作者安国俊系中国社会科学院金融研究所副研究员、中国人民大学重阳金融研究客座研究员，刊于《银行家》2015年第一期。

      新《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）将于2015年1月1日起施行，这意味着财税体制改革和预算管理制度改革正在提速。新《预算法》为地方政府市场化融资带来了哪些机遇和挑战，引起了各界的广泛关注。此次中央经济工作会议也提出要“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域”，提出“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。

      如今地方债已然进入偿债高峰期，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，对政府和市场都面临很大的挑战。在“新常态”经济下，面对“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。

      新《预算法》为地方政府举债开明渠

      与旧版相比，新版《预算法》在明确立法宗旨，细化全口径预算管理和预算公开制度，赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。新《预算法》的一大亮点是完善顶层设计，加强地方政府债务管理。新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。继地方债试点“自发自还”后，新《预算法》的修订为地方债务的阳光化再度指出明确方向。

      继新版《预算法》为地方政府举债开出“明渠”后，国务院于2014年10月2日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文）又清楚勾勒了地方债务治理路线图。43号文之后，财政部就拟定了一份《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（以下简称《办法》），《办法》要求省级财政部门应于2015年1月5日前将汇总的2014年底存量债务清理及甄别结果报财政部，经国务院批准后，锁定政府债务余额。并且，在为符合条件的在建项目后续融资提供一年过渡期之后，2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。值得关注的是，此前饱受争议的上万家地方融资平台也将由此拉开改革大幕。

      虽然地方政府性债务经过多次审计，但存量债务仍然不够清晰，存在一些风险性因素，比如平台公司的城投债。甄别存量债务，划清政府与企业的责任，以及地方是否过度依赖土地出让金偿债有利于建立地方债务预警机制。此外，我国没有地方政府破产制度，债务风险很大程度由中央兜底。而按照国务院43号文，要硬化预算约束，防范道德风险，中央对地方债务实行不救助原则，那么首先应该把存量债务的责任划分清楚。尽管《办法》中提出了清理甄别存量债务的可操作路径，但是由于这项工作不仅涉及到地方政府、地方政府融资平台等债务人利益，同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益，因此需要协调多方考量。

      从我国情况来看，过去在银行为主导的金融体制下，由于地方政府合法融资渠道不畅，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。主要包括贷款等间接融资、准市政债券、项目融资、信托融资、平台公司、影子银行等模式，由于监管缺位和制度缺陷等问题，上述融资途径存在很大的潜在风险。

      目前，地方政府融资平台的风险问题已经得到了政策部门、监管层面及学界的广泛关注。考虑到在我们目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险。而欧洲主权债务危机、爱尔兰债务危机以及日本债务危机又引发了对合理债务负担水平或最大债务警戒线的进一步探讨。新《预算法》的相关条款，无疑在给予地方政府负债合法化的同时，将原先隐蔽的债务问题“阳光化”，从长期来看，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险和必然选择。

      地方债存量治理——地方政府融资平台亟待分类改革

      继新《预算法》出台后，10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即国发43号文，引起社会各界广泛关注。43号文被认为是落实新《预算法》的重要举措，如何建立借、用、还相统一的地方政府举债融资管理机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，有效防范财政金融风险，完善相关配套制度是一项需要多方协调配合的系统工程。

      43号文不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方政府融资平台的发展和命运问题。最新审计报告显示，截至2014年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。如何建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，妥善处理融资平台公司的出路值得我们探讨。

      近年来地方政府债务风险得到了各方关注。首先，地方政府性债务仍高度依赖银行资金，并与“影子银行”相互交织，期限结构错配风险突出。二是银行系统的隐患较大。2014年上半年地方政府性债务中的银行贷款余额为10.1万亿元，占比为57%。若地方政府债务率继续攀升，偿债能力持续下降，银行系统的隐患突出。三是随着我国城镇化进程加快，城镇建设重心向二三线城市转移，市县两级逐步成为负债主体并且债务增速最高，由于市县政府没有摆脱对土地财政的依赖，地方政府债务偿还风险在上升。虽然目前全国政府性债务各项风险指标均处于国际参考值范围内，但是如不及时进行风险防范，局部地区风险有可能成为经济持续发展的隐患。尤其是上万家融资平台的处置和改革，已成为理顺金融市场稳定的关键。

      目前，国务院遵循分类处置原则着手地方融资平台改革的方式，已然获得市场共识。一是对剥离融资平台公司政府融资职能后，以前通过融资平台公司融资建设的项目如何保障做出规定，主要包括对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，由政府发行债券融资。二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还；三是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务。另外，可以考虑资产证券化的方式，将银行贷款或平台公司的部分资产进行证券化打包销售，以提高资产流动性、有效解决期限不匹配问题以及化解存量债务风险。在必要时候可以考虑成立地方性资产管理公司剥离不良资产，有效处理债务风险。

      随着地方政府融资平台剥离政府融资功能，全国8000多家融资平台公司面临转型后风险再评估的压力，根据是否纳入一般债务与专项债务预算范围，转型后融资平台发行企业债估值将出现明显分化，需要市场化重新定价以有效防范信用风险和流动性风险，推动降低社会融资成本的进程。

      建议一方面鼓励承担政府与社会资本合作（PPP）项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资；另一方面对融资平台在建公益性项目，允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。

      本轮地方融资平台的改革虽为大势所趋，但也难以一蹴而就。分类处理融资平台公司是个繁重的任务、政府不能搞一刀切，可能要根据企业业务性质、行业特点、经营状况等因素综合考量其出路。

      市政债发行推动未来地方政府市场化融资

      如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。应该说，新《预算法》为地方政府发债开辟了阳光化的道路。

      在“新常态”经济环境下，推动“一丝一路”、区域经济合作和基础设施城镇化建设，地方政府投融资与信用体系也成为发展战略中重要因素。一是全球财政分权化的趋势，二是全球化、资本流动、以及金融市场发展等因素；三是发展中国家经济发展和快速城镇化进程下大规模基础设施融资需要。在投资、消费、出口三驾马车中，在投资拉动促进经济增长的同时，应将投融资责任更多从中央政府转移至地方政府，地方政府必须强化预算管理和债务风险管理，引导民营资本投资公共服务部门和基础设施，促进地区经济的发展，而推动地方政府债券市场的发展至关重要，相对于各种不同途径的地方政府隐性及或有负债而言，市政债应是地方政府融资机制市场化、阳光化的路径选择。

      从国际经验来看，20世纪90年代中期以后，全球市场出现了以金融市场的快速发展来补充银行主导性金融系统的明显趋势，市政债在全球市场比例总体上呈现迅速发展势头，并被广泛应用于公共投融资的各个领域，成为地方政府非常重要的融资工具。考虑到我国各地方政府财政状况和金融生态环境存在巨大的差异，因此未来地方政府独立发债必须遵循渐进的原则。今后应以地方政府债券市场的培育为基本出发点，以建立流动性的、有深度的市场为主要目标，在发行定价中充分考虑到信用风险溢价和流动性风险溢价以及未来利率走势的判断，在以较低成本发行和保障市场流动性之间寻求一个最佳平衡点，逐步完善地方政府债券市场的投融资机制及流动性管理功能，有效防范金融风险。

      目前我国金融市场发展不完善，相关法律和监管框架缺乏，因此，在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，从地方政府债券的发行、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，一般包括举债权的控制与发债规模的确定、市场准入的限制、信用评级体系的构建、投资项目管理与评估、监管的协调以及法律框架的完善。

      从金融市场发展的角度而言，完善与地方政府债券相配套的政策主要包括，建立推动地方政府债券的市场化发行制度，确定合适的发行与承销主体，完善发行与定价机制，丰富地方政府债券市场的机构投资者层次，完善债券收益率曲线，提高市场流动性以降低投资风险，完善评级及信息披露制度等。同时，提高相关市政项目的投资效益也是重要的方面。

      欧洲主权债务危机、英国债务危机、爱尔兰债务危机、日本债务危机充分说明，后金融危机时代，合理的政府债务规模和风险管理策略对于政府积极面对经济和金融危机的冲击，促进金融市场及汇率的稳定乃至经济的快速复苏至关重要。而美国财政悬崖的根源也被认为是不断调高政府债务上限引起。应充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，建立多层次政府债务风险预警指标体系和危机化解机制，对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条进行深入探讨与关注。

      借鉴国际经验，应逐步建立以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理的“三驾马车”的基本框架。逐步完善以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、偿债基金、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供源头性保障。

      PPP模式——政府与民间资本合作融资的主力军

      除了推进地方政府债券发行之外，PPP方式也将成为推进城镇化和地方政府融资的重要路径。从国际经验来看，单靠政府资金已不能满足大量的公共基金设施投资需求，在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，PPP模式逐步成为应用广泛的项目融资和实施模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作理念，以促进政府与项目的投资者和经营者相互协调在项目建设中充分发挥作用。具体就是政府通过特许经营权、购买服务、股权合理定价、财政补贴等公开透明方式，提高供给效率，完善收益成本风险共担机制，提高社会资本参与城镇化进程的积极性。而引导民间资本参与城镇化进程，包括设立民营银行，推动经济发展也是重要的创新路径。

      应该说，未来建立健全地方政府投融资机制，推广运用政府与社会资本PPP合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营将成为趋势。应该说，新《预算法》等一系列法律框架为切实有效化解地方政府债务风险提供了制度保障，而地方政府投融资机制的完善无疑会推进城镇化和区域经济合作的进程。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013)