作者卞永祖系中国人民大学重阳金融研究院研究人员，独家刊于2014年11月14日人大重阳网。

　　随着十八大对全面深化经济体制改革进行部署，财政部也开展了2013年财政改革与发展重大课题的研究工作，其中课题之一“加强地方政府性债务管理，构建有效防范财政金融风险的财政政策体系”，由湖北省财政厅承担。该课题已经完成并上报了财政部。

　　课题中关于地方债的部分，报告明确指出地方政府性债务质量具有典型顺周期性，一旦经济出现衰退，债务会出现非线性的恶化趋势。地方政府性债务对地区金融安全的影响集中在市、县两级政府，尤其是县级政府。该报告建议健全地方债管理的法律法规，并指出我国需要研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。

　　在我国，地方政府破产几乎是不可想象的事情。而这次报告的建议，让人们觉得原来遥不可及的地方政府破产，现在似乎已经不再遥远。

　　最近几年地方债务快速增长，从审计署最近一次公布的政府债务审计结果看，截止到2013年6月底，省级、市级、县级政府债务余额分别为51,939.75亿元、72,902.44亿元和50,419.18亿元，与2010年相比分别增长了61.75%、56.34%和77.34%，各层级政府债务增长速度都超过了50%，其中县级政府债务增长了77.34%，增速最快。

　　地方债务像脱缰的野马一样，其主要的根源在于目前中国经济增长模式主要依靠投资拉动经济增长，再加上以GDP为核心的地方官员政绩考核体系，使得地方政府为了拉动GDP增长而不惜大举借债投资。

　　当然中国地方财政失衡问题也是重要原因，目前地方政府承担了大量的公共事务支出，但是地方税缺乏主体税种、税收渠道比较狭窄，必然导致财政捉襟见肘。为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡。对于地方政府，尤其是县级以下的地方政府，普遍缺少拉动经济发展的手段，于是土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。

　　地方政府之所以敢大规模举债，主要原因在于部分地方政府对中央政府“兜底”的心态，最终这种“预算软约束”使得地方债规模膨胀迅速。而这种地方债的膨胀，随着我国经济进入新常态，必然不具有可持续性。为了约束地方政府这种冲动，中央不得不修改了《预算法》，加强对地方政府举债的约束。

　　但是地方政府这种投资的惯性并不会一下子停下来，而原来投资的部分，随着建设完成并进入运营，收益是否可以达到预期，也有很大疑问，因此，如果不能很好的解决地方收入来源问题，在理论上个别地方政府存在破产的风险。

　　但是否就可以认为将来地方政府一定破产了呢？

　　地方政府是否能破产，主要看中央政府的态度。国务院43号文明确指出，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。从这方面看，中央政府已经要与地方政府债务撇清关系。最近领导人的讲话也多次要求地方政府建立正确的政绩观，GDP不再是考核地方官员的唯一指标，而更多的考量人民生活的改善。所以，如果让部分地方政府破产，不只是能极大约束地方政府的投资冲动，同时会促使地方政府将更多资源投放到关系人民切身利益的方面，更多的关注经济的协调发展，发展绿色GDP。

　　当然，地方政府破产也会带来负面影响，不仅会对当地的经济造成影响，有可能引起当地社会的不稳定。当个别地方政府发生破产风险的时候，中央政府必然要考虑各方面的因素，在确保对社会经济影响可控的情况下，有可能通过让部分政府破产，避免造成越来越大的债务包袱，实现经济的可持续发展，并追究部分地方领导人的责任，让地方政府建立正确的政绩观，这才是主要目的。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013)