国进一步深化乡镇机构改革提供参考。

二、文献综述

（一）政府辖区规模改革的原因

已有文献主要从经典的财政分权理论出发，讨论政府辖区的最优规模。这些文献大多认为辖区规模小的地方政府能够更准确、及时地把握当地居民的偏好，更好地满足当地居民对于公共品的异质性需求。但是辖区规模大的地方政府则可以更好地利用公共品提供的规模经济，并且对于环境污染、公共安全等具有外部性的问题，可以在更大区域层面上统筹调度、统一管理，能够更有效地将外部性问题“内部化”，发生“搭便车”现象的可能性更小。有学者在上述理论基础上构建模型，论证了地方政府的最优辖区规模是以下两种因素权衡取舍的结果：居民对公共品的偏好异质性越大，数量多而辖区规模小的地方政府更有优势；公共品提供的规模经济越明显，数量少而辖区规模大的地方政府更有优势。

还有一些理论指出了辖区规模扩大的另外两项收益：一方面，辖区规模大的地方政府往往具有更多的人才和更高的专业化程度，从而有更高的管理效率；另一方面，辖区规模大的政府更有利于财政资源在地区间更有效、更均衡配置，这对于当地长期经济增长是有利的。

但是，一些文献也指出，公共品提供的规模经济效应可能并不明显，而且规模经济对地方政府提供的各项公共品的影响并不一致，不同种类的公共品会支持不同的最优辖区规模。在提供资本密集型的公共品和基础设施服务时，由于固定成本可以分摊给更多居民，随着人口规模的增加，生产效率将达到更高的水平，从而获得潜在的收益。然而，在提供劳动密集型的公共品或服务时，随着需求规模的扩大，政府为了提供更多的产品或服务需要雇用更多的劳动力。因此，规模经济带来的效率和收益通常是不存在的。有学者研究发现，超过80％的市政服务是劳动密集型的，因此辖区扩大后规模经济的提升可能并不明显。

（二）政府辖区规模改革的经济影响

近年来世界上很多国家实施了行政区划合并和扩大地方政府辖区规模的改革。在理论方面，政府辖区规模扩大会带来正反两方面影响，其现实效果受到多种因素影响，现实中此类改革是否会提升当地的行政效率和经济效率呢？这还没有定论。在实证方面，有些研究表明政府辖区规模扩大确实能够促进经济增长；另一些研究则认为政府辖区规模扩大并没有影响经济增长；还有一些文献试图探究辖区规模改革影响经济增长的中间传导机制，但并没有得到一致性的结论。由于地方政府区划合并、辖区规模扩大的改革在不同国家的推行效果不一致，中国开展乡镇撤并的合理性与现实效果还需要进一步检验。

三、乡镇撤并制度背景

1983年，中共中央、国务院提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府”，并规定“省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小”。在这样的政策指引以及当时的背景下，新建乡的规模普遍变小，乡镇数量猛增。到1985年，全国政社分开、建立乡镇政府的工作基本结束，成立了约91000个乡镇政府。

为了精简机构、减少乡镇行政人员、减轻财政负担，很多省份开展了以乡镇撤并、扩大乡镇辖区规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。根据历年《中国县（市）社会经济统计年鉴》披露的各县下辖乡镇数量，1997-2014年间全国合计减少了7529个乡镇，减少幅度约为20.5%。图1显示，1997年我国县级行政区所辖乡镇的平均数量为18.9个，2014年这一数字减少为14.1个。

图1 各县所辖乡镇平均数量的变化趋势

1997-2014年间有1452个县实施乡镇撤并，其中数量减少幅度达到20%以上的有970个县，减少幅度达到40%以上的有379个县，如图2所示。从图1也可以看出，1997年以来，乡镇撤并改革一直在持续推进。

图2 乡镇撤并幅度的分布

四、模型构建与数据来源

本文借鉴 Garicano（2000）的思路，从政府工作人员的知识获取和各层级政府之间沟通成本的角度出发，构建了政府最优辖区规模的理论模型。模型构建（略）

本文使用的数据主要包括1997-2014年县域层面的各类经济、社会与地理数据。其中，县级经济社会数据来源于历年《中国县（市）社会经济统计年鉴》，主要包括县级的GDP、规模以上工业总产值、规模以上工业企业数、人口、财政支出、电话用户数、福利院床位数、所辖乡镇数量等信息。本文根据省级的GDP平减指数，将所有经济指标折算为2000年不变价水平。县域的坡度地理数据从中国科学院资源环境数据云平台获取，各县2000年的少数民族人口占比数据来自于中国《2000人口普查分县资料》。

五、结果分析

本文的实证结果表明：1、乡镇政府与村庄之间的沟通成本越低，乡镇政府的管理区域越大，样本期间推行乡镇撤并的力度越大。2、基层工作人员拥有的经济发展知识越多，基层政府人员在推行政策时，独立进行决策的能力越强，需要与上级进行沟通的次数也越少，此时乡镇政府的管辖范围可以扩大。3、当地公共政策实施效果的可预测性越强，村庄在执行政策时面临的不确定性较低，因而乡镇政府可以相应扩大辖区规模，乡镇撤并力度较大。4、原本所辖人口数较少时，扩大乡镇政府辖区规模能够有效利用规模经济带来的好处，乡镇撤并力度较大。5、少数民族人口占比高的县域，推行乡镇撤并的力度较小，这验证了经典的最优辖区规模理论，即居民偏好的异质性越高，地方政府的辖区应该越小。

此外，本文在进行了排除替代性解释和一系列稳健性检验后结果依旧显著。

六、乡镇撤并对经济发展影响的实证研究

（模型略）

实证结果表明撤乡并镇改革能够促进县域经济发展，改善当地的就业状况，有利于降低财政支出规模，提高了地方公共服务水平。

七、结论与政策启示

本文结合组织经济学理论，从政府组织运行成本的角度出发，构建了地方政府辖区规模最优化的理论模型，并利用我国各地区推行的乡镇撤并改革，对理论假说进行了实证检验。结果表明，随着上下级政府间沟通成本的下降、政府工作人员知识水平的提升、公共政策推行效果可预测性的增强、规模经济重要性的提升以及居民偏好异质性的降低，乡镇撤并改革推行的幅度会提升。这也意味着乡镇撤并改革的原因来自于两个方面：第一，改革之前我国乡镇辖区规模普遍过小，不利于规模经济效应的发挥，财政成本较高；第二，随着基层政府工作人员知识文化水平提升，政务公开、村务公开等制度不断完善，实现了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，基础设施的完善、通信技术的飞速发展和电子政务的推行更是进一步降低了沟通成本。

本文的研究结论能够为政府行政区划的调整和改革提供参考。一方面，在行政区划改革的过程中，应该遵循因地制宜的原则，依据自然环境、发展空间、经济水平、聚集效应等因素，充分权衡辖区过大带来的管理困难和辖区过小导致的规模经济损失，有序地开展行政区划改革的实践探索，激发改革对经济社会发展的内在活力，使行政区划改革能够更好地服务于地方经济发展。另一方面，应形成国土空间划分合理、层次幅度科学匹配的行政区划制度，这是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。信息技术的高速发展和外部环境的快速变化会对政府组织架构和行政区划产生深远的影响。我国的行政区划需适时开展适应性调整与改革创新，继续致力于建立简约、精干、高效的政府组织体系，通过部分行政区划建制的撤并，发挥行政区划设置在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的积极作用，推进基层治理体系和治理能力现代化。

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