本文刊于中国经济时报。

      近日,财政部发布《关于2014年地方政府债券自发自还试点信用评级工作的指导意见》,要求试点地区只需进行涵盖各期限(5年、7年和10年)地方债的综合性评级,地方债自发自还试点工作在中央层面取得了进一步进展。而由于偿债压力日益增加,地方政府也加快了地方债自发自还的试点,目前已有宁夏、广东、江苏3省区正式启动该项试点。

　　财政部近日在其官网上发布了财政部副部长王保安全国财政科研工作会议上的讲话,他表示,“一方面,短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%,是偿债压力最重的一年。在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下,地方政府偿债压力会进一步加大。另一方面,化解债务压力较大。”

　　在中国人民大学重阳金融学院近日召开的关于地方债成因、前景和解决思路学术研讨会上,该院高级研究员辛本健表示,由于我国的土地、国企等国有资产规模比较大,所以总体风险还是可控的。

　　风险:总体可控 局部存在

　　尽管有国有资本作为背书,使得地方债的总体风险可控。不过,辛本健也表示,从时间、流行性以及区域性等方面看,发生局部债务风险的可能性还是存在的。

　　从时间风险上看,每年二三季度会出现一个兑付债务比较集中的高点,所以地方政府面临的集中偿债压力较大。而从较长周期看,国家规定中央在地方发债一般都为三年期,一旦到期集中偿债的压力也会较大。

　　“流动性风险主要出现在省一级政府。”辛本健说,政府的等级越高,信用等级越好,负债模式更多,而且是间接负债。而低等级的政府更多依赖直接负债,加上财政收入各等级政府之间不均衡分配,就会导致债务风险。

　　辛本健认为,区域性风险分为几大类。第一类属于产业结构单一,支柱产业过于集中在煤炭等强周期性的行业。第二类地区融资能力差,金融机构认可能力低,这类地区主要集中在不太发达的边远山区。第三类地区的特点是本身经济较发达,财政规模较大,但负债也非常重。第四类地区特点是支柱产业存在明显产业过剩,区域环保压力较大。

　　成因:财权和事权不相匹配

　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌表示,国外地方性债务的主要原因是由于家庭负债引起的。由于家庭负债难以偿还,导致了两极分化,市民更多的要求政府兑现选举承诺,增加市政开支,从而导致了地方性债务。而在我国,更多的是地方为了达到既定的发展目标,需要增加投资。而地方的财权和事权并不匹配,就进一步导致了地方债务的增加。

　　辛本健认为,由于地方政府预算失控和投资过度,造成了地方债问题的积累。政府投资的热度一直不减,地方政府也没有建立其预算的硬约束制度。地方政府可以通过贷款和融资平台,进行公共基础设施建设等投资。由于缺乏偿还机制和决策机制,地方政府在借钱后不管是否进行投资及投资收益如何,都很难被追责。

　　另外,财权和事权不匹配,使得政府需要进行融资来保证投资,但地方融资制度也有所缺位,地方融资平台就是为绕开现行的,不允许地方政府举债的法律和制度障碍,而采取的新的变通手法。地方政府一旦出现资金缺口就只能发债,如果不能发债,就需要搞地方融资平台,通过各种渠道来融资。但由于缺乏监管,使得地方债务管理无序,从而面临风险。

　　对策:硬预算和财税改革

　　对于如何化解地方债务风险,辛本健表示,地方人大应该发挥更重要的作用。如果地方债超过国家所划定的范围,或者基建项目确实不合理,那么地方人大就应该否决这些融资。地方人大应该有否决权,只有通过这样的硬预算制度才能最终从根源上控制地方债务无序扩大的风险。

　　另外,完善财税体制也是一个重要的解决途径。在地方层面,地方政府不能再依靠土地财政,而是应该有更多样化的财政来源或税收来源。而在中央财政层面,中央应该更明确一般性转移支付的标准,确保转移支付政策的公平性和合理性。

　　国家发改委经济研究所财政金融室副主任许生则认为,财政方面的改革确实会产生积极的影响,但也不能从根本上解决问题。如果要增加地方政府的财政支出或财力,根本的路径还是要开前门堵后门,为地方政府建立起一个顺畅的融资平台。

　　对于怎样更好地为地方政府建立新型投融资平台,辛本健表示,地方融资平台与地方财务应完全脱钩,地方政府不能将不具有独立市场主体地位的融资平台纳入地方财政预算,也不能变相地把不合规的项目打包到地方融资平台里。 （来源：中国经济时报 欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）