作者万喆系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，本文刊于11月27日澎湃新闻。

近期，《海南省新一轮户籍制度改革实施方案（试行）》明确海南基本取消本省（除三沙外）落户限制，省外居民可在满足一定条件下落户。

此举首先引发房地产市场热切关注，许多人猜测，这是房地产“限购”政策要“变天”的先兆。不过，其实无论是基于何种原因和目的，引进人才恐怕都是各省市当前所面临的重要问题。

流动人口变迁史与经济发展史一脉相承

中国的流动人口变迁，与经济发展历史一脉相承。

改革开放四十年，人口迁移流动一直扮演着重要角色。

由于户籍制度的限制，改革开放前人口流动极小。上世纪80年代初，《关于农民进入集镇落户问题的通知》发布，国家放宽了对农村人口进入中小城镇就业生活的限制，公民身份管理和粮食供给体制的改革也方便了人口流动。尽管放松程度十分有限、地方政府对人口流动的支持意愿也不高，但我国流动人口规模从1982年的657万人增加至1990年的2135万人，年均增长约7%。

上世纪90年代开始，流动人口规模以更快的速度增长，从1990年的2135万人增至2010年的22143万人，年均增长约12%。大量农村剩余劳动力进入城市，促进了个人、家庭及社会、国家财富的积累。公平对待流动人口的理念也随之提出。2006年，国务院出台第一个关于农民工问题的系统性文件《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“公平对待、一视同仁”的基本原则。

根据国家卫生健康委员会的《中国流动人口发展报告2018》，人口流动与产业结构变化和优化息息相关。1978年第一、二、三产业人均创造产值比例为1:7:5，而从业人员的比例为5:1:1。2016年，第一、二、三产业人均创造产值比例约为1:5:4，从业人员的比例为1:1:1.6。从产业配置的角度来看，产业结构升级、人口红利释放与社会劳动生产率提升齐头并进，带来了中国连续几十年的高速增长“奇迹”。

但是，从2015年开始，流动人口规模发展出现新的变化，从此前的持续上升转为缓慢下降，国家统计局数据显示，2015年全国流动人口总量为2.47亿人，比2014年下降约600万人；2016年同比减少171万人，2017年继续减少82万人。

而且，老年流动人口数量持续增长，儿童流动人口规模近年来有所下降，劳动力尤其是农民工有从东部沿海地区向中西部地区回流的现象。

这大抵是“抢人”大战爆发的背景。2017年以来，“宣誓”抢人的省份有海南、四川、江西、山东、吉林、云南等，而一些大城市如武汉、西安、长沙、成都、郑州、济南等也在火热地摩拳擦掌。

“人”愿意在哪儿住？

想要“抢人”，是不是得了解一下“人”是怎么想的？

尽管对所谓“一线城市”“二线城市”的分类方法并未有完全统一的标准，但根据一般共识，认为“北京、上海、广东、深圳”属于一线城市，“新一线城市”主要是指经济发展较好的省会城市、直辖市等。

中国医学科学院的一项研究中发现，利用国家卫生健康委流动人口动态监测调查数据，结果显示，等级越高的城市，流动人口长期居留意愿的比例越高。总体而言，60.7%的调查对象打算在流入地长期居住。一线城市和新一线城市流动人口有居留意愿的比例分别为66.6%和63.0%，高于均值。

这和现实状况基本一致。

中国城市人口集聚正在大幅分化。尽管近年来一些一线城市采取了不少“限制人流”措施，但其吸引力仍十分强劲，是人口流入的重要目的地。而部分新一线城市和其他城市则正好相反，面临人口外流。

2001-2010年，一线、新一线、其他线城市全域常住人口年均增速分别3.4%、1.9%、0.6%； 2011-2016年，增速分别1.5%、1.2%、0.4%。由于全国人口自然增长率为0.5%，意味着一线、新一线以外的城市许多已经开始人口外流。

毋庸置疑，一线城市的经济发展状况、工作岗位充裕度、生活多样化选择性、公共服务设施等，都使它们成为人口迁移的“首选”。但从其他城市的人口迁移情况看，即使同为新一线城市，分化也很明显，一些新一线城市如东北的沈阳、哈尔滨等，人口也开始净迁出。直辖市中，天津2017年人口较2016年减少5万；另一些如杭州、成都、重庆、长沙等城市人口净流入强劲。2018年末，杭州全市常住人口为980.6万人，比2017年末增加33.8万人，人口增量排名全国第四，且其人口流入量连续多年保持着高增长态势。

究竟是什么决定着人口迁移意愿？

什么决定着人口迁移意愿？——身份认同

首先可能是“身份认同”。而在中国语境下，“户口”是不可绕过的话题。

中国社会科学院在2011年的一篇研究报告中指出，拥有户口的外来人口认同本地身份的发生比是没有本地户口的外来人口的7倍。这说明，户籍制度对外来人口的本地身份认同有着显著作用，是外来人口实现心理认同的重要障碍之一。

2019年中国医学科学院的研究报告也显示了相似的结果，认为户口性质对流动人口的居留意愿有较大影响。其发现，一线城市中农业户口的流动人口占比为70.6%，新一线城市、二线城市和三线城市中农业户口流动人口占比均为85%左右。但作为流动人员主要成分的他们，基本上为农村户口，其居留意愿更弱。

而许多学者在“外来人口”和城市融入概念上的研究更有启发意义。也就是说，同是“外来人口”，有获得户籍和没有户籍的区分，而在其城市融入的过程中，就会造成相当大差别。当流动人口在城市融入上没有融入感和归属感，自然也就缺乏居留意愿。

这种机制性安排首先包含了一些实际性、物质上的隔阂，如一些城市在招工、住房、社保等等方面都对外来人员予以排斥。当然，政府也在不断推进相关改革。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。随后国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。党的十九大报告进一步强调破除阻碍人口流动的壁垒，促进市民化的发展，特别要求“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。

但是，这种长期的二元化机制已经成为一种潜移默化的价值观念和社会心理。尤其是近年来，也有一些地方因城镇化速度过快、自身治理能力提升不够等原因，较为简单粗暴地采取了清理人口、遏制需求的政策，以削足适履，进一步巩固了社会主导群体对社会资源的排他性占有，加剧了对外来人口的制度化排斥与心理性排斥。

什么决定着人口迁移意愿？——经济能力

愿不愿意留下来，也要看看自己融入能力如何。其中，经济能力是重要考量。

多项研究都发现，收入越高，居留意愿就越强。

但值得注意的是，从收入的绝对值来看，流动距离对就业收入具有“乘数效应”，即流动范围越广，就业收入越高。只是，人口跨区域流动获得的就业收入升高，并不易相应转化为较高的城市融入能力。这是因为，跨区域流动人口主要集中在经济发达地区，收入与当地经济发展程度相适应而“较高”，与当地城镇居民的收入差距仍大，尤其是农业户籍流动人口。因此，我们常常看到流动人口低消费、高积累及回迁意愿强烈的特征。

多项研究都表明，住房性质对流动人口居留意愿有较强影响。相较于有住房的流动人口，有单位安排低租金或免费住房的流动人口居留意愿更低，而市场价格自租房的流动人口居留意愿往往还要低。

福建师范大学的研究发现，73.38%的流动人口选择租住房，22.06%的流动人口居住在单位提供的宿舍或就业场所里，拥有自己住房或租住公租房的比例只有4.55%。从居住区位看，城乡结合部和远郊农村各占46.05% 和26.57%，中心城区为27.38%，居住边缘化特征突出。说明在城市高企的房价面前，流动人口的经济能力和购房能力仍弱。而拥有自有房的流动人口，城市居留意愿强度远高于其他产权类型的流动人口，居住在中心城区者的城市居留意愿稍高于居住在城乡结合部。

当然，经济地位可能并不完全是指客观经济地位，而在于外来人口与本地居民的经济收入差异。这决定了外来人口对其本地身份的认同感。社科院研究表明，客观经济地位差异这一变量并不具备统计上的显著性，受访者的主观社会地位评价这一变量却具有统计上的显著性。当外来人口的社会地位主观评估每下降一个档次，其认同本地身份的可能性也就越低。因此，心理上的“相对剥夺感”才是外来人口身份认同的重要形成机制之一。这种心态不仅仅是由于客观经济条件差异造成的，更是因为制度性社会资源分配不平等所带来的。

什么决定着人口迁移意愿？——稳定性

愿不愿意留下了，还要看能不能获得稳定性。这种“稳定性”通常包括三个方面，即工作的稳定性、家庭的稳定性和社会保障的稳定性。

从工作情况看，流动人员的职业类别对其居留意愿有较强影响。专业技术人员及办事人员居留意愿最强烈，商业服务业人员、农业及产业工人和无固定职业及其他类型的流动人员居留意愿依次递减；相比于雇员及其他身份流动人口，雇主和自营劳动者拥有更高的居留意愿；受教育程度对居留意愿的影响较为相似，即随着受教育程度越高，流动人口选择长期居住的可能性越大；而40-49岁流动人口具有最强的居留意愿，特别年长和年轻的居留意愿都相对弱。这些几乎都显示，不仅仅是因为收入高低问题，相对稳定的工作可能带来更强的居留意愿。

从家庭情况看，与家人一起居住的流动人口居留意愿高于单独居住者。婚姻状态对流动人口居留意愿均有较强影响，在婚流动人口拥有更强的居留意愿；此外，相比于父母无流动经历的流动人口，父母有流动经历的流动人口更趋向于在流入地长期居留；而在流入地的家庭规模越大，流动人口的居留意愿也越强；近些年，随着“留守儿童”问题被社会广泛关注，儿童教育问题也成为流动人口是否有居留意愿的影响因素。

从社会保障情况看，居民健康档案的建立与否和健康教育的种类均对流动人口居留意愿有较大影响，建立居民健康档案的流动者居留意愿，明显高于未建立居民健康档案者和不清楚是否建立居民健康档案者，同时随着接受健康教育种类的增多，流动人口居留意愿也略微提升；医疗保险对各类城市流动人口的居留意愿也有显著影响。相比于无医疗保险的流动人口，参与合作医疗保险的流动人口居留意愿略有提升，而意愿最强的为拥有城镇职工医疗保险(含公费医疗)的流动人口；儿童教育保障需求也非常急迫，人口大量流入的一二线城市，小学生增长速度往往远快过常住人口的增长。西安、长沙、武汉的小学生增长率，都突破了8%，而其常住人口增长率分别只有4%、3%和1.7%。

“抢”人就是抢未来

如果纵观人口流动历史，我们必须说，从限制人口流动，被动接受人口流动，地方政府、尤其是省会城市等对流动人口排斥、拒绝、不感兴趣，到今天“蜂拥而上”“趋之若鹜”想要吸引流动人口，是经济发展的必然结果，也是思维发展的必然结果，这是一种进步。

在一番“抢人大战”后，应该说，不少城市都“喜提活人”，2018年，常住人口增量超过10万的城市，共有16个，其中深圳、广州、西安和杭州都超过了30万，西安更是成为西北首座、北方第九座人口破千万的城市。

无论是基于何种原因和目的，引进人才恐怕都是各省市当前所面临的重要问题。一方面，经济发展、技术创新需要大量建设人才；另一方面，老龄化、少子化已经成为大趋势。因此，“抢”人才就是抢未来，并非虚言。

过去有一些城市也提出过“人才引进”策略。其思路偏向于，我们要的是人才，不是随便什么人。诚然，人才是难得的，人人都想要的，人人则是平凡的，随处可见的。但是，十年树木百年树人，人才不是短期能够培养，也不能天然就专指性培养，而需在大众中培育、积累、脱颖而出。没有广泛的大众基础，也没有普遍的“尊重人”机制，即使使用了一些方法，在短期内吸引、汇聚些人才，也必然难以持续。

因此我们看到，城市们掏出了“户籍”政策的灵活性，当作吸引人的一项“法宝”。这是市场的力量，是良性发展的必然趋势。

与此同时，我们也必须看到，对于人口流动的政策和措施，还存在很多人为的藩篱和界限。这些藩篱和界限，此时已经不但是对那些被限制流动人群的歧视和伤害，或也已经在伤害地方经济和发展。

当然，还必须看到，二元化的户籍制度之所以产生，和其时的治理能力较弱、资源较为缺乏有关。时至今日，物质已极大丰富，但治理能力是否与之完全匹配？在面对流动人口问题时，我们睁大双眼，我们拭目以待。

后记

城乡二元化体制下流动人口问题，始终是我们所有人喉间骨鲠。当一向被称作“人口大国”的我们，也开始担心人“不够”了，当一向高高在上的省会城市“户口”，也开始向大众“俯身招手”了，其间经历过多少悲欢离合。

但这只是个开始。

当人们不会再用“即使不喜欢你，也要和你一起建设城市”的心态生活，转变才刚刚开始。吸引人的背后，是如何满足人民群众日益增长的新需求，解决“不平衡、不充分”的新问题，这才是地方政府往后要啃的硬骨头。

从根本上说，城市的开放心态和制度的包容性，才是吸引人才的“法宝”。城市的现代化治理能力，才是未来的关键竞争力。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）