作者程诚系中国人民大学重阳金融研究院副研究员；潘文悦系人大重阳实习生。本文刊于《海外投资与出口信贷》2017年第3期。

    一、“电力非洲倡议”提出的背景

　　在二战后形成的国际援助体系中，美国不但一直保有世界最大的双边援助规模，而且通过投票权（注资比例）控制着世界银行、美洲国家开发银行、非洲开发银行和亚洲开发银行等主要国际发展机构。通过规模庞大的援助计划，美国与发展中国家建立起了制度化的“援助国—受援国关系”，进而在受援国的经济、政治、民生、军事安全等各个领域都施加着强大的影响。然而，正如《援助的死亡》一书所描述的，撒哈拉以南非洲国家（以下简称“撒南非洲”）六十多年来获得了总额超过一万亿美元的援助资金，在全球各地区当中比例最高，这些接受援助的国家却不仅“没有产生东亚地区（那样的）的经济增长，而且还形成了对西方援助的制度性依赖。”

　　苏联解体后，由于非洲丧失了遏制共产主义扩张前线的战略价值，美国对非援助额出现了显著下降。相反，法国从九十年代中后期开始凭借对广大法语非洲国家的传统影响力和积极的投资政策，逐渐建立了经济优势，曾一度占据非洲市场高达21%的份额，同时期美国仅为7.7%。进入21世纪后，美国在非洲的地位还遭遇了中国的冲击。非洲市场是中国工程承包企业仅次于亚洲的、最为重要的海外市场，来自中国的基建资金在2007至2012年间增长了三倍，2012年时约占全非洲基建融资总额的一半；中国对非直接投资也开始快速增长，2009-2012四年间年均增长20.5%，投资流量由14.4亿美元增至25.2亿美元。2009年，中国取代美国成为非洲最大的贸易伙伴，而且近几年来进一步拉大了和后者的距离。2014年李克强总理访问非盟时曾经宣布，预计到2020年，中国与非洲的年度双边贸易额将达到4000亿美元，中国对非洲直接投资存量将提高到1000亿美元。

　　为了应对来自法国和中国的投资挑战，美国进行过两次主要的对非政策调整：2000年，克林顿政府通过《非洲增长与机会法案》（African Growthand Opportunity Act，简称AGOA）；2007年，小布什政府在吉布提设立了新的美军非洲司令部，并提出了“非洲基础设施计划”（African Infrastructure Plan，简称AIP）。但两项政策的效果都不显著：一方面没有扭转美国对非经济影响力减弱的态势；另一方面忽视了对基础设施和生产领域的投入。美军非洲司令部的建立虽然有利于维护美国在非洲的政治安全利益，但同样导致了其对非政策的“军事化”，美国急需新的政策手段来维系自己在非洲的经济影响。

      长期以来，非洲的经济和社会发展受到基础设施匮乏与公共服务水平低下的严重限制，而电力无疑是最为稀缺的基础设施资源。据世行和非洲开发银行测算，总人口达到11亿的48个撒南非洲国家在2013年的总发电量竟然与人口仅为四千七百多万的西班牙基本持平。国际货币基金组织在2014年发布的《撒哈拉以南非洲地区经济展望》中也将基础设施问题独立成篇，并且明确指出电力基建的缺乏是最大的基建赤字。电力基建的技术要求高，资金投入大，但是一旦并网（投产）即可以产生稳定的收入流，投资回报不仅有保障，而且还款周期相对较短。其中的跨国电力基建项目还可以带动本国的装备制造业和安装、维护等高端服务业的出口，因而得到了各国政府和国际承包商的广泛关注。美国等发达国家的私人投资者为了保证盈利，倾向于采取如“建设－运营－移交”（Build-Operate-Transfer，以下简称BOT）等PPPs模式来介入电力基础设施开发、建设、运营的全过程，该模式已经占据了他们利润的一半以上，且这一比例仍在上升当中。正是在上述两个背景之下，“电力非洲倡议”应运而生。

      二、“电力非洲倡议”概况

　　2012年6月，第二届任期伊始奥巴马政府即出台了美国首个《撒哈拉以南非洲战略》。次年6月，奥巴马在南非开普敦公布了“电力非洲倡议”（Power Africa Initiative），并以此为美国对非新战略的经济核心。“电力非洲倡议”宣布美国政府的12个相关部门将在五年内为撒南非洲地区的电力基础设施提供总额为70亿美金的官方资金支持，争取以此动员超过90亿美金的私人投资，最终为该地区增加10000兆瓦（百万瓦特）以风电、地热等清洁可再生能源为主的新增发电装机容量，从而使现有的2000万拥有电力接入服务的非洲家庭和小商户数量翻一番。六个宣布参加首期“电力非洲倡议”的“重点国家”分别是西非的加纳、利比里亚、尼日利亚，与东非的坦桑尼亚、埃塞俄比亚和肯尼亚。在2014年的第一届美非领导人峰会上，奥巴马又宣布将该倡议原来的目标翻三倍，即帮助撒南地区新增30000兆瓦装机容量和6000万电力服务接入量，并且每年向该地区提供3亿美元的援助。

　　作为一项由美国政府主导的发展倡议，“电力非洲倡议”不仅借助美国政府的官方资源，而且与受援国政府及私营企业、发展援助机构和社会组织等130多个单位结成了合作伙伴。事实上，广泛的合作伙伴关系是“电力非洲倡议”的核心。筹措资金时，倡议也打破了对官方资金的传统依赖，具体来说，官方资金和私人资金之间是一种“杠杆”（Leverage）关系——官方资金并非作为财政援助或贷款直接投入到非洲电力项目建设中去，而是一部分作为能力建设和技术援助来支持非洲各国政府对其整个电力系统进行以私有化为主要内容的体制机制改革，另外一部分则作为贷款担保、进出口保险和投资风险保险提供给美国企业，以此来鼓励他们大胆投资，进入非洲电力基础设施建设和运营领域。

　　“发电”（Generation）、“接入”（Connections）和“激发电力部门的潜力”（Unlocking Energy Sector Potential）是倡议的三大目标，同时也是三大战略支柱。在发电方面，“电力非洲倡议”一方面致力于提高现有发电设施的效率，改造、更新各国旧的发电厂；另一方面推动新的清洁能源交易，如帮助处于筹备阶段的清洁能源项目提高可融资性（bank ability）、通过美国国际开发署下的开发信贷局（Development Credit Authority，DCA）提供债务和信用改善工具、提出美非清洁能源融资倡议（the US-Africa CleanEnergy Finance Initiative，ACEF）等。在新增居民和商业用电的服务接入量方面，倡议认为，针对人口密集的城镇和居民分散的乡村应当采取不同的电气化方案，并网和离网两种方法双管齐下。具体来说，就是在城区推进大规模电网项目，增加3500-4000万的中央电网接入量，而在农村地区和偏远地区通过离网和小规模的方式增加2500-3000万接入量，如屋顶太阳能装置和微型电网。

　　动辄十数年、乃至数十年的运营往往包含着较大的风险，这对所在国政府的管理能力和法制体系皆有着较高的要求，因此，美国还强调所在国政府的“能力建设”（capacity building）。美国和首批六个“电力非洲倡议”参与国政府在签订对私人投资开放电力领域的协议之外，还要求他们承诺接受美国的指导来进行电力系统的体制改革，并且在受援国的政府机构和公共事业部门中安排具有专业知识和丰富管理经验的专家与当地政府的官员一起工作。为了吸引和规范投资，美国商务部商业法发展项目（Commercial Law Development Program，CLDP）在“电力非洲倡议”和非洲发展银行“非洲法律援助能力”（African Legal Support Facility，ALSF）的支持下发布了名为“理解能源项目金融”的第二版指南，与第一版“理解能源购买协议”一起为投资者提供指导。倡议还发布了一款线上应用“电力非洲追踪器”（Power Africa Tracking Tool，PATT），该应用可以显示整个非洲电力部门的发展情况和交易记录。此外，通过推动跨境电力贸易和电力网建设，“电力非洲倡议”还促进了非洲国家内部的整合与撒南非洲的区域整合。

　　 三、“电力非洲倡议”的效果

　　有了官方资本的支持和保障，来自欧美日发达国家的私人资本开始大规模进入之前被长期忽视的撒哈拉以南非洲市场，尤其是电力领域投资的热潮很快兴起。至2014年7月，原计划吸收90亿美元私人投资的目标已经实现了78%的实际资金到位率，并吸引了近200亿美元的私人投资承诺。通用电器、西比安太阳能、雷克雅未克地热集团、西尔斯控股和黑石集团等美欧电力巨头和投资集团都纷纷加入，以至于兰德公司在一份对比中美在非洲经济活动的研究报告中称之为“在规模经济意义上美国第一次实质性地进入了非洲的基础设施领域”。截至2016年，“电力非洲倡议”的各方合作伙伴已经投入超过520亿美元的资金，其中私营部门超过400亿美元，其他国家政府和多边行为主体超过120亿美元。倡议已经帮助预期可产生4600兆瓦电力的私营企业交易完成资金结算，同时还支持了能增加250万家庭和商户接入量的离网项目，这也意味着，超过1000万人能够使用电力。

　　2016年1月，奥巴马政府公布了“电力非洲路线图”（Power Africa Road map），制定了到2030年前完成既定目标的战略规划。最终，2016年2月，《电力非洲法案》（The Electrify Africa Act of 2015）在美国国会获得通过并经过奥巴马总统签署生效，标志着该倡议经历了三年之后终于完成了立法化，正式成为美国的一项长期外交政策。“电力非洲倡议”获得了美国实业界的强力支持，也得到了多数参与倡议的受援国的肯定，更加难能可贵的是还在美国国会内建立了跨越两党的共识。可见美国外交和经济决策层赋予了“电力非洲倡议”美国对非战略基石性的作用。自此，《电力非洲法案》和《非洲增长与机会公约》一起，成为美国对非经济战略的两大支柱。

　　虽然如此，电力非洲倡议仍然面临着一些挑战。从自身设计来看，电力非洲倡议提倡清洁能源和非并网式供电，这固然有助于保护环境和回应分散的用电需求，但新能源的单位生产成本不仅高于传统能源，而且容易面临供电不稳定的问题（如风能和太阳能的季节性波动）；而对于分布式发电方案来说，分散的发电设备需要大量具备较高的技术水平的专业维护人员，这恰恰是撒南非洲所欠缺的。根据知名智库全球发展中心专家的田野调查，仅“电力非洲倡议”的五个参与国家（埃塞俄比亚除外）就有8-47%不等的未接入电力家庭实际上生活在电网覆盖范围内，总计约9500万人口，而限制这些家庭接入电网的两个主要因素就是稳定的发电能力和变电（增压和降压）设备的不足。可见，不并网分布式发电方案和可再生能源在电力非洲倡议中享有重视程度并非来自现实需求，而是美国希望利用自己的技术优势排挤新兴市场国家的野心。除了自身的不足外，该倡议还面临着巨大的外部挑战：首先，近年来原材料价格的下降直接降低了多数非洲资源出口国的财政收入，危及了这些国家的经济稳定；其次，电力补贴问题是非洲发展的顽疾之一，政府提供的大量补贴使得电费定价远远低于成本，严重影响力电力行业的健康发展和私人资本的投资兴趣；再次，在宏观经济风险和财政困难的背景下，非洲国家的政府不愿意或没有能力为私人投资提供直接的保障，因而大额投资的风险难以根除；最后，以恐怖主义和极端主义思潮为代表的非传统安全威胁也给电力非洲倡议的实施蒙上了一层阴影。

（注：数据来源为全球发展中心DHS数据库）

　　总体来看，奥巴马政府“电力非洲倡议”的出台意味着美国对非战略在多个层次上的政策调整。在思想上，改变对非洲积贫积弱、投资风险高昂的刻板印象；在战略上，调整在非洲市场与世界各国都展开竞争的单边主义立场，转而加强与传统西方盟友的合作；在具体政策上，改变传统上对官方发展援助的依赖，转而灵活地以官方和非官方资金共同为美国开发非洲市场服务；在远景规划上，利用“电力非洲倡议”对私有化改革的强制要求和美国强大的能力建设援助来改造非洲国家的电力系统，促进西方私人企业进入并且控制非洲电力领域，进而从根本上排斥中国等新兴竞争对手的进入。这一政策调整的最终目的在于“美国绝不会放弃对这一崛起大陆的领导地位”。虽然从目前来看，“电力非洲倡议”是否能够抑制中国在非洲的影响力现在尚未可知，但是其所体现出来的美国整合公私资源、联合传统盟友以在非洲应对中国竞争的潜在战略意图却需要我们保持注意。 （欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）