作者邵善波系中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、新范式基金会总裁，本文刊于5月28日香港《信报》。

全国人大日前决定，授权全国人大常委会就维护国家安全起草及制定在香港实施的有关法律。虽然过去大半年来，社会上已有不少要求这方面立法的声音，但看来全国人大的立法决定仍然使不少人感到意外，随即引起不少争议。以下谈谈争议的几个主要问题：

一、人大立香港国安法是否违反《基本法》：大律师公会认为，《基本法》要求香港就国家安全自行立法，此次全国人大常委建议的立法内容「看来涉及《基本法》第23条涵盖的范围」，因此只能由特区立法机关立法，人大再无此责任及权力。这意见来自一个法律专业团体是令人震惊的。《基本法》整体而言是一部授权法，第23条既是一个授权，更是一个要求。就全国人大职权与由其制定的《基本法》的关系而言，前者并未因《基本法》23条而失去其为香港国安立法的权力及责任，而第23条并无排斥、也不能排除人大的这个权力。更不用说香港特区成立已23年，完成23条立法仍遥遥无期这一现实了。

此外，列入《基本法》附件三的全国性法律，是「限于国防、外交及其他按《基本法》规定不属于香港自治范围的法律」，说国家安全不是纯属香港自治范围内的事务，应该不难理解。附件三的「限于」不能成为中央在香港处理涉及国家安全事务的限制，不论是立法还是执法。

二、国家安全部门在港设立机构：大律师公会在没有法律根据的前提下，质疑这安排是否符合《基本法》。《基本法》第22条要求，内地部门在香港设立机构，须征得中央及特区政府同意，已公布的草案中既然没否定需获得中央及特区政府同意，大律师公会不知是基于中央政府不同意还是特区政府不同意的假设，就断言有关机构的设立不符《基本法》？

三、公民权利和政治权利国际公约：全国人大的决议只是授权全国人大常委会制定有关法律，决议并非法律本身。香港大律师公会还未见过法律条文，就质疑法律会否符合国际公约，似乎没能体现起码的专业素质。

四、司法独立：全国人大决议要求香港的司法机关，应根据香港国安法，防范、制止和惩治危害国家安全的行为。这是此次立法的本意，也是司法机关应有的基本责任。大律师公会则认为，这会产生香港法院被「指示如何判决」的观感。作为法律界专业团体，该会应该比普通人更明白，任何立法都有目的和作用，全国人大昭示有关国安立法的目的，再正常不过，大律师公会认为这是对司法界的「指示」，首先宜检视该会自身的主观认识是否偏颇。如果主观上认定香港司法界不接受维护国家安全的任何职责，那么中国政府维护香港司法独立是否就理所当然？

五、大陆法与普通法的问题：一些人认为纳入附件三的法律需符合普通法的特点和要求，质疑人大是否有这能力。这是对香港现行法制的一个误解。从《基本法》的实施开始，香港的法律体制已由纯普通法法制，变为了大陆法与普通法的混合体，这是「一国两制」下的必然现实。《基本法》就是一部大陆法成文法律，与香港原有的普通法制度和体系已经融为一炉，二十多年来并无产生问题。英国加入欧盟后也面对相同情况，同样没有不可解决的困难。故认为香港国安法必须完全依照普通法方式制定，才能在香港使用，道理并不成立。相信人大常委会在制定法律时，会考虑到香港直接应用该法律的实际情况，使法律能有效地在香港执行。

六、审判权的问题：陈弘毅教授担心涉及国家安全的案件可能不由香港法院处理。他认为香港大部分法律界人士都认为，不论是否中国籍法官，都只按法律行使审判权，审理国安方面的案件时不会有太大分别。不知陈教授对此有信心的依据是什么。设若涉及国安的案件当事人是英国人，负责审理案件的则是宣誓向英国効忠的英籍法官，该法官会如何处理呢？这起码不能由任何人背书一个完全肯定的答案。法官也是人，专业操守的约束并不能绝对保证什么。再说，既然不是别的普通案件，如果中央政府存在国家主权等方面的考虑，恐怕不能怪中央多虑吧？

七、「一国两制」与联合声明：陈弘毅教授认为，因应人大的立法举措，「一国两制」已受动摇。这与英美一些政客大叫「一国两制」已死，异曲同工。但持此论者并没有清楚论述，到底为什么人大制定香港国安法，或是香港自行就《基本法》23条立法，就是违反「一国两制」。23条规定香港自行立法，对香港而言是法定责任，而并非界定香港是否有高度自治的一个标准。

中央为维护国家安全，为香港立法，既没有违反《基本法》，也不违反港人高度自治，因为即使香港能处理部分、也肯定不能处理全部国安事务。陈弘毅教授认为如果没有《逃犯条例》修订事件，中央就不会有这举措。如此认为，只是看到了问题的表面现象，谁能说没修例风波的话，23条立法是有可能落实的呢？

国安在现代社会是一个复杂和内涵不断增量的概念。《基本法》23条列出的7项内容，是起草《基本法》时对香港面对的国安问题的理解，并不一定能涵盖当今以至未来香港在有关方面所面对的全部问题。就算香港已按23条完成立法，亦不等于香港涉及国安的全部工作就能得到解决。

与《基本法》起草时比，现在更涉及网络、能源等方面的安全，一旦出现新的问题，就有立法或修法填补漏洞的需要。故此，人大常委会完成反分裂、颠覆国家政权等四方面的立法后，香港仍有为涉及其他国安问题进行立法的必要。当然最好是香港能自行立法，但如若不能，中央政府不会再像过去23年一样任由法律真空存在，而会尽一切可能补充漏洞。这次决议中一项引人关注的内容，即有关立法中会制定维护国安的执行机制。过去二十多年的经历和香港的现实已经证明了，在香港维护国安完全靠本地现有执行机制是不行的，这一因素决定了执行机制不会完全只涉及本地。但中央政府也不可能无视「一国两制」原则。所以有理由相信会是一个综合性的安排。中央政府立法的目的既然只是维护国安，在草案未出台的现阶段即夸大担忧、制造恐慌，除非政治上别有用心，否则没有自扰的必要。(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ，微信公众号：rdcy2013，twitter：rdcy inst）