本文作者系中国国际贸易学会常务理事，前驻旧金山、纽约总领馆经济商务参赞、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员。本文刊于《中国日报》。

拜登接过的是被称为“史上最烂总统”特朗普留下一大堆烂摊子。他的当务之急在国内。其百日计划四大优先顺序依次是：控制疫情，救助经济和弱势群体，弥合种族分裂，对外重归多边。拜登上任第一周就签署了多项行政令，推翻特朗普的相关命令。包括重返世卫组织，重返巴黎协定，暂停修建美墨边境墙，撤销移民禁令，恢复奥巴马医保等。在外交领域，与加拿大、墨西哥、英法德、俄罗斯和日韩菲等领导人通话，力图修复盟友关系，共同对付中国。

2月4日，拜登在国务院发表首场外交政策专题演讲。其中一段谈到中国：“我们还将直接应对我们最强势的竞争者—中国对我们的繁荣、安全和民主价值构成的挑战。我们将对抗中国的经济行为，反击其激进的、胁迫的行动，回击中国对人权、知识产权和全球治理的进攻。但我们也做好和中国合作的准备，当这么做符合美国利益的时候。”

一.拜登政府对华基本政策：对抗加合作

（一）拜登及其团队主要成员无一例外地对中国表示强硬立场。

拜登这段讲话综合表明了他对中国的定位和对策。首先，定位中国为美国最强势竞争者，对美国的挑战体现在三方面：经济、安全和民主价值观上。第二，美国如何反击？也是三方面。第一个方面是经济。要采取对抗，反击中国采取激进、胁迫的行动。可以在某种程度上诠释为，在他认为的中国政府主导和干预经济、国企、补贴和“不公平竞争”等方面要进行体制性解决。第二方面是人权，即指控中国是“威权主义”，与美国民主价值观相对论。意味着今后将在涉台涉港涉疆涉藏等方面继续干涉中国内政。第三方面是规锁和遏制中国知在识产权和全球治理方面的行动，以保障美国的安全和全球霸主地位构。最后，表示准备和中国合作，但要符合美国利益。

拜登和英法德领导人的电话中，都讲要联合起来对付中国。拜登在与默克尔通话后在推特上写道，“今天我和德国总理默克尔通了电话，转达了我的承诺，即多边主义、跨大西洋联盟、以及与盟友密切合作共同应对新冠疫情、气候变化、中国和俄罗斯。”

国务卿布林肯甚至在特朗普那里找到了共识，他于1月19日即拜登上任前夕在参院任命听证会上声称：“我认为特朗普总统对中国采取更强硬态度是正确的，尽管我非常不同意他在很多领域采取的方式，但基本原则是正确的……我们能够战胜中国。”不过，布林肯也留了一手，称“在符合我们共同利益的情况下，既会有竞争，也会有合作”。

国家情报总监海恩斯也向议员们表态，如果提名获得确认，其首要任务就是处理来自“自信和具侵略性的中国”的反情报威胁。 她声称：“中国在一列问题上对我们的安全、繁荣和价值观构成了挑战，我确实支持（对华）采取强硬立场。”

财政部长耶伦19日称中国是“我们最重要的战略竞争对手”，声称拜登政府准备使出“全套工具”来打击中国的“非法行为”。

继承特朗普政府一贯的论调，耶伦污蔑中国利用“窃取知识产权”、“强迫技术转让”、“非法补贴”等方式削弱美国公司的竞争力。

福克斯新闻指出，耶伦的言论表明，拜登政府可能会在某些领域继续特朗普对华强硬立场。

国防部长奥斯汀则表示，印太地区必然是国防部的重点，而中国是美国主要的威胁。 “我们的目标将是确保我们今后能扩大这一差距”，美国必须对中国构成“可信的威慑力”。

对于拜登内阁成员的表态，《纽约时报》指出，有“明显迹象”表明，新总统可能会在对华问题上采取更强硬的立场。

综上所述，拜登对华政策在定位中国上与特朗普没有本质区别，但微调为最大竞争对手；突出意识形态、经济体制分歧，这与特朗普也无大区别；强调与盟友共同对付中国，这与特朗普单打独斗路径不同；在竞争的同时寻求合作，与特朗普政府有重大区别。

（二）在经贸关系上，拜登政府尚处在审议阶段

拜登12月2日接受纽约时报记者托马斯.弗里德曼采访时表示，他不会急忙取消对华关税，对第一阶段协议要先看一看，并与盟友协商，再决定采取行动。

美国白宫新闻秘书珍·普萨基当地时间29日在白宫例行记者会上说：“前任政府出台的所有关系国家安全的措施都要重新评估，不要想当然地认为会继续推进”。

据报道，普萨基表示拜登政府会专注于在强有力的位置上处理中美关系，这意味着美国要“与我们的盟国和伙伴们就如何与中国打交道进行协调和沟通”。

报道援引美国政府消息人士的话称，拜登政府在评估期间会暂停实施美国对3700亿美元中国商品加征关税的措施，直到全面评估完成、美国找出与其他国家联合对华的最佳办法后，再决定做出哪些改变。

对中美第一阶段经贸协议，拜登曾宣称它是失败的。指责协议充满了“中国政府含糊、软弱和重复的承诺”，使中国得以继续“向其国有企业提供有害的补贴”。布林肯最近表示，中美经贸协议是一大败笔。未能解决两大经济体之间的系统性矛盾。拜登并明确表示不与中国谈判贸易协定。因此在他有新的考虑之前，第二阶段协议谈判不会列入议程。

对特朗普政府对华为、5G和半导体芯片等方面的禁令，拜登政府未作承诺。据路透社1月26日消息，美国新任总统拜登提名的新商务部长吉娜.雷蒙多在参院提名听证会上誓言要保护美国电信网络不受中国公司的影响，但同时，她也拒绝承诺继续将华为列入经济制裁黑名单。表示她会“评估这个政策，与你们、业界和我们的盟友协商，并对最有利于美国的国家和经济安全的情况做出判断。”这说明拜登政府相关政策尚未形成。

但处于审议阶段并不表明拜登政府打算取消特朗普政府的打压政策，而是按照建制派的做法，进行更加系统的评估，并与盟友商量，然后决定对华采取更有体制性、根本性的规锁方针。

从上看来，拜登政府对华经贸政策本质上将和特朗普一致，但在做法上不同。因此我们不能抱有不切实际的幻想。另方面，拜登政府按竞争对手定位中国，又承认回归多边，和有合作一面，显示有可能按照国际通行规则实现中美对话和分歧管控，因此带来了回到合作轨道上的现实可能性。

二.拜登政府选项不多

拜登政府对华政策仍然建立在政治对立基础上，对华强硬仍将持续，虽然把特朗普政府对中国的定位从“战略对手”改为“竞争对手”，但仍然不能容许中国对美国世界霸权和科技主导地位发出挑战。

但在经贸和科技上，特朗普政府对华可打的牌差不多都打了，结果打成一副烂牌。在此基础上，拜登政府选项不多。

第一，单边关税无法持续，因为美国将继续付出代价。据前述美中贸委会报告预计，如果中美贸易战继续升级，今后五年美国GDP将合计减少1.6万亿美元，就业岗位将减少73.2万个。在经济深受疫情打击，800多万人失去工作的当下，这样做无异于自残。

第二，科技禁令和实体清单很难保持，遑论升级。半导体芯片的禁令如果持续，美国半导体巨头肯定更加强烈地反对，因为他们的世界领先地位将受到威胁。实体清单的继续，将使美国跨国公司在中国受到同样限制，从而也将迫使拜登政府做出政策调整。

第三，投资限制也将遇到重大障碍。禁止中企在美国上市，将严重打击美国作为世界最大资本市场的信誉。限制美国公司参股并购中国部分企业，将使美国跨国公司和机构投资者无所适从并失去中国市场巨大机遇，引起美国企业的强烈反对，从而迫使拜登政府不得不对利弊进行评估，并做出相应调整。

第四,纠集盟友合围中国，最多只能在具体问题上得到其盟友某些共鸣和参与，几乎不可能以机制性的联盟（例如五眼联盟）迫使中国屈从。虽然欧盟、日澳在政治上、意识形态上与美国相同，但在国家关系和贸易关系上，有其自己的国家利益。欧盟与美国在许多涉及贸易规则和利益的分歧，甚至超过欧盟与中国的分歧。例如波音和空客的世纪之争，数字税、反垄断、汽车贸易等，很难弥合。更重要的是，在经济上，欧盟最大贸易伙伴不是美国，而是中国；欧洲的未来在亚洲，主要是在中国。在战略上，欧盟的方针是成为单独一极，这决定了不能成为美国跟班，必须在中美之间保持独立性。欧洲对外关系委员会最近对欧洲11个国家15万人进行的民调显示，超过60%的人认为欧洲应在中国与美国战略对抗中保持绝对的中立；60%的人同时认为美国已经破裂，无法再承担国际领导地位；60%的人又认为，未来十年中国将取代美国，成为下一个领导世界的超级大国。美国在亚洲的主要盟友日韩澳新，最大贸易伙伴也是中国，它们和中国同处东亚产业链。如前所说，纠集它们包围中国、脱钩中国，不可能成气候。

因此，拜登政府在经贸关系上，基本上将采取如下方略：首先，在战略上视中国为美国威胁和最大竞争对手；其次，在具体路径上，采取“选择性多边主义”，尽可能联合盟友共同制定规则，施压中国做出根本性的经济管理体制、产业政策等结构改变；共同制定规则，规锁中国高科技的发展并与盟友合力与中国竞争；第三，在上述政策下，不急于同中国谈贸易协定；将取消单边关税做法，但不急于，而是作为筹码胁迫中国让步；第四，在竞争和规则的前提下，恢复与中国对话，并在抗疫、气候变化、新能源等领域同中国进行有限的合作。

中美关系能否重回正轨，中美经贸关系能否重归合作，关键在于拜登政府能否纠正特朗普政府的方向性错误，回到多边主义与和平发展的方向。

二.对2021年中美经贸发展的总体估计

（一）中美双边贸易可能创历史新高

2020年下半年以来中美双边贸易强劲增长。下半年双边贸易额达到3527.33亿美元，比历史最高的2018年同期的3319.03亿美元增长6.3%；其中我出口和进口分别增长5.1%和10.4%。特别是四季度双边贸易额比2018年同期增长14.6%；其中我出口和进口分别增长9.4%和35.4%。四季度比2019年同期增幅更加惊人。进出口额、我出口和我进口分别增长33.5%、33.0%和35.6%。虽然2020年全年双边进出口额比2018年还低467.98亿美元，但主要是上半年受疫情影响，比2018年同期少了676.28亿美元。其中我出口和进口分别少400.41亿和275.87亿美元。只要拜登政府不出台重大贸易限制措施，2021年上半年完全可以补去年上半年留下的缺口，加上下半年继续增长。全年创造历史新高将是大概率前景。中美两国政府和商界都应当珍惜这一势头，并共同努力实现这一前景。它将给整个中美经贸关系的稳定发展带来极大的鼓舞。

（二）是否完全取消特朗普政府对华加征关税，尚难定论。

拜登政府反对这一关税，大概率是取消。但将以中国在体制上做出美方需要的改变为前提。第一阶段协议搁置的可能性较大。

（三）美国对华科技限制将有选择地审慎放宽，但可能出现其他形式新的限制。

对华为和5G的禁令，鉴于美方受到的反作用和企业的强烈反对，拜登政府可能以某种弹性方式开个小口子；但基于国内反华的政治生态和民主党自己对中国的对立立场，这方面很难有的改变。已经被列入实体清单的中国企业和机构，除少数有条件地移出外，总体不会改变；但新增名单会趋于谨慎。整个前景将取决于中美政府间能否达成新的协议。

（四）中美双向投资总体仍将呈现不对称态势。

其中美国企业对华投资仍将保持增长。但其中仍将受到特朗普政府禁止美国企业投资部分中国“有军方背景”的障碍的限制，拜登政府不会轻易取消。中国对美投资并购将依旧困难。中美地方间交流将有某种恢复，因此大概率将是中国企业对美国州地绿地投资略有恢复。但并购仍将困难。中企在美上市，美证监会在掌握上可能有所松动。

（五）中美经贸领域对话机制很有可能以另一种方式部分恢复。对话主要分两方面：合作方面和中国体制性改变方面。前一方面将从抗疫和气候变化开始，逐步发展到新能源、生物医疗、服务业等领域。后一方面将稍后，美国要与盟友形成一定合力后进行。但关税、科技、投资等方面美方政策会发生变化的程度，将在很大程度上取决于谈判的结果。

四．在多边规则基础上重塑中美经贸关系

鉴于上述形势和可能前景的分析，中国不能对美方抱有不切实际的幻想，敢于斗争，同时善于斗争。在斗争的同时，积极争取一切可能的合作。

推动中美经贸关系重回正轨，中美双方需要一个共同基础，一个共同利益。这个共同基础就是联合国宪章和WTO规则体系。如果双方都认可这个基础，双边经贸关系的改善就有了较大保障。

（一）在联合国宪章规范下，实现中美和平共处。

习主席1月25日在达沃斯论坛致辞中指出：摒弃意识形态偏见，共同走和平共处、互利共赢之路。世界上没有两片完全相同的树叶，也没有完全相同的历史文化和社会制度。各国历史文化和社会制度各有千秋，没有高低优劣之分，关键在于是否符合本国国情，能否获得人民拥护和支持，能否带来政治稳定、社会进步、民生改善，能否为人类进步事业作出贡献。各国历史文化和社会制度差异自古就存在，是人类文明的内在属性。没有多样性，就没有人类文明。多样性是客观现实，将长期存在。差异并不可怕，可怕的是傲慢、偏见、仇视，可怕的是想把人类文明分为三六九等，可怕的是把自己的历史文化和社会制度强加给他人。各国应该在相互尊重、求同存异基础上实现和平共处，促进各国交流互鉴，为人类文明发展进步注入动力。

没有政治前提，经贸关系很难得到正确处理和解决。中美之间最大的问题是美方能不能和不同社会制度的中国和平共处。中美恢复对话的第一个主题应该是，两国都承认和遵守联合国宪章，承认中美两国主权平等并在此基础上和平共处。具体包括：第一，相互尊重主权和领土完整。美方承认中国实行何种社会制度和政治体制，均属中国主权范围。美方承认台湾、香港、新疆、西藏均属中国领土一部分，承认中国中央政府有权对这些地区实行主权，美方不予干涉。第二，互不侵犯。双方均承认对方领土、领空和领海，非经对方许可，不得武装进入，不得发动武装挑衅。第三，互不干涉内政。美方承认台湾事务、香港国安法、新疆维吾尔族事务和西藏事务均属中国内政，美方不予干涉。中美双方都方承认产业政策、经济科技发展属于各国内政，在不违反WTO非歧视原则下，予以尊重。第四，平等互利。双方以对等身份处理经贸问题，不单方面采取限制行动；在经贸关系中实现互利。第五，和平共处。

如果中美双方能够在这方面取得共识并予以遵守，美方尽管在民主价值观和意识形态上与中国对立，但不能干涉中国内政，打压中国也失去了前提。从而双方有可能保持对话，陈述关切但管控分歧。这对双边关系的稳定十分重要。在此基础上才谈得上经贸合作。这需要双方领导人共同努力。

（二）重回全球自由贸易多边体系，在WTO规则基础上梳理两国经贸问题。

拜登政府强调在经济问题上对抗中国，从体制上进行根本性改变。这句话同样适用中国处理对美经贸问题。即中美经贸矛盾应在规则基础上厘清、解决或管控。但这个规则基础是WTO规则体系，或符合WTO三大原则的约束双方的具体规则，并不是美国国内规则，也不是美国和某些国家联合制定的规则。因为规则必须是WTO164个成员共同制定。如果双方都接受以WTO规则体系为依据，则中美之间发生和加剧的关税、科技、投资、安全等问题均可以找到共同标准和解决方案。

（三） 根据WTO有关规则，中美谈判并解决以下问题：

1. 单边关税。美方单边关税违反WTO规则，因此非法，应予取消。

2. 国家安全例外和网络安全。关贸总协定及其承袭WTO规则体系，规定了国家安全例外，但不够细致，容易被一些国家随意解读和滥用。因此，中美应在WTO框架下，首先严格按照现有规定，审查美方对华为、5G的禁止和将中国600家公司和机构（包括大学）列入实体清单,对中国公司的投资限制和上市限制是否符合WTO相关规定。如没有WTO规则依据，应予取消。为了进一步细化国家安全适用范围和条件，建议总理事会发起国家安全适用谈判，最好是164个成员全部参加，并作为WTO改革的一部分。作为第一步，可以诸边化，由部分成员参加。最终达成关于国家安全使用范围和条件的协定。中美双方予以遵守。与此同时，中美进行双边谈判并签署某种协议，但以WTO多边或诸边谈判结果为最后依据。

关于网络安全，中美应在习主席和奥巴马总统取得共识的基础上，进一步谈判细化，并签署协定。中美还应加入有关网络安全的国际协定。这样，双方采取的措施都以国际规则和协定为依据，避免单方面采取与之不符的政策和行动。

3. 根据WTO规则重新审视第一阶段经贸协议，特别是其中中国两年内增购2000亿美元产品和服务是否符合WTO非歧视原则。根据中国海关统计，2020年由于实施这一协议，中国从美国进口比上年增长10.1%，但从全球其他地区进口下降1.7%，因此需要审查是否依靠牺牲从其他地区的进口来增加从美国进口，是否违反了WTO非歧视原则。如果违反，则需要改变。

同时，结合第一年从美增购实绩看，增购指标是否超出了中国的实际需要，应磋商是否进行必要调整，取消数量指标，改为市场决定。

作为平衡，中方检查是否实现了所承诺的扩大市场准入和公平待遇，并承诺在这方面迈出更大步伐。

中美应当商谈更大范围的扩大双向贸易协议，并包含预期性目标，但不宜规定硬性指标，因为具体实绩应由市场决定。

(四）依据WTO规则审查和解决贸易体制问题。

拜登政府的中心要求，是对中国进行全面的体制性改变。这应以WTO相关规则为依据，同时审查中美双方。可以审查中国在市场准入、公平竞争、补贴、国企等方面的政策措施有无不符合WTO相关规则。同时也衡量一下美国自己还是不是市场经济国家。过去几年来，美国动用政府力量随意干预市场竞争，随意封杀中国企业在市场竞争，大量采用关税手段保护特定产业，因此政府已经不是竞争中立。美国政府对农产品的补贴，构成最大的市场扭曲。美墨加协定规定，到2023年，北美贸易的汽车产品中，必须有40%在时工资超过16美元的地区生产。显然这是计划经济行为，不是市场经济。美国也制定了6G计划，并对许多新能源项目进行补贴。因此，两国按同一种WTO规则同等审查各自贸易体制，看看有哪些不符WTO相关规则，或不符合WTO非歧视原则，在此基础上商定一个清单，共同努力改变。

双方尤其需要依据WTO相关规则和非歧视原则，就产业政策进行对话。

（五）完成中美双边投资协定谈判

在多边规则基础上，中美两国对双边经贸制定体制性、全面性规则安排的现实途径是完成奥巴马时期业已完成大部的双边投资协定谈判。经过四年的搁置和特朗普政府时期四年来的变化和新问题，双边应尽快恢复谈判，更新内容，充分回应双方的各项基本关切。美国当然可以与欧洲盟友商量对华对策，但更重要的是踏踏实实坐下来与中国谈，因为欧盟已经跟中国谈过并达成协议了。既然过去通过中美双方政府和商界的共同努力，谈判已经取得这么大的进展，我们完全有理由完成它。一旦完成谈判并签署协议，将是中美经贸关系史上一个里程碑。

（六）中美商定若干可以双赢的大项目

2017年特朗普总统访华期间双方达成的2530亿美元大单中，有些已经中断。应当逐步恢复，并寻求更多大项目。中国企业投资阿拉斯加北坡天然气田等项目应当重启。双方可以商定，中国企业投资美国铁锈地带钢铁、有色金属、汽车等产业，参与投资老厂改造，增加当地就业，并将产品销往中国和世界其他市场。中美双方企业可以在第三市场进行多方位合作，包括重大基础设施工程的分包、融资等合作。在大项目的多方面合作中，逐步增加信任，增加美国当地民众支持，从而减少不信任。

只要中美双方政府、商界和民众都共同努力，既从战略上处理好双边关系，又脚踏实地争取一切可能的合作；在联合国宪章和WTO规则体系基础上，通过对话和谈判，并通过扎扎实实的贸易与投资合作，完全有可能迈出艰难的一步，重塑两国经贸关系，不仅造福两国人民，也给世界带来稳定和发展的新契机。

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