作者刘晓路系中国人民大学财经金融学院副教授、财经系副主任，本文独家刊于5月8日人大重阳网。

　　2015年4月22日，中国人民大学重阳金融研究院邀请到人大财政金融学院副教授、财政系副主任刘晓路老师，做了题为《财政以强国为第一要务》的主题讲座。讲座从理论基础与历史经验的角度，反对主流财政学中将财政定位于"服务市场"的观点，主张财政以增强国家能力为第一要务，并以此为依据处理国家与经济、国家与社会之间的关系问题。财政强国要通过财政集中来实现，因此应当抑制"财政联邦制"式的财政分权的进一步发展，并向中国的"郡县制"传统靠拢。

　　国家是财政的首要服务对象

　　在“财政以强国为第一要务”的主题演讲中提出，财政主要的服务对象是国家而不是市场。虽然主流的财政学基本上全都认为财政主要服务的对象是市场，但根据公共产品理论，对家庭、企业、产品、要素进行细分可以发现，财政除了市场还有其他存在的理由，因此财政的存在具有多个目标，绝不仅仅为了市场服务。既然财政存在多个目标，那它的首要目标是什么呢？由于国家是财政存在的最主要依据，没有国家就没有财政，因此财政主要的服务对象是国家而不是市场。如果我们承认财政所要服务对象是国家的话，那么国家的存在就要通过它各种行为的反映，而支撑这些行为的是国家能力，所以，如果说财政为国家服务，那么财政所要做的必需工作，就是必须增强国家的能力，即需要增强资源汲取能力、政治渗透能力、危机解决能力。

　　分税制改革出现的弊端

　　由于政府间财政关系一方面涉及到市场，一方面又与国家制度密切相关，正处于冲突的位置，因此财政以强国为第一要务对财政改革的现实意义可以将政府间财政关系作为分析对象，分析财政应该为市场还是政府服务。我国从改革开放以后，政府间财政关系的基本趋势是分权。1980年，财政体制改革的主要内容之一是向地方政府放权，让地方政府拥有更多的经济权利。1994年后，形成的分税制即专家所称的“市场保护型”财政联邦制，进一步强化了向地方分权的框架，大大加强了地方政府投资审批权等方面的能力。

　　由于中国和西方财政联邦制所生存的土壤完全不一样，所以分税制不仅没有增强我国国家的能力，反而产生了削弱的效果。省级政府自财政大包干、分税制改革以来，拥有了极大的财政权，同时随着下管两级的人事制度变为下管一级，又拥有了极大的人事权，出现了省级政府会因为自身的利益反对或抵制中央政府的决策以及省级政府因为自身的利益干扰下级政府运行的现象。

　　而郡县制体系下，中国的省级政府通常是监察型的政府，由于不是决策中心，不会拥有彻底的权力，因此必须约束它除了监察之外的其它权力，就能避免出现分税制下省级政府掌握财权过大造成县乡一级财政困难的现象。改革开放以来，国家关系仍以郡县制为核心，但分税制又偏向联邦制改革，导致现在省级政府到底应该表现为一个州的角色还是应该扮演一个监察政府的角色越来越含糊。

　　2013年财政部的改革中，大量的地方行政事务被收到中央。导致财政上向省级政府放权，但是行政上向省级政府收权，出现财政领域和行政领域的矛盾，反映了中国的财政体制和国家制度存在矛盾，难以有效地融合。

　　建议：以郡县制为核心进行财政改革

　　中国在解决中国财政体系出现的各种问题的时候，首先考虑的是能不能使财政体制和国家体制进行有效的融合，由于短期内不可能出现推行西方联邦制的选举制度，所以需要按有中国特色的郡县制为要求对中国改革做设计。

　　针对此改革方案设计出一套符合时代要求的新郡县制，在中国的体制下将政府类型分成地域性政府和职能型政府两类。地域型政府只需要负责自己属地上的所有事务，并精简政府集资，变成省和县两级，减少多余的市、乡级政府,而职能型政府没有自己的属地，只需要在全国范围内对于某一个特定职能进行管理。

　　制度设计有三个要点，第一，将重大公共服务从地域型政府里面分离出来，把重要的社会事务转交给职能型政府来完成，让职能型政府直接对中央政府负责。由于地方政府不会尽心投入执行这些长期具有全社会影响的职能，而且这些职能还会占用地方政府相当大的财政支出的比例，所以如果将教育、环保、社会保障这类职能拿出来，会缩小地方政府收支之间的缺口，有助于有效解决地方政府中的收支平衡问题，解决县级财政的困难，还能提高省级政府的监察绩效。

　　第二，取消地级市政府和乡级政府，将目前省市县乡四级地方政府体系转化成中央省和县两级，能够有效提高中国的整个行政效率。

　　第三，虚省强县，虚化省级政府地方最高级政府的地位，把省级政府作为单独的监察型政府，强化县级政府管理本地事务的职权。尽可能虚化省级政府的权力，使之拥有更少的实权，不要让它变成真正管理具体事务的政府，让它专心一意做好监察工作。将具体事务交给下级政府，使县市平级，一个管城市，一个管农村，彼此之间不存在上下级关系，而只是负责的地域、经济上的特征不一样。虚省强县有助于使县级政府有更多的财政收入，使得县乡财政困难得到比较好的解决。一旦县级政府拥有了大宗财源，能够完成有利于地方经济发展所需要的各项事务的话，政府对于市场经济的保护也能够有所增强，就能更多地关注地方上的民生事务。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013)