前言

由于中国幅员辽阔，经济和战略利益不断扩大，以及中国对国际关系的处理日益加强，当今世界正面临着一个雄心勃勃、复兴的中国所带来的挑战和机遇。挑战和机遇的关键在于中国国家主席习近平在2013年提出的“一带一路”倡议——将中国与整个东南亚、中亚、中东和欧洲连接起来的一系列基础设施投资，其目的在于促进中国与世界之间新的贸易联系和互联互通。但也有一些其他的目的，包括中国需要摆脱当时巨大的钢铁和建设产能过剩压力、发展中国贫穷偏远的西部省份、促进中国能源进口路线多样化以减少对脆弱的马六甲海峡石油运输通道的严重依赖等方面。

“一带一路”倡议（BRI）的宏伟计划，涵盖了 “丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”。2013年在北京举行的外交全国工作会议上，中国政府还宣布建立一个价值400亿美元的丝路基金。从那时起，随着“一带一路”影响力的增长，该倡议的投资规模已经扩大到1万亿美元或更多。

“一带一路”项目不仅在数量、价值和地理范围上有所发展，并且涵盖了世界上的70多个国家，也已成为中国外交政策和习近平中国特色社会主义思想的核心，甚至写入中国共产党章程。中国政治认同、经济利益和大战略的结合意味着“一带一路”建设将成为中国长期的国策。

与此同时，华盛顿越来越多地发出的反对“一带一路”的信号，尤其是在七国集团（G7）成员意大利等西方国家签署该倡议的时候。副总统彭斯（Michael Pence）2018年10月在哈德逊研究所（Hudson Institute）就中国问题发表的演讲以及随后一个月在亚洲举行的首脑会议上，声称中国的“一带一路”是“紧缩地带”和“单向道路”，称“一带一路”将会将其合作伙伴淹没在“债务之海”中。国务卿蓬佩奥（Michael Pompeo）也提出了关于“债务陷阱外交”这一指控。在访问欧洲和中美洲时，蓬佩奥警告说，“一带一路”是一个危险的计划，称中国试图“购买一个帝国”。

正是在这种背景下，亚洲协会政策研究院（ASPI）决定对“一带一路”项目进行深入研究，以分析有关倡议的主张和批评。亚洲协会政策研究院作为一个力求知行合一的智库，并不满足于简单的分析，而一直寻求为未来提出切实可行的政策选择。因此，该项目意在为中国的“一带一路”倡议导航，是否有最佳做法，以产生更好的结果？倘若如此，我们是否可以向中国决策者说明这些调整将明显地为中国利益服务，并解决受援国关注的问题？

亚洲协会政策研究院副主席丹尼·拉塞尔（Danny Russel）有着30年的外交经历，并担任过总统顾问和东亚及太平洋地区助理国务卿，这些经历都有助于他对政策制定的理解把握，并领导研究工作。

我们感谢丹尼召集的由基础设施融资、劳工、环境、反腐败和中国法律方面的专家组成的工作组，为这项研究工作提供宝贵建议。通过这项工作，以及与合作伙伴和区域专家一起进行的案例研究，丹尼和他的团队能够得出一套经过仔细研究和充分了解的调查结果，并提出十几项具体建议，以提高“一带一路”项目能够得到有利并可持续的发展，在经济，环境，公民和社会等方面。

亚洲协会政策研究院对“一带一路”的建议在一定程度上得到了验证。譬如，丹尼2019年3月在北京路演这些发现和建议时，中国有关部分对其中一些发现和建议做出了积极反应。事实上，其中一些建议似在次月举行的第二届“一带一路”高峰论坛中也有回音。

本报告标志着亚洲协会政策研究院关于“一带一路”努力的开始，希望帮助人们客观理解 “一带一路”这一重大举措的影响，并阐明减少“一带一路”不利因素和改善项目成果的实际途径。

最后，我要感谢福特基金会和AIG对这一重要项目的支持。也要感谢中国人民大学重阳金融研究院为我们提供的大力支持，并帮助发布本报告中文版。

陆克文（Kevin Rudd）

亚洲协会政策研究院主席

澳大利亚第26任总理

导语

基础设施建设推动经济增长，增加社会福利

虽然亚洲的动态经济持续推动全球增长，但人们普遍认识到基础设施投资的短缺可能会抑制该地区的前景。亚洲开发银行（ADB）警告称，该地区只花费所需资金的一半来保持目前的增长，并处理气候变化等紧迫问题，而每年基础设施融资缺口超过8000亿美元。

中国国家主席习近平2013年发起的“一带一路”政策给亚洲及其他地区增加了希望，即中国将开始填补这一空白。这项倡议包括在超过125个国家的一系列项目，估计规模达到1万亿美元。“一带”寻求发展基础设施、贸易和投资联系，将中国与中亚、甚至欧洲联系起来；“一路”的重点是沿海基础设施和海上连接，延伸至地中海。

“一带一路”倡议（BRI）宣布的目标令人钦佩。如“一带一路”愿景宣言所述，该倡议将有助于满足基础设施发展的迫切需要，支持贸易、金融和人文交流，加强政策协调，促进金融融合。另外，中国提供的技术设施投资规模受到发展中国家的欢迎。一些发展中国家的官员指出，“一带一路”项目的提出、融资和建设效率很高，对东道国政府的要求也要比一般由国际开发银行提供的资助项目少。官员们说，后者有严格的标准，对于政府能力有限的贫穷国家来说，这是一项费时的要求。尽管如此，“一带一路”项目还是产生了一些问题，例如融资、债务、腐败、环境损害、法律争议和公众反对等，这些问题引发了对“一带一路”的质疑。

2018年，亚洲协会政策研究院（ASPI）启动了一个政策项目，分析在东南亚地区“一带一路”基础设施项目产生的效果。亚洲协会政策研究院同各相关领域知名专家组成的全球工作队（见附录）负责调研“一带一路”在五个主要领域的运营和影响：财务可持续性、透明度（包括反腐败和竞争性采购）、劳工实践、利益相关者参与和环境保护。这项分析基于对四个国家的主要“一带一路”铁路、港口和能源基础设施项目的深入案例研究；与有关官员和非政府人员的内部会议；以及对东南亚其他地方的“一带一路”项目的额外研究。有些项目正在进行中，一些已经完成，另一些已经重新谈判或处于停顿状态。

亚洲协会政策研究院提出的“为一带一路倡议导航”的项目基于五个前提：

●“一带一路”倡议有助于满足亚洲基础设施发展的巨大需求，并且其能力远远超过多边发展银行、国际捐助者和其他国家政府。

●“一带一路”倡议在2017年被写入中国共产党党章和中国宪法，中国领导人明确表示，他们国家的利益与这一倡议息息相关。

●“一带一路”的建设规模和范围能够为项目东道国带来重大利益。

●随着时间的推移，中国的倡议从一般的口号演变为更细致的结构化项目，这是一个长期的试错过程，意味着可以采用改进的程序和标准。

●最后，中国政府可能会面临与“一带一路”项目相关的财务成本问题，尤其是在经济增长放缓、公共资金流向海外项目受到质疑的情况下。这些压力促使中国寻求国际商业和公共融资，并要求“一带一路”项目按照国际标准进行结构和运营。

考虑到这一点，我们着手分析导致“一带一路”某些项目出现问题的主要因素。我们试图评估如何结合现有的最佳做法或国际标准来避免此类问题，并为各利益相关方带来更好的结果。在工作组成员的帮助下，我们使用行业和国际标准作为比较基准，但也确定了相关的中国国内法律、法规和程序，如果将它们应用于“一带一路”项目，可能会有助于改善现状。

基于此项研究和分析，该项目的第二阶段旨在为中国的决策者提供一个建设性的、可操作、有说服力、基于证据的案例，以采用关键的国际通行做法和标准。我们补充了这些建议的论据，尽可能参考中国声明的利益、承诺和国内做法。除建议部分外，本报告还包括一个图阵，显示了12个关键的建议做法，并将它们与具体的实施步骤、预期成果以及相关的中国和国际先例进行了可视化链接。

本报告的研究结果和建议于2019年3月在第二届“一带一路”高峰论坛筹备期间对中国相关政府官员、学者和商界领袖等不同群体做了介绍。中国的对话者认真考虑了报告中的建议，所有参与本研究的人也都希望看到实现“开放、廉洁、绿色发展”这些目标的机制正在落实，并符合相关国际标准和实践。

丹尼尔 R.拉塞尔（Daniel R. Russel）

亚洲协会政策研究院国际安全和外交副主席