编者按：随着中国在国际上的影响力与日俱增，美国精英层正迫切想要了解中国政府希望对现有国际规则和机构做出哪些改变。耶鲁大学法学院教授、布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员Paul Gewirtz，以中国的“三大倡议”和外交部《关于全球治理变革和建设的中国方案》为基础，整理了中国对全球治理未来“最权威”的表述。他认为，通过分析中国的文件和行动，研究人员或许可以构建一份中国希望对“基于规则的国际秩序”进行的改革清单，涵盖人权、国际贸易规则、安全等多个领域。人大重阳“区域国别动态”栏目第29期现将该报告编译发布如下，报告上半部分请 点击此处查看 。以下文章仅代表作者观点，供研究参考。

布鲁金斯学会报告：

中国、美国和基于规则的国际秩序的未来（下）

发布时间：2024年7月22日

发布机构：布鲁金斯学会（Brookings Institution）

作者：Paul Gewirtz

原文链接：

https://www.brookings.edu/articles/china-the-united-states-and-the-future-of-a-rules-based-international-order/

中国希望改变国际秩序

考虑到中国对以规则为基础的现有国际秩序的挑战具有独特的力量和重要性，我们需要更具体地了解中国的观点——最重要的是，中国政府希望对现有国际规则和机构做出哪些具体改变。我们需要具体内容，这样才能与中方就建设性地向前推进的可能性进行具体讨论。

中国给了我们一些具体内容，但大多是概述和态度。中国就全球治理问题发布的最全面、最具体的文件是其外交部于2023年9月13日发布的《关于全球治理变革和建设的中国方案》（以下简称《全球治理方案》）。该建议明确“呼吁国际社会......推动全球治理体系发展完善”，中国将“积极参与”该体系的“改革和建设”。最重要的是，这份外交部文件以习近平主席亲自宣布的三大“全球倡议”为基础——“全球安全倡议”“全球发展倡议”和“全球文明倡议”。这三大“全球倡议”结合了有关中国总体外交政策的主张和有关全球治理的具体主张，两者必须加以区分——但它们也包含了中国对全球治理未来最权威的表述。

“全球安全倡议”包含了中国现在经常发表的声明，即我们需要“坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。在这里，习近平主席强调了“各国主权和领土完整”作为“共同安全”核心要素的中心地位。同时，他又敦促各国共同承诺“重视各国合理安全关切”，并呼吁各国“构建均衡、有效、可持续的安全架构”（暗示需要重新审视当前的全球“架构”）。外交部随后发表的《全球治理方案》在讨论乌克兰危机时，事实上也使用了同样的措辞：“危机的根源在于欧洲安全治理出了问题”，各方必须“兼顾彼此合理安全关切”，有关各方必须“推动构建均衡、有效、可持续的欧洲安全架构”。这是否反映出中国长期以来将“主权和领土完整”作为《联合国宪章》和国际法最基本原则的立场发生了根本变化？或者，这些声明是一个无原则的例外，是由一个独特的地缘政治时刻所解释的，或者是精心起草的关于过去因果关系的措辞，而不是为一个新的国际原则辩护？我们对此没有答案。

“全球安全倡议”还指出，“我们要秉持共商共建共享的全球治理观”，反对并预言“单边主义”“脱钩、中断供应和施加最大压力的做法”“肆意使用单边制裁和长臂管辖”以及“以意识形态为导向挑起冲突和对抗”的企图都将失败。这些显然都是对美国行动的批评。中国是否会推动改变国际规则和制度以约束此类行为？

“全球安全倡议”还强调，鉴于世界“对公平正义的呼唤日益强烈”，需要“把发展放在全球宏观政策议程的重要位置”。外交部当天分发的“全球发展倡议”概念文件确实呼吁“增强新兴市场和发展中国家在全球治理中的代表性和发言权”，但没有具体说明“增强”的含义。该文件还强调需要“建设开放型世界经济......建设开放、互联的全球发展环境”，允许“贸易畅通无阻”。

“全球发展倡议”概念文件明确支持在“气候变化和绿色发展”等“优先领域”“加强”全球治理。概念文件还强调了“发展中国家特殊的发展困难”和“发展与环境保护并重”的“重要性”。在各国应对气候变化问题上，外交部《全球治理方案》最为明确地呼吁“全面有效地落实《巴黎协定》”，并坚持“共同但有区别的责任原则”。未来国际秩序的一个核心问题是，落实这一“共同但有区别的责任原则”的具体规则是什么。美国最近确认同意这一原则，但有关更具体办法的谈判仍在进行之中。

最近提出的全球倡议，即“2023全球文明倡议”，指出了中国可能对当前基于规则的国际秩序提出的最根本挑战。虽然倡议表示要倡导“全人类共同价值”和“各国人民的共同愿望”，但也提出了中国在多大程度上试图改变现有的基于规则的国际人权秩序。倡议首先呼吁“尊重文明多样性”，坚持各国“不把自己的价值观或模式强加于人”。这些原则表明了对一种普世人权制度的抵制，这种制度将各国约束在一起，而不考虑其“多元文化”。

外交部《全球治理方案》在“全球文明倡议”的基础上更加具体。它强调中国价值观的基础是“文明多样性”“主权”和不“干涉别国内政”，这似乎排除了具有约束力的“基于规则的”国际人权，至少是在各国尚未达成一致的情况下。它明确指出，人权“没有放之四海而皆准的模式”。它使用了“人权的普遍性”一词，为了强调“需要将人权的普遍性原则与不同国家的国情结合起来”。文件中最激进的一句话是“应尊重各国自主选择人权发展道路的权利”。文件继续指出“不应将人权问题政治化或将其作为一种工具，应摒弃双重标准，更不应以人权为借口干涉他国内政，或在其他国家寻求发展时对其进行包围和遏制”。该提案没有明确涉及《公民权利和政治权利国际公约》（美国已批准，中国尚未批准）和《经济、社会、文化权利国际公约》（中国已批准，美国尚未批准），但其关于“生存和发展是最重要的基本人权”的表述支持了后一项公约，而忽视了前一项公约。

这些文件表明，中国关于“以规则为基础的国际秩序”的大部分言论应被理解为对西方解释和执行人权标准的挑战。这些标准不仅体现在中国尚未批准的《公民权利和政治权利国际公约》中，也体现在这些国家对《联合国宪章》和其他具有法律约束力的文件的解释中，而中国确实同意了这些文件，西方国家也将其解释为建立了可强制执行的政治和公民权利。

外交部《全球治理方案》对联合国人权理事会（HRC）的讨论尤其具有启发性。在人权理事会这个现有国际秩序的舞台上，中国多次采取具体行动，透明地揭示了中国希望改变现有秩序的愿望，以及中国已经产生的影响。在人权理事会，中国坚持“互利合作”和“建设性对话”，拒绝针对具体国家的点名羞辱决议。这一切似乎都在暗示，尽管中国明确拥护“国际法”，但国际人权并不是具有约束力的“规则”。

《全球治理方案》最后一节题为“加强联合国核心作用，推进全球治理体系改革”。贯穿这一部分的主题是不仅要增强中国的作用，还要增强“发展中国家的代表性和发言权”，包括“安理会的公平改革”和“就优先解决非洲诉求作出特殊安排”。中国还希望“改善全球经济治理”，在二十国集团（G20）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等机构中“增加发展中国家的代表性和发言权”，提高这些机构的“能力和效率”。但没有提出具体的变革建议。值得注意的是，就在外交部发布《全球治理方案》不到一个月前，金砖国家集团——巴西、俄罗斯、印度、中国和南非——的领导人在南非举行了一次峰会，并发表了一份包含非常相似观点的峰会宣言。也许更重要的是，有五个新国家加入了金砖国家：埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国。中国扩大和加强金砖国家所做的努力必须被视为为了建立一个与当前全球秩序特征不同的实质性国家集团。这些国家可以成为试图“改革”国际秩序的强大政治力量，也有可能成为两极全球秩序的制度基础。

金砖国家峰会宣言强调“更具代表性、更加公平的国际秩序”——其中包括中国单独提出的许多政策：

“联合国的核心作用。”

“维护国际法，包括《联合国宪章》的宗旨和原则。”

“扩大新兴市场和发展中国家在国际组织中的代表性。”

“全面改革联合国，包括安理会......增加发展中国家的代表性。”

批评“采取单方面胁迫性措施，这些措施不符合《联合国宪章》的原则，尤其在发展中国家产生负面影响。”

“改革布雷顿森林机构，包括让新兴市场和发展中国家发挥更大作用”，如“增加其在国际货币基金组织的份额。”

“合作促进和保护人权”，“发展权”应与其他人权得到“同等重视”，并以“非选择性”的方式促进人权，“避免双重标准”。

“支持......以世界贸易组织（世贸组织）为核心、以规则为基础的多边贸易体系，为发展中国家提供特殊与差别待遇”，此外还要“对世贸组织进行必要的改革”，并“恢复......世贸组织的两级审理和具有约束力的世贸组织争端解决机制”。

解决“不符合世贸组织规则的贸易限制措施，包括制裁在内的单边非法措施。”

简而言之，金砖五国峰会宣言既有对现有国际秩序的支持，也有以相当高的概括性表述要求改变某些重要内容的呼吁，还有对美国等国家违反现行规则和使用双重标准的不点名批评。

金砖国家是中国为修改现有国际秩序争取支持的重要举措。通过建立一个更广泛的、一致认为需要进行重大变革的国家集团，中国打算让金砖国家与许多友好的全球南方国家一起，创造一种新的政治动力，在现有的基于规则的国际秩序内寻求变革，或者在现有国际秩序的部分或全部崩溃时，创造一个新的两极秩序。

从中国的文件和行动中，外部研究人员或许可以整理出一份貌似合理的清单，列出中国希望对基于规则的现有国际秩序做出的改变。人权是最明显的领域。在《联合国海洋法》方面，尤其是在南海问题上，双方存在严重分歧。关于由世界贸易组织（WTO）执行的国际贸易规则，中国指责美国普遍违反了这些规则，同时主张中国一直遵守这些规则。在安全领域，中国一方面指责美国持续使用武力违反国际法，另一方面又主张自己将更加坚定地遵守《联合国宪章》关于“主权”和“领土完整”的准则。

但作为一个带头修改国际秩序的国家，中国有义务更加明确：中国反对并希望改变哪些具体的现行国际法规则？中国认为哪些对国际规则的解释是错误的，因此必须改变解释，或者必须修改被“错误解释”的法律，以具体说明中国主张的含义？中国希望国际机构的运作发生哪些变化？更清晰、更详细地了解中国的建议或要求至关重要。

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