编者按：近期密集推出的一揽子经济刺激措施，释放出推动经济大幅提振和加快复苏的强烈信号。对此，中国人民大学重阳金融研究院6名智库学者指出，财政刺激与深层次改革的有机结合才能化解当前经济面临的问题，实现经济高质量发展。

▲10月12日，国务院新闻办公室在北京举行新闻发布会现场。新华社记者 金良快 摄

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【加大跨周期逆周期调节，以政策红利+改革红利促增长】

刘英

中国人民大学重阳金融研究院研究员、合作研究部主任 

节前中央政治局会议提出研究部署一揽子增量政策，央行、发改委、财政部等部门紧锣密鼓举办发布会并解读增量政策。在降准降息+创设货币政策工具系列货币政策推出后，财政部进一步推出化债等政策举措，加大财政政策逆周期调节力度。从财政部发布会的词频统计看， 不仅23次提及“力度”，7次提及“较大”，而且多项政策举措力度之大也都规模空前。我国赤字率、专项债、特别国债等政策工具仍有不少空间。而税收制度、央地财权等改革将进一步释放改革红利。由此可见，跨周期逆周期调节在发力，大规模刺激计划在路上。 

从政策空间看，无论货币政策还是财政政策工具箱都有储备，货币政策还有降准降息空间，积极的财政政策仍有政策空间，赤字率无需拘泥于3%的所谓硬约束，不仅专项债有提升空间，1万亿超长期特别国债明年也有翻倍必要。而结构性改革将带来红利，税收制度、央地财权等更大力度促增长。

从宏观政策国际比较看，我国拥有更为丰富的资产规模和工具箱，能在发挥市场在资源配置中的基础性作用和决定性作用的同时，更好发挥政府作用，熨平经济周期和促进经济增长。

从政策机制来看，央行和财政联合工作组的创设正是为加大跨周期、逆周期调节力度，发挥积极的财政政策和稳健略偏宽松货币政策的有力结合，还有助于增强宏观政策取向一致性。在特别国债方面发挥更大力度促增长，通过强化跨周期逆周期调节，创新和增加政策工具箱储备，深化金融体制改革和财税体制改革，释放改革红利。

从经济形势看，新旧动能转换关键期的经济亟待强力拉升。百年变局下世界步入了新的动荡变革期，我国经济正处于增速换挡期、结构调整阵痛期等“三期叠加”下，特别是作为支柱产业之一的房地产投资、销售接连出现双位数下滑，叠加百年疫情疤痕效应，新旧动能转换下的中国经济形势显得尤为严峻。由此，需要大力度促进经济增长。

从产业拉动看，中国经济高质量发展需要新服务新消费新投资。火车跑得快全靠车头带，服务业已占我国经济的半壁江山。无论生产性服务业还是生活性服务业的发展都成为促增长的关键。据IMF测算，如果中国能发展好服务业，每年能拉升1个百分点的GDP增速，15年内至少拉升20个百分点。而通过改善民生，解决好教育、养老、医疗、住房问题，不仅能发展大量新服务空间，而且能释放消费潜力。

从消费主力看，消费成为拉动经济增长的主力军。积极的财政政策从减负开始，不仅包括扩大支出化债促地方增长、减税降息促进房地产企稳回升、给国有大行补充资本金，还有保民生进而释放消费潜力。2023年我国最终消费支出对GDP的贡献率为82.5%，消费早已成为拉动经济增长的主力军。此次财政部提高养老金、退休金、奖学金的标准，不仅直接减轻家庭负担，而且有利于促消费。针对我国在国际上储蓄率高企而消费率超低的扭曲情况，促消费举措不仅要着力促进汽车、房屋等大宗消费，更要从根本上解决教育、医疗、养老、住房等民生问题，织密织牢社会保障网，让老百姓轻轻松松地放心消费。

从发展潜力看，提振有效投资仍能促进经济长期增长。我国基础设施投资、制造业空间仍然很大，从新老基建到软硬件设施，从消费品以旧换新到大规模设备更新改造都有巨大空间。基建、制造业可投资空间大，比如，伴随全球气变带来暴雨频发，水利等基建投资仍空间广阔。发挥有效投资拉动消费，促增长的作用。

从创新角度看，发挥超长期特别国债促进新质生产力发展。我国超长期特别国债占国债的规模仅为17%，远低于日本、德国、美国44.8%、27.8%、22.2%的超长期特别国债占比。超长期国债的使用不只是增加资本金，还要增加“两重”“两新”等数十个细分领域投资，无论是大规模设备更新还是消费品以旧换新，亦或是城市更新项目，都是为降碳促进绿色发展、经济结构调整，实质是加快发展新质生产力。加强老旧小区改造是实质性改善民生，促进包容性城市发展，增加有效投资，解决消费后顾之忧，提升社会保障水平，释放消费潜力。

短期靠政策红利，长期靠改革红利。针对央行3500亿再贷款货币政策，财政部给予贴息贷款，日前央行与财政部成立联合工作组，有助于加大跨周期逆周期调节力度，助力创新和丰富政策工具箱，进而促进经济增长。需要强调的是，短期政策可以解决当下经济增长，但从根本上实现经济高质量发展，还需要深化体制机制改革。截至目前尽管政策力度大，但并非经济大刺激，财政政策仍是适当的，政策取向仍是立足治本，深入完善制度。为此要尽早制定好时间表、路线图，落实好二十届三中全会提出的全面深化改革的举措，以新结构、新产业、新动能释放改革红利，激发经济增长潜能。

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【点赞财政预期管理，期盼改革续燃接力】

李珊珊

中国人民大学重阳金融研究院研究员

应该肯定，财政部10月12日的新闻发布会在预期管理上做得很到位，体现政府在与市场的互动和博弈中预期管理能力在不断提高。政策制定中良好预期的管理有助于增强市场主体的信心和可预测性，从而避免政策误解或过度反应。伯南克在《行动的勇气》一书中特别强调中央银行、政府和公众之间形成一个“开放、透明的沟通机制与监督机制”的重要性。在复杂的宏观经济环境下，政府的预期管理显得尤为重要，不仅要在短期内有效引导市场和公众，还应在中长期内维持政策的可信度和连贯性。

此次财政部的发布会对下一步财政政策的介绍并未将重心放在具体的财政投入、发债规模等具体数字上，增量的政策也不算多，而是重点放在传递政府财政手段和财政投入的决心和能力上。在当前环境下，这种表态比具体的数字更加重要，有助于防止市场对短期政策预期过高，同时又能稳定中长期信心。因此客观上说，一定程度上达到了增强市场主体的短期信心和未来可预测性，避免政策过度反应的预期管理目标。

但也应当看到，中国经济面临四十年未有之大变局，要走出当前困境，需要处理更复杂的内部矛盾，也面临更严峻的外部环境。要从根本上使市场信心的提振可持续，一是要坚定如期落实已有增量政策，向市场表明政策的可信度，这不仅事关短期经济稳增长，更事关未来政府预期管理的有效性；二是查缺补漏，补齐政策短板；三是深化改革，接力货币财政政策，这也是最关键的一环，是解决深层次问题，推动中国经济实现高质量发展之根本。

政策短板方面，一是民生领域要搭建有意义的最低保障。在下一步财政仍需要有针对性地加大民生投入。如加大支持对失业群体和低收入群体的最低保障，加大部分群体的最低养老金保障，加大对生育结构性的精准补贴，确保医疗、教育、社会保障等基本民生需求得到有意义的最低保障。事实上，和化解地方政府债风险的逻辑类似，如果最广大的底层和普通老百姓得到最基本的保障，有助于提振居民消费信心，减少过度的预防性储蓄，提升风险偏好，撬动和释放更大消费和投资需求。

二是有必要大幅增强存款保险基金规模，防范大小银行信用分层加剧。全球金融危机期间，美国政府对援助金融机构和注资大型银行的明确表态向市场传达了强烈信号，极大增强了市场信心，这种“最后贷款人”角色的承诺和承担有效稳定了金融市场。但与成熟市场不同的是，中国金融市场对大小银行隐性担保预期的差异更大，最大的风险是“多而不能倒”，而非“大而不能倒”。中国显性存款保险对银行体系潜在风险的覆盖严重不足，截至2023年末，存款保险基金余额仅有810亿元。在这一背景下，当宏观经济环境恶化或金融体系面临外部冲击，系统性风险上升时，在大小银行之间会天然地出现信用分层加剧。因此，虽然确保国有大银行的安全性和扩张能力是必要的，但如果政府将过多资源分配给他们，可能会进一步加剧信用分层，挤压中小银行的生存空间。因此，下一步有必要大幅增强存款保险基金覆盖能力，可考虑通过发行特别国债或直接注入财政资金，防止宏观环境恶化的极端情况下出现中小银行，尤其是地方小银行的信心危机。

深化改革是持续提振信心之根本。货币财政政策陆续接力，深化改革的步伐也开始加快。10月10日，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》向社会公开征求意见，立法将有助于稳定增强民营企业信心，完善促进民营经济发展的长效机制。但一些深层次的制度改革也需要及时跟上。立法是法治化建设的基础，执法更为关键，否则在地方依然可能面临有法不依，违法不究。土地制度改革尽管近两年取得了一定进展，但仍然存在一些制度性障碍，包括地方政府对土地财政的依赖，农村土地流转中的利益冲突等，仍需通过进一步深化改革来解决。财税体制改革，金融监管和资本市场改革，国企市场化改革，社保与收入分配改革，教育与科技创新体制改革等也都是当下亟需突破的关键领域。深化改革，方是长久可持续地提振市场信心之根本。

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【从“输血”到“造血”，用制度巩固基层“三保”】

刘锦涛

中国人民大学重阳金融研究院副研究员、绿色金融部副主任

10月12日国新办新闻发布会提出了多项有效举措支持地方保基本民生、保工资、保运转工作，不断稳固社会经济运行的基石。近期的一揽子刺激政策发力大有拉开大规模经济提振复苏之势，未来将持续释放更多红利。

兜牢“三保”底线不仅关乎地方社会稳定与民生保障，也对微观经济的健康发展起到重要的支撑作用。“三保”工作本质上涉及民生保障和基层政府的日常运转，特别是在县级及以下的财政体系中，直接关系到居民的生活质量和社会的整体稳定。2024年中央财政安排对地方转移支付超10万亿元，将更多的资金用于支持地方兜牢基层“三保”底线，并广泛支持乡村全面振兴、科技创新、生态文明建设等重点领域。

增强地方财力保障“三保”工作，有助于在刺激中改革，以改革保民生，实现从“输血”到“造血”的转变。为缓解地方财政压力，财政部提出将持续采取务实管用的措施，加大中央对地方财力性转移支付力度。4000亿元债务限额为地方债务化解和投资项目提供了充足资金，腾出了更多空间用于发展经济和落实民生保障。在鼓励地方通过盘活闲置资产、加强国有资本收益管理等方式的基础上，通过资产管理和财源挖掘，地方政府能够更好地补充其自身的财政缺口，减少对中央财政支持的过度依赖，增强自主财力。

财政支出持续向民生领域倾斜，进一步保障基层民生并唤醒内需活力。2024年中央财政在民生的支出继续保持较高水平，社会保障和就业支出增长4.3%，教育支出增长1.1%。城乡居民基础养老金月最低标准提高，基本公共卫生服务财政补助标准也有了显著提升，这些措施为广大居民的基本生活提供了重要保障，也间接推动了内需的增长。

未来应更加注重促进微观经济发展需要财政政策与市场机制的协同。巩固基层“三保”的最终目的是通过财政政策的托底作用，激发地方经济活力、推动微观经济发展。基层政府在基础设施建设、公共服务提供和民生保障等方面的持续推进，能够为微观经济创造稳定的市场环境。特别是在中小企业和个体工商户层面，未来需要地方政府进一步推动在税费减免、补贴政策、融资支持等方面的有力措施，直接促进企业的经营活力和居民消费能力的提升，激发市场微观主体的发展动力。

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【汇集政策的雨形成长久制度的渠】

徐天启

中国人民大学重阳金融研究院副研究员、宏观研究部副主任

2024年国庆节前后三周注定成为中国政策史上浓墨重彩的三周，一场场“诚意满满”政策雨让人心如同“久旱逢甘霖”。从9月24日一场“意外”的国新办新闻发布会开始，三周之内，中央政治局释放重磅政策刺激信号、金融主管部门实施超大力度货币政策、财政部剑指扩大地方政府财力“托底”经济，工信部宣布四季度再推促消费扩内需政策，发改委力促相关政策协同推出狠抓落实。一场顶层引领、主管部门落实出台的政策刺激轰轰烈烈地展开了。政策一经推出便收获成效，2024中国国庆节前后，主要城市住宅成交恢复明显，国内外资本市场反响强烈，纷纷加码提价中国资产。

回顾这三周的政策雨，讲的都是简要明了的要点，提的都是可以落在实处的具体政策。欣喜之余我们必须看到：一是必须及时落实推出有效政策。短时间的信心提振是容易的，但更重要的是及时推进落实，政策链条非常长，如果出现政策“远水不解近渴”现象将再一次消耗好不容易积攒起来的社会信心。二是要将好的政策制度化长期化。一次性的刺激虽及时且有效，但有效的长效制度更是国家长久繁荣的持久保障。党的二十届三中全会强调进一步全面深化改革要“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”，趁本次政策内容大规模出台之时，相关政策内容、政策出台决策机制等也需要逐渐制度化，形成能够帮助国家社会运行自我矫正有效体制机制的一部分，成为科学治国理政的长久依靠。

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【社保改革与就业支持联动，释放可持续内需的制度红利】

鲁东红

中国人民大学重阳金融研究院副研究员

财政部于10月12日宣布的一揽子增量政策，旨在稳增长、扩内需和化解风险，其中对重点群体的支持保障成为核心之一。通过直接经济援助，低收入家庭得以缓解生活压力，提升基本生活保障，这也为激发其消费潜力、扩大内需提供了条件。比如，发放给困难群众的一次性生活补助，直接体现了财政政策对民生的关切，并在刺激消费、推动社会和谐、缩小收入差距等方面发挥了积极作用。

发布会明确下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，如奖学金名额翻倍、提高奖学金奖励标准和助学金资助标准、加大助学贷款等措施。然而，当前的政策仍未能全面解决青年群体，尤其是应届毕业生的就业困境。2024年8月，16~24岁劳动力失业率攀升至18.8%，高校毕业生数量突破1179万，导致许多人面临毕业即失业的窘境。显然，短期财政政策不足以应对这一挑战，必须依靠深层次的改革来扭转局面。

一是深化社会保障体系改革。要从长远着眼，完善医疗、教育、养老等社会保障体系，提升最低工资标准和社会福利，增加可支配收入，从而持续刺激消费需求。在生育方面，应设立大规模生育补贴，覆盖从一孩家庭到多孩家庭，给予直接财务支持；在教育方面，为低收入和中等收入家庭提供学前教育补贴，减轻年轻家庭的托育和早教负担；在医疗方面，扩大医保覆盖范围，涵盖灵活就业人员和农民工，确保医疗资源公平共享。此外，制定统一的医疗检查质量标准，避免重复检查，提升医疗效率。

二是改革就业支持体系。应进一步完善就业指导和职业培训，建立灵活的职业培训机制，使应届毕业生和青年群体更好适应市场需求，提升就业竞争力。同时，设置专项就业补贴基金，为困难群体提供就业津贴，并根据家庭收入情况进行分级。鼓励企业雇佣困难群体，通过大幅度的税收减免和社保缴费减免等方式为企业提供激励，并给予招聘补贴。

三是推动长期可持续的增长模式。短期财政刺激虽能稳住内需，但从长期来看，结构性改革才是实现经济可持续增长的根本。政府应在深化就业、教育和科技创新领域改革上下更大功夫，增强经济的内生动力与韧性。特别是要通过政策引导推动创新创业，提升劳动生产率，优化产业结构，实现经济的高质量发展。与此同时，完善人才培养与科技转化机制，确保创新能够有效地转化为实际生产力，进而形成新的增长点，推动经济的可持续繁荣。

综上，通过财政刺激与深层次改革的有机结合，政府才能真正化解重点群体的困境，释放其消费潜力，增强社会整体信心，进而推动中国经济向更加稳健、可持续的方向迈进。

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【增量政策难破局地方隐债，财政制度变革提振市场信心】

吴奇聪

中国人民大学重阳金融研究院助理研究员

10月12日，国新办新闻发布会上提出将进一步加大支持地方化解隐性债务的力度，特别是通过大规模增加债务额度来支持地方化债。对此，笔者认为，仅依靠增量政策难以彻底解决地方债务问题，制度层面的改革突破迫在眉睫。

近年来，地方隐性债务化解进展缓慢。尽管通过债务展期、降息、置换等措施取得了一定成效，但债务总量巨大，成效有限。相关研究表明，截至2018年，全国地方隐性债务余额约为15.5万亿元，并且大量城投平台的带息债务尚未纳入统计范围。2019年至2022年，地方债务化解进度仅完成约三分之一，三轮债务置换总额不足3万亿元。在财政收入紧张的情况下，单靠一两万亿的增量政策只能暂时缓解压力，难以实现根本性突破，且对市场信心的提振效果有限。

笔者认为，短期重磅政策确有必要，但地方化债并非长久之计，实现地方盈亏平衡最终还要依靠制度层面的突破。

第一，推进新一轮央地分税制改革。当前的央地分税制度存在地方政府过度依赖中央财政转移支付、东西部地区收入不均衡导致地方化债压力失衡等问题。对此，建议调整税种划分，将部分原本由中央征收的税种下放给地方，如增值税或消费税中的部分比例，在中央保留跨区域调节功能基础上赋予地方政府更多财政自主权；优化转移支付结构，增加中央对中西部和东北地区的均衡性转移支付额度，设立更多专项项目资金支持地方发展；建立健全地方政府债务信息公开机制，将国有企业债务纳入统一监管体系，防止债务风险再次积聚。

第二，推进税收体系现代化与创新。现有税制在应对新经济形态时显得滞后，急需引入新的税源，拓宽地方财政收入结构。税种设计应充分考虑税基的稳定性、经济调节功能及税收负担的公平性。对此，建议加快推进房产税落地，设定适宜的免税门槛，保障普通家庭的负担，并逐步扩大到商业和工业用地；谋划开征累进制财产税，针对高净值人群和大规模财产持有者进行税收调节；在跨境电商、互联网平台等领域推进数字税试点，同时推动碳排放税、环境保护税等绿色税收体系建设。

第三，推进地方土地财政与城投平台转型，优化地方国有资产配置。针对地方政府长期依赖土地出让金导致财政收入结构单一的困境，建议城投平台进一步推进市场化改革，逐步实现自主经营，增加外部资本的引入，提升投资和管理效能；通过城市更新和高附加值产业用地的开发，提高土地资源的利用效率。针对地方政府过量低效甚至负效益国有资产占用财政资源的问题，建议地方政府应加速推进国有企业混合所有制改革，分类管理国有资产，定期剥离低效和负效益资产，提升优质国有资产的经济回报，减轻财政负担。

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