赵锡军系中国资本市场研究院联席院长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员。本文刊于10月27日时代在线。

10月底，全年地方债的发行收官在即。根据Wind数据显示，10月27日至30日尚有1723.13亿元的地方债等待发行，主要以新增地方政府债券为主，分布在湖南、吉林、上海等省份。

截止到10月27日，全国发行地方债已经达到59499亿元。与去年的43624亿元相比，增发36.4%。

中国资本市场研究院联席院长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员赵锡军在26日向时代财经表示，中国今年实施积极的财政政策，其中扩大地方债的发行筹措资金以支持经济社会的稳定增长，是一个主要的工具，也是一个必然的选择。

今年专项债的发行规模之大史无前例，但面对着同样变大的财政收支缺口，资金的运用却显得有点分身乏术。

专项债用于基建的比例在压缩

在消费缓慢修复的环境下，由政府主导的投资一举接过了支撑经济增长的大旗。

统计局公布的数据显示，前三季度资本形成总额对GDP的拉动达到3.1个百分点。与此相比，以往贡献6成GDP增长的最终消费支出在今年前三季度向下拉动GDP2.5个百分点。

其中，前三季度固定资产投资增速达到0.8%。不过，虽然今年地方政府的举债规模前所未有的大，但反映在基建投资上的数据却有降速的趋势——9月单月固定资产投资同比增长8.7%，较8月增速9.3%回落。

中泰证券分析认为，近几个月财政支出的增速确实有所回暖，但基建投资增速反而下降了，主要原因在于财政支出的结构也发生了变化。预算内资金中投向基建的比例比去年同期回落了2个百分点，5月棚改债恢复发行以后，地方专项债投向棚改的比例也在明显上升。

经财信国际经济研究院副院长伍超明测算，新增专项债券资金投向棚改的比例超过30%。

但据21世纪经济报道援引西部省份某地市债务办人士指出，当前地方财政收支矛盾突出，棚改专项债对地方财政的支撑作用依然明显：已实施的棚户区改造在建项目在无后续资金支持的情况下，地方难以筹集资金支持项目建设，容易出现“半拉子”项目。

天风证券固收分析师孙彬彬指出，2019年棚改新开工316万套，完成投资1.2万亿元。假设单套投资额以2016-2019年的平均单套投资额为准，明年实际执行558万套来简单估算的话，2020年棚改投资规模预计为1.68万亿元。

上海某券商分析师在26日向时代财经表示，未来棚改专项债的使用大概率不会进一步放开，“棚改这块边际是在收紧的。”

与此同时，新增专项债券有部分资金也投向了银行的注册资本金。

在服务实体经济的要求下，地方中小银行的盈利也面临着巨大压力，资本缺口急剧扩大。

今年9月初，温州银行率先发布增资扩股方案，将地方专项债纳进增资扩股，由此也正式开启了专项债用于补充银行资本金的试水。

中金公司在研报中亦指出，今年将有2000亿元地方政府专项债券补充中小银行资本金额度，并已于7月下旬下达。纵使专项债用于补充银行资本金的尝试还面临着一系列的操作问题，但业内人士认为，未来中小银行资本补充债发行很可能加速发展。

2021年专项债规模存在分歧

作为专项债资金的“老本行”，市场仍预计在接下来的四季度，基建投资将迎来回升，不过回升的幅度将受到一定压制。

中泰证券指出，一方面基建在财政支出中的占比在边际回落；另一方面，随着利率中枢的抬升，城投平台债务的扩张速度也会受到影响，未来广义财政支出增速也会回落，预计全年不含电力的基建增速或达到2%附近，包含电力的基建增速回升至4.5%附近。

一边要应对财政压力下的收支缺口，一边要托起基建增长，专项债的资金也越来越分身乏术。赵锡军认为，基建不应该局限于政府一家来进行投资，要建立政府、企业、民间投资、外资等多方面的资金来源。

“现在来看，我们的投资在结构和资金的来源方面已经展现出来了越来越多元化和分散化的特点。原来有很多项目都是由国家来投入的，国家是唯一的基建投入主体。随着改革的进一步的深入，有许多基础设施的领域会向民间投资越来越开放，也会向外国投资越来越开放。”

赵锡军认为，政府需要做的，是进行权责利的正确的划分，防止企业投资的过程中出现忽视公众利益的倾向，防止在投资的过程中风险向政府转移的情况。

截至10月26日，全国地方政府债务余额达到类别254367.54亿元。虽然刷新了规模，但仍在今年全国地方政府债务限额（288074.3亿元）之内。

随着新冠疫情继续得到有效控制和防疫工作的常态化，社会活动陆续恢复到正常状态，赵锡军预计，明年财政收支的缺口可能会比今年有所改善，国家的债务压力也会比今年小一些。

“在这种情况下，合理地安排一些债务和赤字，将成为我们明年财政工作的一个重要内容。同时，明年又是‘十四五’的开局之年，要做好顶层的制度设计，通过各项制度规范财政资金的使用和筹资的过程，使其更加符合经济的需要。”赵锡军说。

从9月份开始，各地方已陆续下发提前储备明年专项债项目的通知。不过目前业内对于明年专项债的规模仍存在不同的意见。

明树数据高级研究员杨晓怿称，明年专项债规模应当适度减少，预计明年专项债资金规模可能在3万亿至3.5万亿元之间。中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚则表示，2021年专项债额度仍将不低于3.75万亿元。

上述券商分析师向时代财经表示，目前尚不能确定明年专项债的规模，还得看明年一季度经济恢复的情况。

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