作者郑新业系中国人民大学经济学院副院长，本文刊于2015年2月南方能源观察。

　　评估电改的标准和角度

　　电这一商品的影响和其在实际生活中的重要性并不相称，电的生产、消费和价格的任何风吹草动都会引发热烈讨论。他国如此，中国更甚。和众多的政策辩论不同，关于电的争论常常显得非常诡异——要么截然对立，要么鸡同鸭讲。前者表现在电力行业是天使还是魔鬼、电网拆与不拆、调度中心是否独立、输配是否分开等；后者体现在输配分开与竞价上网、环境税与交叉补贴、拆分电网打破垄断与大用户直接交易等。

　　诡异的背后反映了电这一商品的特殊性。技术上需要实时平衡，生产组织上部分有自然垄断性质，发电过程会有污染并释放二氧化碳。电还是生活必需品，因此又多了生活保障的考虑。

　　因此，讨论电力，既需要效率的角度，也需要公平的角度；既要让市场起作用，在市场失灵的部分还得让政策发挥作用，防止政策失灵。由是观之，决策者其实处于较为困难的境地。首先，他们需要识别出改革的对象和潜在好处所在，并建立改革措施和后果之间的因果关系，同时评估需要付出代价的大小，进而评估改革红利的大小。其次，当改革措施相互冲突的时候如何权衡？优先序为何？第三，改革的红利如何分配？改革的损失如何弥补？有无配套措施把红利和改革成本挂钩，以降低改革的阻力？从这一角度评估各种电改提议，并据此预估改革后果，应该说有一定的价值。

　　一般来说，评价电力绩效有以下三个方面：第一，确保有电用，满足全社会对电力的需求。第二，电力生产过程中产生的污染水平可以接受。第三，电价对企业和居民的影响不能太大。

　　考虑到发电过程有外部性，电力传输过程有自然垄断特征，政府对电价的纠正和对电网企业的监管是否有效也是电力体系评价的重要内容。

　　另外，由于电力是重要的投入品，在中国的政策背景下，电力行业的绩效也要考虑是否和其他政策目标冲突。

　　基于上述讨论，我们首先对现行电力产业的绩效做简单评估，然后讨论有关提议是否解决问题，最后，给出我们的建议。

　　现行电力体制表现如何

　　上述电力部门的三重任务初看起来并不重，事实上并非如此，也许单个任务完成不是十分困难，但要同时完成三件事情就非常艰难，甚至存在某种程度上的“不可能三角”。

　　第一点，确保电力供给，让企业和居民有电用。办法可以是不断投资建煤矿、建电厂、建输配线路。第二点，减少污染可以通过提高非化石能源比重来实现，也可以通过建设大机组、减少煤炭使用、使用脱硫脱硝及减少二氧化碳排放的技术来降低二氧化硫等本地污染物和二氧化碳的排放。第三点，减少电价冲击也可以实现。办法就是尽量使用低成本的煤炭和技术，不额外投资减少污染需要的设备和技术，并通过发电市场充分竞争和自然垄断部分政府严格管制来确保电力价格反映成本。

　　三者中的两点要同时实现也不难，例如，“确保电力供给”和“减少污染”是可以做到的。办法之一就是使用成本较高但污染较少的新能源，辅之以煤电使用脱硫脱硝和二氧化碳减排措施。类似地，“减少污染”和“减少电价冲击”也可以兼顾，办法是只使用清洁且成本低的能源。“确保电力供给”和“减少电价冲击”要同时实现更容易，通过发展成本低的火电就可以做到。

　　不过，要同时实现三个目标就比较困难，很难找到一种电源结构和体制来确保“既有电用，又没有污染，还便宜”这三个目标同时实现，因而我们说存在“不可能三角”。

　　谈论改革，总是因为有某个方面做得不好。因此，评估改革提议，我们首先需要对现存的电力产业做个评判。本文的主要角度就是依据上述三个目标，同时考虑中国特定的政策取向。

　　首先，在满足电力供给，满足全社会用电需要方面，中国的电力产业做得不错。中国的全社会用电量从1991年的0.7万亿千瓦时增长到了2014年的5.5万亿千瓦时，这期间，全社会用电量以9.6%的速度增长，有12个年份的增长率超过了10%，有两个年份的增长率都超过了15%。

　　由于电力既是经济和社会发展的基本投入品，也是人们生活的必需品，电力的高速增长是经济增长和人民生活改善的前提。确保电力供给这一成就对社会的贡献无论如何都不应该被低估。应该说，这是个了不起的成就，应该给电力行业点个赞，电力行业的人们也应该为此感到自豪。

　　其次，污染排放方面，电力行业问题较大。在以火电为主的供给侧，火力发电煤耗纵向比较有一定的改善，但横向比较，仍然有很大的差距。火电企业在污染排放上一直被很多人诟病，其节能减排的潜力未被挖掘的问题同样被人们所议论。伴随电力供给高速增长的同时，电力行业的污染和排放问题也越来越严重。许多人把雾霾天的数量增加和PM2.5问题的严重程度，以及中国二氧化碳排放快速增长直接和火电规模扩张相联系。本地污染问题和二氧化碳排放带来的全球压力是当今电力产业面临的最为严重的问题。

　　价格问题则较为复杂。其复杂性体现在以下几个方面：一方面，我们可以说中国电力产业在价格上表现优异，体现在价格水平较低、电价占家庭支出比重较低。另一方面，也可以说价格上表现较差，原因在于价格并没有反映发电过程中污染所造成的损失，输配电环节的成本有高估问题。另外，还存在一个很难评价的政策安排：终端电价的交叉补贴。

　　电价表现优异体现在以下几个方面：第一，居民电价在国际上处于较低水平。比较发现，中国居民用电价格与国际水平相比较低。在IEA统计的国家和地区中，除哈萨克斯坦的居民用电价格略低于中国外，其余国家均高于中国。2010年，中国全年平均居民用电价格为0.526元，仅为OECD国家平均值的一半，为欧洲OECD国家平均值的1/3。丹麦为居民用电价格最高的国家，每度电的价格为2.346元，接近中国居民用电价格的5倍。

　　第二，名义电价上涨不多，实际价格甚至有一定程度的下降。自2002年至2010年这8年间，中国平均居民用电价格的年增长速度仅为1.66%；与此相比，OECD国家平均年增长率为2.75%，欧洲OECD国家平均年增长率为5.28%。如果排除物价水平变动的因素，中国自2000年以来，最大的一次居民用电价格增幅仅为2.6分/度(2006年)，多数年份居民用电价格不变或仅上涨0.06-0.2分/度。如果考虑物价水平的上涨因素，则2004-2008年，中国居民实际用电价格持续下降，2000-2009年的实际居民用电价格涨幅仅为1.8%，平均年增长0.2%。

　　第三，中国电力消费支出所占比重较低。2011年城市居民电费占消费支出的比重，全国平均是2.53%，比重最低的是新疆，最高的是贵州(3.63%)。

　　依据世界银行的数据，我们发现，电力消费占比最低的为肯尼亚，城镇家庭电力消费仅占全年消费总额的0.7%；乌干达次之，为1.1%；孟加拉为2.2%。而柬埔寨与中国相当，泰国、印度、肯尼亚、越南等都高于中国。其中巴基斯坦城镇家庭电力消费占比约为4.8%，高于中国70%。

 

　　评价电价高低时，我们想明确指出的是，价格本身的国际比较和占家庭消费比重的高低没有太大意义。由于各个国家资源禀赋不一样，富裕国家可能电价不高，发展中国家可能由于成本高而被迫支付较高的电价。因此评价电价的高低需要看价格是否反映了电力生产的全部成本。从这个角度看，中国的电力价格在两个方面偏离了成本。尽管在发电侧存在众多的企业，电力市场存在竞争，但由于政府没有对发电过程中产生的污染排放征税，污染排放的成本并没有进入电价，因而电价低于其实际耗费的资源。在输配电环节，由于电网的垄断经营，过度投资、X-非效率，以及价值向上下游转移等问题或大或小存在，综合现有的研究成果看，把发电侧的污染成本加上，把输配环节的“水分”挤出去后，电价还是应该比现行的高。

　　由于中国民众和政府认为用电是基本公共服务，是生活的必需品，因而在制度上建立了工商业补贴居民、城乡同价，以及电网企业承担电力普遍服务的功能。一般而言，工业用电电压等级较高，用电量大，供电成本较低，而居民的用电供给成本较高。相对于农村居民，城市居民的用电规模性明显，运输线路较短，因而供电成本较低。相对于电压等级较低的用户，高电压输电成本较低。与供电成本相悖，在中国的电力价格体系中，工业电价较高，而居民电价较低；城市居民电价较高，而农村居民电价较低；高电压等级的电价较高，而低电压等级的电价较低。

　　这样的制度安排很难评价。从不好的方面看，由于补贴存在，价格不能反映成本，存在能源过度使用造成的效率损失。从好的方面看，电力行业的交叉补贴其实是某种形式的环境税，具有双重红利。电网企业利用在盈利领域(工、商业)的收益来弥补居民，是工业、商业电价对居民电价的交叉补贴。中国52%的工业能耗来自于高耗能产业。通过对高耗能高污染的行业收取高电价，相当于对其征收了环境税，倒逼高耗能产业转型，实现绿色红利。而对居民实行低电价，实际是把从高耗能产业征收来的环境税，返还补贴给了居民，增加了居民福利。交叉补贴这一“环境税”没有经过税收系统，而是直接通过电网系统进行了再分配。

　　由于电网的自然垄断性质，政府对电力企业的监管一直是电力产业组织的核心内容。国际经验和大量的研究表明，没有有效的监管，电力企业会有三大问题：膨胀资产、X-非效率、价值转移。只要是成本加成高于借贷成本，电力企业总会扩张资产，这就是管制文献中著名的“A-J效应”(管制机构采用客观合理收益定价模型对企业进行价格管制时，由于允许的收益直接随着资本的变化而变化，被管制企业将倾向于使用过度的资本来替代劳动等其他要素的投入，导致产出是在缺乏效率的高成本下生产出来的)。由于没有竞争压力，垄断企业缺乏控制成本的动机，会出现各种人浮于事的状况。最后，电力企业还会以较高的价格采购关联企业的成本，较低的价格向关联企业销售服务。从这个角度看，新的国家能源局成立以后，对电力企业的上述三个方面的监管不仅没有进展，反而出现大幅度的后退。应该说，目前中国政府对垄断的监管效果不佳，原国家电监会的职能萎缩是电力改革走过的“弯道”。

　　在上述问题之后，由于电力是极为重要的投入品，其产量和价格对下游产品有非常重要的影响，因此其对下游的影响和其他政策目标之间是否存在冲突也是一个非常重要问题。

　　在这一方面，电力改革和产业结构调整之间的关系也需要纳入讨论。一直以来，产业结构调整都是政府施政的主轴之一。在历年的政府工作报告中，我们发现，“结构调整”这个词首次出现在1980年代，最多的是1991年，出现了66次。2010年以来这个词又开始密集出现。显然，结构调整几十年来都是党中央国务院的重要政策目标。应该说，结构调整的重要性应该在电改之上。至少，电改的政策目标不应该和这个政策目标有太大的冲突。

 

 

　　所谓的结构调整，其目标之一就是降低高耗能产业的比重。两个指标可以说明这一问题的重要性。一是高耗能产业用电量占工业用电量的比重大体维持在63%左右。

 

 

　　二是高耗能产业能源消费量占工业能源消费量的比重在2000年后一路攀升到72%左右。

 

 

　　其二，和世界各国相比，中国的能源强度纵向看，有了长足进步，但横向看仍然有很大的差距。我们认为较低的电价是造成这一现象的重要原因。

　　由于电力是重要的投入品，电力价格的高低对企业的设备选择和能耗水平有很大的影响。现行的电力价格对结构调整的积极作用不大，一定程度上甚至是造成产业结构调整效果不好的重要原因。

　　总结起来，现有电力行业的优点包括：第一是以较低的价格水平满足了电力需求，保证企业和居民的用电安全。第二是电网部分承担了民政部门的职能，补助了低收入人群的用电需要；通过电网内部东部补西部，城市补贴农村，提供普遍服务的方式，部分承担了财政部门的职能。第三是电网熨平了供给和需求两侧的不确定性，部分起到了“水库”或者“保险公司”的功能。第二点过去提得不多，新一轮电改的讨论需要注意这一角度。

　　现行安排也有明显的缺点：价格没有能反映全部成本；污染没有定价，外部成本没有内部化；不利于产业结构调整；由电网垄断导致的资产膨胀、X-非效率、价值输送、管制俘虏等问题未能得到缓解；有效监管方面需要改进等。

　　提议中的措施能解决什么问题

　　上述对电力行业的评价印证了我们开头所讲的现象，即成绩很大，问题很多。

　　显然，改革需要尽可能地保留优点，解决问题。在我们看来，电力改革的目标是在确保电力供应的同时，首要解决污染问题，然后是价格水平高低。而是否维持交叉补贴和普遍服务是另外的政策选择问题。

　　依据媒体报道，改革的方向应是，有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本放开配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划、推进交易机构相对独立，规范运行、进一步强化政府监管、进一步强化电力统筹规划、进一步强化和提升电力安全高效运行和可靠供应水平。

　　不难看出，这一提议的好处是消除了电网垄断力的延伸，加大了配电环节的竞争，并解决了配电环节的X-非效率问题，配电部分的效率因而提升。

　　不过，这是否完全抓住了电力行业面临的主要矛盾，找准改革红利所在？解决配电环节的问题是重要组成部分，但电力行业的主要问题是电力生产过程的污染水平过高，以及企业的资产膨胀、内部效率以及利益转移问题。它也没有提及政府在两个市场失灵地方该担负的责任：在发电侧需要政府的税收或者行政手段来降低污染排放；在自然垄断部分，需要政府投资设施、配备培训人员来对垄断企业进行有效监管，以控制成本，提升内部效率，减少电力行业价值向上下游关联企业转移。

　　此外，此议加上“大用户直接交易”的大面积推行会造成两个方面的后果。首先是用电成本的降低会刺激高耗能产业的进一步扩张，进一步恶化国家的产业结构，冲击产业结构调整政策的效果。更为严重的是，由于来自工业的收益下降，电网企业维持交叉补贴，提供电力普遍服务的能力将急剧下降。这必将给民政部门和财政部门带来冲击，财力不佳的地区，所受的冲击更为严重。

　　需要强调的是，红利不大的改革将带来巨大的利益调整。初步的分析表明，若实施提议中的某些措施，赢家将可能会是高耗能产业，输家是财政部门、民政部门、地方政府、居民、农村和偏远地区以及产业结构调整政策。至于电网本身，则是得失皆有，总体有利。电网的规模变小了，收益低了，但其承担的义务也将减少更多。各个地区的电网则是苦乐不均，东部电网获益，中西部的电网利益受损。

　　一个“既、又、还”的电力改革方案？

　　在确保电力供应的前提下，我们能否有一个“既能、又能、还能”的打破“不可能三角”，兼顾各种目标的改革方案？若没有，政策目标的优先序为何？完成这些需要的配套措施有哪些？

　　的确，很难找到一个打破“不可能三角”的改革方案。在当今阶段，建议选择三角形中的能源供应和污染治理。换句话说，确保供应是核心目标，污染治理排在第二位。

　　具体而言，建议如下：

　　第一，煤炭的清洁利用是当下最重要的能源政策。中国的能源供给结构基本禀赋非常明显，在现行的能源供给结构下，既要保证能源供给，又要好的环境，重中之重是煤炭的清洁利用。

　　第二，全成本定价。要解决煤炭的清洁利用，就要实行煤炭全成本定价。2006年，欧盟和其他研究机构合作估算了非欧盟国家，主要包括中国、印度、土耳其和巴西发电的外部性成本。欧盟对我国电力外部性成本的估算结果为：煤炭发电0.233元/千瓦时。需要指出的是，欧盟对中国火电的这个外部性估算只是针对发电过程，不包括整个发电生命周期如煤炭开采和运输的外在成本，但这一成本在中国也不可忽略。

　　第三，维持交叉补贴这一中国式绿色红利。

　　第四，实施增值税差别税率改革，消除电价上涨的冲击。我们的研究表明，当增值税率降到12%时，电价上涨将不会影响各地区的CPI。

　　第五，政府的监管能力提升是核心。和企业一样，政府的监管也需要资本、劳动和技术。政府需要投资将发电侧的污染内部化；还需要建立强大的队伍，投资购买设备来应对垄断企业的三大问题。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013)