作者徐以升系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员。本文摘自2015年2月1日“金融制裁与总体安全观PPT”。

　　好莱坞大片 《 国务卿女士 》(Madam Secretary)

　　第一季第11集

　　为了追查离奇死亡的上任国务卿马什所留下来的神秘账户，国务卿女士访问委内瑞拉，其手下到委内瑞拉某银行的调查却被委总统发现，并以国务卿手下涉案走私及毒品账户取款为由，要求国务卿承认他的选举和他的政府。

　　国务卿女士立即安排工作人员致电财政部，之后和委总统提出，其手下到该银行不是取款，而是调查委内瑞拉银行松懈的安全程序，美国财政部考虑禁止委内瑞拉银行业未来所有的美元交易，这会对委经济金融造成严重的打击。

　　在这一“金融制裁”威胁之下，原本手握证据气势汹汹的委内瑞拉总统，向国务卿女士完全屈服。 美国国务卿借金融制裁的口头威胁，两三分钟就实现了这一私下谈判的大逆转。

　　三个曾经引人思考的细节

　　第一，2003年美国与伊拉克战争，12月美特种部队终于抓住萨达姆时，狼狈不堪、千躲万藏的萨达姆 随身携带 的，却是面值100美元的累计75万元美钞现金。

　　第二，美国与伊拉克 战争之前和期间，萨达姆政府有几十亿美元资金被美国政府冻结并没收，之后美国把部分冻结资金用于有关赔款，其余转给了后来新成立的伊拉克新政府。

　　第三，2011年利比亚战争，卡扎菲的利比亚政府高达500-600亿美元的资金，在 开战前被包括美国、英国、奥地利、瑞士、德国、西班牙等欧美各国政府冻结（目前还没有处理完）。惯用雇佣军的卡扎菲，最后只能使用黄金来向雇佣军支付薪酬。

　　2013 年伊核问题达成了什么协议？

　　2013年11月24日，伊朗与六国(美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国)在瑞士日内瓦就解决伊朗核问题达成一项阶段性协议，为解决伊朗核问题迈出重要一步，媒体评价称这项协议具有“历史性”意义。

　　协议主要内容包括：伊朗同意暂停生产丰度为5% 以上的浓缩铀，同时稀释或转化库存的丰度为20% 的浓缩铀；接下来6个月时间里，伊朗不再增加丰度为3.5%的浓缩铀库存，不再兴建额外的铀浓缩设施，不新增离心机；伊朗不再建设被怀疑可能生产武器级别钚的阿拉克重水反应堆；伊朗核设施接受以往从未有过的国际监督。

　　根据协议，伊核问题六国不再对伊追加制裁；暂停对伊贵金属、汽车零部件和石化制品的禁运；允许少量伊朗石油出口；解冻伊朗留学生资金；放宽对伊食品和药品进口限制；允许伊朗以当前水平继续出口原油。

　　根据白宫发布的信息，六国减轻制裁将使伊朗增加大约70亿美元收入。

　　核平衡之下大国如何博弈？

　　第一轮，主要针对普京总统圈子里的核心成员。

　　第二轮，主要针对俄政府和党政要员，并把俄一家银行列入制裁单，冻结资产。

　　第三轮，针对俄领导层7名核心人员和17家企业，冻结资产。

　　第四轮，除资产冻结外，相关资金融资交易被禁止，俄罗斯国家石油公司和天然气公司被纳入制裁对象，限制进入美国债务市场。

　　第五轮， 制裁严厉程度加剧，将依赖在西方金融市场筹集资金的俄罗斯国有银行和开发银行作为主要打击目标，同时增加了武器禁运和禁止技术转让。

　　第六轮，灵活性补充制裁的焦点依然瞄准俄罗斯的能源、金融和国防领域，并增加财政部制裁企业和个人的名单。

　　白宫经济顾问委员会主席弗曼（Jason Furman）12月16日在白宫例行记者会上的表示，美对俄制裁不会对美国自身造成太大影响。他表示，目前，美对俄出口只占美国全部GDP的0.1%。他警告称，在多轮制裁、油价下跌以及卢布贬值等因素的共同作用下，俄经济已处于“危机的边缘”。

　　金融制裁观察

　　日常制裁—— 叙利亚

　　系统制裁—— 朝鲜

　　打响第一枪—— 反恐

　　战争前奏—— 伊拉克、利比亚

　　战争替代—— 伊朗

　　大国博弈—— 俄罗斯

　　第三方—— 欧洲与中国有关银行与企业机构

　　美国何以拥有不对称发起金融制裁的能力？

　　一、国际货币体系的非对称性：国际流动性美元依赖

　　二、全球金融体系的非对称性：美国金融市场融资能力的深度

　　三、全球货币与金融基础设施的垄断性：“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）、“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）

　　四、美国立法与行政执行能力的综合保障

　　新大棋局：全球格局观察框架

　　《国际紧急经济权力法》（1977年）

　　美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运，或采取其他适当的应变方式的命令。对于那些违反该法案，依旧参与与被制裁对象之间金融交易的金融机构，美国政府可以依据该法对实施民事处罚或刑事处罚，民事处罚为25万美元以下的罚款或其违法金融交易总量两倍的罚金。刑事处罚则为最高100万美元的刑事罚款，对于参与与被制裁对象进行违法金融活动的自然人，还可以最高20年的监禁刑期。

　　美国国会通过设立《国家紧急状态法》来规范总统行使紧急状态的条件。总统必须对进入紧急状态的理由向国会进行全面说明，如别国与美国发生武装冲突，对美国实行恐怖主义袭击，与美国外交政策作对等。并明确将在进入紧急状态后将采取哪些手段。

　　美国金融制裁有关法案

　　《爱国者法案》（2001）

　　该法案以防止恐怖主义为根本目的，扩张了美国财政部长的权限，赋予其在控制、管理金融流通活动，尤其是针对境外人士或政治实体有关的金融活动的权利。

　　法案第106条为美国单方面实施金融制裁提供了一种新的依据，即“当美国成为武装敌对行动志向对象或者成为外国或外国国民袭击对象时”，美国总统可以在不宣布国家进入紧急状态的前提下，单方面决定对局部或孤立的敌对时间对外国人外国组织或外国主权实体实行金融制裁。

　　同时，该法案还赋予美国总统在认定国家已经或即将遭受恐怖主义袭击时没收袭击的相关人员金融资产、限制其金融活动的相关权利。在适当情况下，美国总统还可以依据该法，授权财政部将认定为恐怖分子嫌疑人的金融资产转交美国国库或指定的其他金融机构或人员。

　　美国国务院与财政部的金融制裁执行体系

　　911后，一些在以前并不参与金融制裁的部门也被赋予相关职能，主要包括中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会、国务院和财政部。

　　1 、美国财政部 恐怖主义及金融情报办公室（TFI ）

　　（1）恐怖分子融资和金融犯罪办公室（Office of Terrorist Financing and Financial Crimes, TFFC）

　　（2）情报和分析办公室（Office of Intelligence and Analysis, OIA）

　　（3） 外国资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC ）

　　（4）反洗钱与金融犯罪执法局（Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN）

　　2 、 美国国务院经济制裁政策与实施办公室（SPI ）

　　美国国务院经济暨商业局（Bureau of Economic and Business Affairs，EB）——反金融威胁和制裁部门（Counter Threat Finance and Sanctions，TSF）——经济制裁政策与实施办公室（Office of Economic Sanctions Policy and Implementation，SPI）

　　3、美国国际权力工具的变迁：

　　从常规战争、核威慑到金融制裁、网络战

　　在金融制裁与网络战的格局里，美国具有不对称优势。在这两个领域，恰恰是权力分布最为不均衡、美国拥有不对称权力的领域。美国重构了国际权力工具。金融制裁的不对称性首先表现在除了美国以外，其他国家几乎没有这种权力。

　　金融制裁和网络战争，是美国在冷战后拥有并显现的两种新型权力。这种新型权力是美国在新时期维持全球领导地位的两大利器，也是对我国国家安全的潜在乃至实际威胁。因此，必须从理论高度和战略高度对此加以认识。

　　2015年十大地缘政治风险《时代》杂志，2015年1月9日外交事务专栏作家伊万?布雷默，欧亚集团智库（每年一月份，由我建立并管理的政治风险咨询公司欧亚集团都会发布《顶级风险》报告）

　　4. 金融“武器化”

　　目前，美国民众已对战争和占领感到厌倦，但是奥巴马政府仍希望在全球进一步施加美国的影响力。这也是为什么美国政府将金融“武器化”策略提升至新高度的原因。美国将利用胡萝卜加大棒政策推行其强制性外交，将资本市场准入与各种不同类型的制裁政策相结合。这一战略所产生的利益是巨大的，但也存在风险，因为这将导致美国企业在美国与他国发生摩擦时蒙受损失。同时，美欧关系也将因此而受挫。

　　如何思考？

　　《 2015年最令人关注的地缘政治风险》美国华盛顿邮报，2015年1月20日

　　对奥巴马政府（及其批评者）来说，“地面作战”这样的传统战争已经是上个世纪的概念了。美国民众已经经历了足够多的战争和占领，但在极为重要的安全问题上，美国仍然希望对全球结果拥有重要影响力。这就意味着美国将减少对其安全优势的传统元素———如它的核武器库、航母群，以及其他常规武器———的依赖，而更多地依靠美元施加影响。

　　相对于金融危机前而言，美元的走势实际上对美国更为有利。能否进入美国市场和使用美国银行，以及华盛顿运用其市场和银行的能力及意愿，正在成为更加重要的外交和安全政策手段。而这一趋势的最佳例证就是金融武器化，即系统地使用胡萝卜（允许进入美国资本市场）加大棒（施加各种方式的制裁）作为强制外交的手段。

　　《 2015年最令人关注的地缘政治风险》美国华盛顿邮报，2015年1月20日

　　我认识的那些比较聪明的外交政策学究们确实会担心这种金融治国方式可能带来的不良反弹。然而，虽然他们一直为此担忧了大概15年时间，但并没有一丝证据表明之前有过，或者将来会有任何这类不良反弹。正如欧亚集团报告中所暗示，以及《这制度管用》一书中更直白指出的，从2008年开始，美元以及美国资本市场在全球金融系统中的作用变得更为重要，而不是相反。最近的趋势显示，美元的储备持有量在增多，更不用说美元还在升值。考虑到2015年美国经济很可能会比其他所有大国都表现得好，就连《金融时报》的老顽固们也不得不承认没有理由认为2015年会是美国金融治国手段开始走下坡路的一年。

　　为什么没有造成更多的不良反弹？一个原因是，不管怎么说，大部分金融制裁在本质上并非是单边主义的。虽然欧盟与美国的侧重点并非完全一致，但欧盟还是在很大程度上参与了由于俄罗斯、伊朗违反国际法而导致的对两国的制裁。另一个原因是别无他法。目前，唯一能够在资本市场的深度和流动性方面接近美国的实体是欧盟。中国将开始加速创立一些新的金融机构，但是现阶段这些机构都还是只闻承诺，未见实质。

　　所以，更进一步说，我打算把欧亚集团的警讯稍微改动一下。真正的地缘政治风险并非来自于美国对金融治国手段的应用，而是来自于其对自身金融霸主地位的可能滥用。在2015年，这种滥用可能体现为，美国可能越来越迷恋于使用金融制裁来达到政权更替，而不是把制裁当作讨价还价的砝码。

　　如何思考？

　　乔良： 中国的国家安全战略和国际战略，要充分认识到这种变化，这是我强烈推荐这本书的理由。

　　钟伟： 中国应该具有抵御金融制裁、维护金融稳健的适当能力。

　　王湘穗：剖析金融制裁，探索大国博弈。 尤其是对在今天有可能遭受金融制裁的中国，犹有助益。

　　温铁军：金融制裁是金融权力的最突出表现形式，金融资本主义阶段全球主流制度构建将越发不对称， 对中国而言这将是思考自身金融安全和国家安全战略的出发点和焦点。

　　向松祚： 关心国际货币金融大局和国家金融安全的人士不可错过该书。

　　如何思考？

　　总体安全观——新国家安全观

　　2013年11月，党的十八届三中全会《公报》通告中央将设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。国家安全委员会随后于2014年1月正式成立，习近平任主席。4月15日，习近平主持召开国家安全委员会第一次会议，会议强调， 贯彻落实总体国家安全观，既要重视传统安全，又要重视非传统安全。

　　在这其中，经济安全被置于特别高和重要的位置。而正如金融是当代经济的核心，金融安全实际上是经济安全的核心。充分认识当今全球不对称的金融权力，则是评估自身金融安全的前提。

　　金融制裁—— 美国新型全球不对称权力

　　一、好莱坞与伊拉克利比亚战争细节

　　二、伊朗与俄罗斯金融制裁案例

　　三、美国何以拥有金融制裁权力

　　四、美国国际权力工具的变迁

　　五、我们应如何思考，怎样从总体安全观角度，具备应对金融制裁的适当能力？

　　特别感谢每一位嘉宾，每一位老师的支持！

　　特别感谢乔社长和中国经济出版社的支持！

　　特别感谢王文院长和重阳金融研究院的支持！

　　特别感谢大家！（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）