作者卞永祖系中国人民大学重阳金融研究院研究员，本文独家刊于人大重阳网。

5月5日，国务院发布了《政府投资条例》（以下简称“条例”），对政府投资的定义、政府投资范围、政府投资的主要原则和要求、以及政府投资决策程序等各个方面做出明确规定，该条例自2019年7月1日起施行。

这些年来，我们大都习惯了投资在经济发展中的重要作用，有时甚至被称为定海神针。比如，从2018年年初开始，我国投资增速就一直回落，到去年9月份下滑到最低点5.3%，全年基础设施投资增速降到3.8%，处在相对较低的水平，我国的GDP增速也是伴随着一路回落。

在确保经济运行在合理区间的前提下，稳投资被放在了更加重要的位置。2018年7月开始，多次中央政治局会议以及12月的中央经济工作会议都强调，要加大基础设施建设，保持有效投资力度。一系列促进投资的措施出台，发改委在去年的会议上率先提出，推动有效投资稳定增长，是推进供给侧结构性改革补短板、巩固经济稳中向好势头、促进就业的重要举措，有关部门将多措并举，保持交通基础设施建设、投资持续稳定，增强发展后劲。金融相关部门也不断加大流动性，为稳投资提供了良好的金融环境。今年第一季度经济数据开始企稳，其中比较突出的数据就是投融资数据，其中固定投资增长6.3%，可以说为经济企稳开了好头。

当然，政府投资虽然在整个社会投资中的比例不大，从2018年的数据来看，占比只有不到5%，不过由于政府投资的很多项目投资关联度高、拉动带动能力强，可以发挥“四两拨千斤”的作用，对地方经济的带动作用非常明显，因此，尤其是地方政府格外重视政府投资的作用。正是在这种心理作用下，虽然对我国经济这些年的稳定高速发展起到了重要作用，但是也要看到，这带来了地方政府债务的不断攀升。截至2018年末，全国地方政府债务余额达到183862亿元。

虽然目前地方政府债务仍然在第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的限额之内，但是，地方债务的风险已经开始显现。2018年以来部分省级融资平台出现违约就是例证，同时一些地方政府的项目由于资金问题开始出现停滞，为经济稳定发展带来了隐患。为此，中央经济工作会议专门指出：“打好防范化解重大风险攻坚战，要坚持结构性去杠杆的基本思路，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。” 2019年政府工作报告中也提到要稳妥处理地方政府债务风险，由此可见，在当前全球经济发展面临不明朗的情况下，如何控制地方政府债务规模，是当前打赢“不发生金融风险”战役的重要方面。

因此控制地方政府的投资冲动，是控制地方政府债务不断膨胀的关键之举。因此，在此背景之下，该条例的发布有着重要的意义。

首先，规范了政府投资，确保其行为运行在正确的轨道上。该条例的第一条，就明确提出目的之一就是为了“提高政府投资效益，规范政府投资行为”。同时在投资领域方面，提出“应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”由此可以看出，地方政府投资的领域将更加明确，以往很多瞄准盈利性项目的现象将会被禁止。

其次，该条例明确提出政府投资项目不得由施工单位垫资建设，这一条恐怕会对很多地方政府的项目带来重大影响。前几年，为了提高市场对资源配置的作用，我国曾提出要加大PPP项目建设，但在实践中，PPP项目带来的问题很多，其中主要的问题就是不仅没有减轻政府债务，还极大地增加了债务风险，因此，政府对PPP的控制加大。随着PPP项目遇阻，EPC+F模式（工程总承包+融资）又开始抬头，毫无疑问，这一条规定的出台，将会对政府债务规模膨胀起到极大的抑制作用。

最后，该条例的出台，将会极大改变政府的管理理念，加快向服务型政府转变。改革开放40年来，转变政府职能一直是我党工作的重要内容，也是我国行政体制改革的基本方向。特别是党的十八大以来，我国经济建设已经进入了新时代，各级政府开始大量减少对经济活动的微观管理和直接干预，有力推动了改革开放向纵深发展。不过我们也要看到，由于政府在长期经济发展中的主导作用，一些地方政府还难以适应这种改变，该抓的不抓，该放的不放，这也导致了政府对经济干涉过多，并由此衍生了腐败等问题。该条例的施行，将迫使地方政府从更多的经济领域撤出来，将更多精力服务于民生领域，从而构建更加和谐的社会。

经过20年的准备，该条例的出台预示着政府工作思路的重大转变，尤其在目前经济发展形式下，这种转变将让市场和政府的关系更容易理顺，市场主体在经济发展中的作用更加显现。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ，微信公众号：rdcy2013）