编者按：近日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）和布鲁金斯学会联合撰写报告探讨，在全球战略竞争加剧的背景下，如何务实推动中美在全球性问题上的合作。报告强调，合作并非基于理想主义，而是出于双方的现实利益考量。中美在全球事务中肩负重要责任，即使在竞争加剧的当下，也应寻求在共同利益领域的务实合作，以应对影响全球稳定的重大挑战。人大重阳第27期“速读美国顶级期刊”栏目（点击查看往期内容）特编译报告主要内容，报告仅代表作者观点，供研究参考。

问题概述

中美之间的摩擦正在加剧。然而，即便是过去的地缘政治对手，在面对共同挑战且符合国家利益时，也能找到合作的方式。2022年11月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）弗里曼中国研究所与布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心启动了一项研究，探讨非国家行为体如何在关键问题上进行安全且有效的合作。本文简要总结了该项目的主要发现，研究内容包括冷战时期的历史合作案例、中美专家研讨会，以及围绕气候智能型农业（CSA）展开的二轨对话，以验证相关研究结论。

第一部分：界定挑战

中美关系源起于19世纪，尤以1844年为肇端。在近200年的历史中，双边关系在深度交往与隔阂对立之间反复摆荡。两国既有共同面对敌人、共同追求目标的时期，也有敌对甚至直接冲突的时刻。

当前，中美之间的竞争态势日趋激烈，双方均对既有状况不满意。中美竞争广泛覆盖军事、经济、科技、外交以及全球治理等诸多领域。然而，现阶段两国缺乏能够助力双边关系抵御冲击、增强韧性的共同目标。

中美竞争不断加剧，其背后是二战后国际秩序的逐步衰退。欧洲与中东地区冲突频现，经济全球化支持力度下滑，民族主义与民粹主义思潮抬头，粮食、能源、环境多重危机相互叠加，这些都对当前以规则为基础的国际秩序产生了巨大冲击。

美国正强化与主要发达民主国家间的协调，主要借助七国集团（G7）这一平台来推进相关举措。与此同时，中国除了努力巩固自身作为发展中国家领导者的地位，一直在加大对“金砖+”合作机制的投入。这些举措加剧了两国之间的分歧。

美国对中国的认知演变可见于近三届美国总统的国家安全战略报告。在2015年《国家安全战略》报告中，奥巴马政府表示：“中美合作的广度前所未有，我们密切关注中国的军事现代化，并拒绝在领土争端中使用恐吓手段……美国欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国。”然而，到2017年，特朗普政府在其《国家安全战略》中警告称：“中国和俄罗斯对美国的实力、影响力和利益构成了挑战，试图削弱美国的安全与繁荣。”2022年，拜登政府的《国家安全战略》则进一步指出：“中华人民共和国不仅有意愿，而且越来越具备能力重塑国际秩序，使全球体系向其倾斜。”这种消极情绪也反映在美国公众舆论中。

随着中美竞争加剧，美国对与中国协调应对共同挑战的兴趣下降。一些分析人士认为，与中国合作是一种“陷阱”，因为中国会利用美国对合作的兴趣作为杠杆，迫使美国在其他竞争领域让步。此外，部分美国官员和专家担心，中美合作可能会削弱美国在战略竞争中的立场，使华盛顿对中国的挑战行为更具容忍度。

由于双方对彼此承诺和话语的信任度降低，中美都倾向于以 “事实对话”（dialogue by facts）作为政策导向。这和20世纪40年代末美苏冷战初期的情况类似，双方都认为实力至上，唯有实力才是双方都能真正理解的 “语言”。在这种局面下，外交互动最多只能起到缓冲作用，无法消除矛盾，也难以创造双边协同合作的空间。

除了整体关系氛围趋冷外，近年来还出现了一些具体障碍，进一步限制了中美在应对共同挑战上的合作空间。在这种环境下，美国领导人更倾向于展现强硬立场，以避免任何可能被国内舆论解读为“对华软弱”的政策举措。

中美两国的卸任官员以及专家曾借助非官方性质的 “二轨对话” 机制，在正式外交渠道开展讨论之前，对各类新构想进行孕育和检验。然而，即便处于这种非官方且风险相对较低的交流环境中，近年来双方合作依旧遭遇重重阻碍。

当下，两国参与二轨对话的人员对前往对方国家愈发谨慎。众多中国的卸任官员与专家担忧在入境美国时，会遭到美国海关和边境保护局的阻拦，并被盘问与中国政府的关联。同样，众多美国卸任官员和专家前往中国也担心类似的问题发生。这种相互间的猜疑对二轨对话产生了负面影响，致使许多相关会议不得不通过线上方式，或者在第三国举行。

部分由于新冠疫情期间的旅行限制，再加上官方与非官方交流渠道的减少，中美官员、专家之间的私人关系相较于2017年之前明显削弱。当然，也有例外。不过，截至2025年，无论是在官方层面还是二轨层面，这种层级的紧密关系已显著减少。

鉴于潜在风险因素，部分中国专家及前官员将更多精力投入到与其他国家同行开展的二轨对话中。随着中国将加强与全球南方国家以及金砖国家成员的关系列为优先事项，许多中国前官员和专家也将注意力转移。必须明确的是，中国仍然高度重视中美关系，但中国对双边关系改善的预期也在逐步降低，因为美国试图遏制中国崛起，以维护其作为世界主导国家的地位。

这些存在于大国关系中的合作阻碍并非新鲜事，而且其中不少问题会长时间持续。所以，单纯等待中美关系恢复到低紧张度状态并非是切实可行的策略。倘若双方期望切实有效地应对诸如粮食安全、公共卫生以及气候变化等日益严峻的全球性挑战，就必须重新考量自身的外交举措。若无法探寻到破除协调阻碍的方法，或者至少在特定领域开启合作，全球将面临更为严重的后果，包括难以攻克的疾病蔓延、不断加剧的环境灾难、愈发沉重的粮食体系压力、大规模的人口迁徙，最终世界各地爆发冲突的风险也会急剧攀升。

本报告的后续部分将着重探究如何在共同面临的挑战方面，达成符合中美双方利益的协调合作。

第二部分：案例研究与二轨对话的主要结论

2022年11月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）与布鲁金斯学会共同发起了一项研究项目。该项目旨在深入探讨在战略竞争的时代背景下，中美两国之间（尤其是非国家行为体之间）怎样才能在更为安全且高效的条件下开展合作。该项目的核心理念，正如项目咨询委员会主席史蒂夫・戴维斯（Steve Davis）所总结的那样：“在卫生、气候变化与粮食安全等领域，存在着诸多能够产生重大社会影响力的合作契机，然而这些合作机会能否实现，将取决于能否构建起全新的合作机制以及叙事框架，从而确保中美之间的合作能够以明智理性、信息完备且充分考量地缘政治敏感性的方式稳步推进。”

在该项目的第一阶段，我们的工作目标是探寻实现此类合作的切实可行机制。首先，我们回溯历史，委托相关领域专家撰写了一系列案例研究，探讨过去的地缘政治对手如何在双方共同面临的挑战面前达成协调合作。在第一项案例研究中，资深记者兼美国全球卫生政策专家内莉·布里斯托（Nellie Bristol）分析了美苏在冷战时期如何找到合作空间，共同推进天花根除工作。著名冷战历史学家梅尔·莱夫勒（Mel Leffler）则深入研究了美苏两国，即便处于双边敌对关系最为紧张的阶段，依旧在战略军备控制以及涵盖全球卫生等在内的其他诸多领域开展合作的情况。兰德公司中国政策研究主任、乔治城大学全球卫生副教授黄志环（Jennifer Bouey）探讨了21世纪初期中美两国在艾滋病防治领域的合作实践。最后，美国国际开发署前署长、国际非营利反贫困组织ONE Campaign前首席执行官盖尔·史密斯（Gayle Smith）详细阐释了2010年代中期，中美两国是如何在西非埃博拉疫情的防控工作上展开协作的。

这些研究梳理了美方政策制定者或非国家行为体（如科学家、医生和基金会）如何在激烈竞争环境下找到合作空间，以及他们成功合作的具体机制。此外，我们还在2024年3月于意大利贝拉焦举行了一场关于气候智能型农业（CSA）的二轨对话，以此作为一项“实时”案例研究，进一步探索中美合作的可行模式。

选择关注“气候智能型农业”这一主题有其内在逻辑。近年来，中美两国均公开表达了在该领域开展合作的兴趣。然而，这一合作并不容易实现。中国对美国农业用地的投资正受到国会日益严格的审查，而中国也在努力减少对美国农业进口的依赖，以确保自身粮食安全。因此，“气候智能型农业”成为了一个足够复杂的议题，能够帮助我们测试在战略竞争环境下合作机制的有效性。

二轨对话的参与者包括来自美国国家安全委员会、美国贸易代表办公室、美国经济顾问委员会、美国农业部、美国国务院和美国食品药品管理局的前官员；联合国粮食及农业组织和全球改善营养联盟的前领导层；以及来自中美智库、高校和私营企业的研究人员。这次对话不仅是一次重要的合作尝试，在全球范围内具有现实意义，更重要的是，它为我们测试在竞争环境下优化合作的假设提供了机会。基于这次会议、历史案例研究以及与中美两国专家和从业者的额外研讨，我们得出了以下观察结论：

→观察1：更广泛的政治环境直接影响非国家行为体的合作空间

关于21世纪初美中艾滋病防治合作的案例研究表明，当时美国对华推行的战略接触政策，为双方在应对全球性挑战上的协调合作奠定了基础。美国希望通过在全球挑战上与中国合作，提升其软实力，并将中国更深地融入国际体系。双方高层官员的直接参与至关重要，如中国卫生部长和美国卫生与公众服务部长的互动，促成了一系列谅解备忘录，从而为医生、研究机构和非政府组织之间的合作奠定了基础。同样，盖尔·史密斯回忆，2014年西非埃博拉疫情爆发时，美国总统奥巴马亲自推动国际社会（包括中国）参与抗疫工作，他本人也投入了大量精力与各国领导人协调合作。此外，梅尔·莱夫勒的研究也表明，在1950年代至1980年代的冷战期间，美苏双方的领导人层面决策为一些具体领域的合作铺平了道路。

→观察2：在地缘政治紧张时期，非国家行为体在那些符合两国核心利益的领域内进行合作，最为安全有效

案例研究强调，美苏过去的合作并非出于单纯的利他主义，而是基于各自的国内和地缘政治利益。例如，根除天花的合作对美苏双方都有利——苏联希望减少来自邻国印度和巴基斯坦的输入病例，而美国则希望降低疫苗成本及其副作用。此外，积极参与全球天花根除行动，也让美苏两国在国际社会获得了重要的外交红利：美国借此改善因越战受损的国际形象，而苏联则展示其在公共卫生领域的科学实力。

类似地，冷战期间，美国历届总统都在符合自身利益的领域寻求与苏联合作，这些努力包括避免热战、制约中国的核能力发展、维持一个分裂且弱势的战后德国，以及防止核武器进一步扩散。

在中美合作方面研究显示，流行病使得中国愿意与美国公共及私人机构在生物医学研究和公共卫生能力建设领域开展合作。对美国而言，这种合作同样有利。美国疾病控制与预防中心因此获得了大量宝贵的研究数据，极大推动了其艾滋病研究，同时美国专家也利用这一机会，推动政府向边缘化群体（如LGBTQ群体和性工作者）提供卫生服务。

在所有这些案例中，美国对合作的态度都植根于自身国内和地缘政治的考量。这对当下的合作具有重要启示。在当前更具争议性的环境下，非国家行为体若希望与中美同行安全、有效地合作，应当明确阐述其工作的国家利益逻辑，并向政策制定者说明合作的现实价值。在贝拉焦举行的二轨对话中，我们要求与会专家始终关注中美两国的国内政策优先事项，以此作为探索气候智能型农业合作潜在领域的指导原则。

因此，与会者最终将目光集中在了那些能显著契合中美双方核心利益的领域，例如：在水资源紧缺的农业区推动可持续农业生产（中美均高度关注）；减少粮食损耗与浪费（两国近期均已宣布相关国内目标）；制定农业气候影响的测量标准（中美技术专家合作可推动科学化、标准化的测量体系）；以及加快替代蛋白质在动物饲料和人类食品中的应用投资。这些议题既符合中美双方的国内需求，也为双方在竞争态势下探索开展合作提供了切实可行的路径和方向。

→观察3：在战略竞争时代，二轨对话需要新的方法

在我们的研讨会上，中美专家均强调，多日会议能够促进更友好、轻松的互动，这一观点也得到了案例研究的支持。例如，内莉·布里斯托的研究指出，世界卫生组织为国际卫生专业人士提供了日常非正式交流的平台，使他们能够在较少受到宏观政治力量干扰的情况下建立互信并共同努力。

在贝拉焦，我们对这一理念进行了实践检验。此次会议为期四天，时间长于传统的一到两天二轨对话。议程安排包括小组讨论、户外散步及周边小镇探索等活动，以营造轻松氛围，使与会者能够更自在地探讨会议议题。社交活动的加入加深了与会者之间的个人联系，而多日互动也给予他们更多时间建立信任并形成更紧密的合作关系。

值得注意的是，许多与会者彼此熟识，他们曾在联合国粮农组织或其他多边机构共事，或是在智库与高校交流中有过交集。这种个人关系对于奠定对话的共同经验基础以及建立共享的动机认知发挥了重要作用。

灵活性也是此次会议成功的关键因素。在会议的第三天和第四天，我们多次对既定议程做出调整，目的是充分借助讨论过程中自然产生的互动活力。举例来说，在会议筹备阶段，我们预先设定了三个讨论议题，分别是中美在第三国开展粮食安全合作、明确农业技术共享的边界，以及在提升国际食品安全与质量标准方面加强协调。但在会议进行期间，我们积极鼓励与会者踊跃提出新的思路。这种灵活性使得讨论得以向纵深方向发展，更具实质性内容，最终形成了一系列更具实际操作价值的建议 。

关于会议举办地点的选择，我们发现“中立”地点的确可能有助于促进开放对话，但其影响具有一定的复杂性。2024年，我们将会议选址于意大利贝拉焦，以测试在双边关系紧张、旅行限制增多、个人安全顾虑加剧的大背景下，“中立” 地点相较于在美国或中国国内举办会议是否更具优势。最终得到的研究结果并非清晰明了。部分与会者表示，像新加坡或意大利这类 “中立” 地点，的确对促成开放的交流氛围有所助益，但同时也伴随着各自的难题。比如，从地理位置来看，新加坡更靠近中国，这可能会在一定程度上影响美国参会者的心理感受；而意大利则存在签证问题，中国公民前往意大利参会需要办理签证，美国公民却无需如此，这样的差异对会议的便捷性和实际可操作性都造成了一定的影响。

第三部分：在战略竞争时代推动合作的具体建议

尽管呼吁中美在共同挑战上加强合作的声音广泛存在，但极少有报告深入探讨如何在当前大国竞争加剧的地缘政治现实下建立可行的双边协调机制。等待中美关系回归到较少竞争的时代并不是一种可行的策略。我们亟需新的方法来解锁符合双方利益的合作模式，以应对共同挑战。

基于本项目第一阶段所积累的实践经验与所获启示，我们提出如下建议，以助力中美就共同面临的挑战展开协同应对工作。

→建议1：在竞争环境中常态化协调合作的概念

中美就共同挑战展开协调合作，并不意味着任何一方要放弃维护自身国家安全或保障长期竞争力所必要的合理竞争举措。这种合作并非意在消除两国在核心利益方面存在的分歧，而是基于双方共同利益的考量，致力于增进两国人民的安全保障、促进经济繁荣与提升民众健康水平。从本质上讲，是借助对方的能力与资源，减轻自身在应对特定挑战时的压力，同时加快在疾病防治、环境保护以及粮食安全等领域的发展进程。作为在全球事务中具有重要影响力的大国，美国和中国对跨国界挑战的解决负有不可推卸的责任。即便两国在某些问题上竞争激烈，在其他领域存在利益冲突，也不应阻碍双方携手参与对全球性问题的共同治理。

→建议2：设定优先事项，确保高层支持，并利用峰会推动实际进展

在当前的政治环境下，中美在全球问题上的协调工作普遍遭受质疑，在某些情形下甚至面临对立。鉴于双方彼此间对口头承诺缺乏信任，理解也存在不足，政策制定者逐渐倾向于开展基于实际行动的对话，而非依赖空洞的外交言辞。在此背景下，中美双边协调很难自发地自下而上形成，更多地需要两国高层领导人主动创造合作契机，指示各自政府针对特定的共同挑战开展协作。

要实现这一目标，两国领导人需要明确设定优先事项，并持续推动其落实。这些优先事项如果能够在美国国内得到两党共识的支持，将更具长期可持续性，而非仅为短期政治考量。例如，2023年至2024年间，中美在遏制芬太尼及其前体化学品流入美国的问题上达成了一定的协调。在2024年APEC利马峰会上，两国领导人再次评估该合作的进展与挑战。

这一案例表明，当合作事宜被列为双方领导人的重点议程，并借助诸如峰会等高层会晤活动作为有力推进手段时，合作取得进展是能够实现的。基于此，中美双方应当善用这一机制，在关乎本国公民健康、安全以及繁荣发展的领域积极推动务实合作 。

→建议3：确定合适的合作平台

在某些特定的双边问题上，中美可以直接进行双边合作。然而，在大多数跨国挑战上，双方需要更具创造性地寻找合作平台。在某些情况下，这可以通过联合国主导的倡议实现，例如过去双方在联合国维和能力建设上的共同贡献。在其他情况下，合作可以采取平行贡献的形式。例如，在新冠疫情期间，中美围绕病毒溯源问题发生争执，使双方无法集中资源加速疫苗研发。然而，尽管中美无法直接合作开发疫苗，两国仍分别向全球疫苗联盟（Gavi）提供了大量资金支持。两国虽然无法直接合作，但能够通过一个“中立”的第三方平台共同应对全球公共卫生危机。

展望未来，中美两国都需展现出灵活性与适应性，以找到双方都能接受的合作平台，共同应对诸如未来大流行病等跨国挑战。这些挑战的解决，离不开世界上这两个在金融和科学领域最具实力的国家的共同努力。

→建议4：利用二轨对话识别合作机会并解决障碍

中美两国政府间的对话能够让双方了解彼此在各类议题上的官方立场。然而，这些正式对话很少深入探讨如双方如何评估新兴挑战的风险与机遇，如何判断国际格局的发展趋势等问题。如果运用得当，二轨对话可以填补这些理解上的空白。通过专家、学者和前官员之间的交流，二轨对话能够为官方对话提供有益补充。这些非官方互动不仅可以帮助双方识别潜在风险，还可以调整预期，了解对方可能如何回应特定议题，并探索创新方法来规避合作中的障碍。

为切实发挥效用，二轨对话需与官方渠道的讨论建立关联。双方需明确，与会者会将对话中获得的信息私下传递至各自政府的决策层，而不是仅仅把这些会议当作一种学术沙龙，单纯地讨论问题而不寻求解决方案。如果二轨对话的参与者与各自政府保持紧密联系，这类会议才能更具明确的目标导向和针对性。此外，保密性也是确保二轨对话取得实际成效的重要因素。只有在保密环境中，与会人员才能够更加自由、坦诚地展开交流 。

与此同时，为了确保有效性，二轨对话的议程设计应由双方共同制定。对话前，双方应就核心议题、关注点和拟解决的问题达成基本共识。同时，会议议程应预留充足的时间用于非正式交流，例如在用餐、喝咖啡、散步或实地考察等活动中进行互动。许多二轨对话中的突破性进展往往发生在这些非正式交流中，而非正式会议桌上的正式讨论。

会议的主持方式也是决定二轨对话成功的关键因素。例如，如果会议主题聚焦于公共卫生，那么主持人应当及时制止任何利用发言时间对对方国家领导人进行人身攻击，或偏离公共卫生议题的行为。理想情况下，与会者应基于其专业知识、与对方专家的个人联系、谨慎性以及专注于会议主题的能力进行挑选，避免讨论因偏离议题而陷入僵局。

此外，在语言翻译方面也需要特别注意。如果整个对话仅使用英语或中文进行，可能会使讨论更偏向某一方的优先议题和关注点。因此，应采用同声传译或耳语传译，以确保对话的流畅性，避免将讨论割裂成单调的发言和回应。

会议举办地也是二轨对话设计中需要考虑的重要因素。当前，由于安全担忧尚未完全消除，双方仍需建立更高的互信，以确保二轨对话的参与者可以安全无阻地往返对方国家。因此，许多“第二轨道”会议仍需选择在“中立”第三国举行。在挑选第三国会议地点时，应综合考虑以下因素：地理位置是否对中美双方都方便，签证政策是否对两国公民友好，是否具备便利的交通和通信条件，以确保与会者能够顺利参会。

结论

归根结底，当前中美关系中的深层次互不信任，并不存在“一招制胜”的解决方案。两国已深度陷入战略竞争时代，且在可预见的未来，这一竞争态势难以轻易终结，原因在于双方在全球及地区领导权问题上，均不愿向对方做出妥协。倘若缺乏大胆且创新的思路来推动合作与协调，诸如大流行病、粮食不安全、环境恶化等跨国挑战将持续加剧，最终使整个世界承受更为高昂的代价。

本报告意在引发关于中美如何基于共同利益驱动展开协调行动的全新思考与讨论，并非源于改善双边关系的理想化诉求。历史经验显示，即便处于地缘政治竞争高度紧张的时期，主要大国之间依然能够探寻到合作途径，共同应对跨国挑战。中美作为全球综合实力最为强劲的两个国家，理当也能够做到这一点。

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