2023年1月3日，中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）2023年迎春论坛“新的动荡变革期与中国未来”于线上线下成功举办，人大重阳老中青人才齐聚一堂，共同研讨在全球新变革阶段的国际秩序新动向，北京师范大学政府管理学院教授、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员张胜军在第四研讨环节“气候变化、科技革命与可持续发展”中作主题为“全球治理体系变革的定性元分析与区域发展治理转向的新内涵”的发言，以下为发言实录：

切感于全球治理体系改革的诸多主张流于空泛，希望通过思考如何加强全球治理的根基，深入思考全球治理从何处来，向何处去，然后才有可能找到加强全球治理根基的变革方向。

本文字数约4000字，阅读需要4分钟。

北京师范大学政府管理学院教授、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员 张胜军

   

二十大报告中提出中国积极参与全球治理体系改革和建设，如何更好的参与和建设？我做了一些思考，包括在气候治理，区域治理，发展治理方面进行的综合性思考与大家分享。

元分析本来是定量研究中的数据再分析方法，定性元分析则是把不同的事实和方法进行分类、重构和变化，通过一些简要的总结、搜索和编码过程能对问题进行整体性重构，再进行全新性思考。我认为，研究当下中国怎么样在全球治理体系变革当中发挥建设性作用，特别需要一种深入的元分析。我的基本思路是提出回答一两个问题，并提出两三个研究个案结论做一点分析，再此基础上提出一些思考。

目前世界进入动荡变革期，百年变局叠加新冠疫情、俄乌冲突、能源粮食危机和2030年把气温上升控制在1.5度C这一不可逆临界点基本无望的世界笼罩着末日气氛，全球治理面临前所未有的挫折。我们一直寄予厚望的全球治理看起来像是建立在沙堆上。大国竞争、地缘政治冲突或类似新冠肺炎的大流行，任何一个风浪都可轻易吹散好不容易形成的国际合作氛围，让全球治理落空。切感于全球治理体系改革的诸多主张流于空泛，希望通过思考如何加强全球治理的根基，深入思考全球治理从何处来，向何处去，然后才有可能找到加强全球治理根基的变革方向。

第一个问题，为什么新自由主义世界秩序的合法性已经动摇，但却没有多少国家退出现有的全球治理机构？回答第一个问题，我们要重新认识一些事实。那么，从历史上看谁在破坏现有的国际秩序和全球治理？

首先，对国际秩序的反对经历了从东向西，由外而内。历史上对自由秩序合法性的挑战层出不穷：70年代对新国际经济秩序(NIEO)的呼吁，80年代和90年代处理不当的重大债务危机，IMF在90年代末和2000年代金融危机中的令人失望的表现，1999年西雅图对WTO的抗议，以及2007年开始的全球金融危机的余波，都只是其中一些最重要的例子。但自2016年以来，美国——这一秩序中最强大的行为体——阻碍了世界贸易组织(wto)上诉机构的运作，放弃了跨太平洋伙伴关系(TPP)贸易谈判，选择了一位批评国际金融机构的人领导世界银行，并宣布将切断与世界卫生组织(WHO)的联系。

然而，与此同时，包括中国在内的一些国家正试图挽救这一秩序的某些元素。欧盟、中国和其他国家同意暂时解决世贸组织上诉机构的僵局，TPP谈判的其他参与方在没有美国的情况下继续推进，许多国家承诺向世界银行和世卫组织提供额外捐款。事实上，最近没有一个国家放弃像WTO、世界银行或国际货币基金组织(IMF)这样的全球支柱组织。

其次，对国际机构的反对同样经历了从东向西，由外而内。一项研究表明，在20世纪90年代，低收入国家领导人49%演讲批评国际经济机构。在21世纪头十年，这一比例为33%，而在21世纪10年代，这一比例仅为12%。到2018年，低收入国家的领导人最不可能对国际经济机构提出批评。与此同时，各国领导人开始更频繁地在讲话中表明他们与国际经济机构的合作。在后冷战时期，批评的声音更多地来自西方国家，集中在抱怨这些机构对正在走向经济开放国家的影响力不足。

上述事实与我们头脑中的固有认知存在较大差距。这些我们通常忽视的事实说明，国际秩序和国际组织都表现出了很大韧性，而且国家间竞争的性质发生反转。一个开始有争议的国际秩序存活下来，国际组织成为国际秩序的核心，并更有权势，但它们似乎并不能完全代表国际秩序。

其次，中国和金砖国家共同推动的全球治理体系变革似乎比西方国家主张的变革要温和一些。由于双方都缺乏一套具体的政策替代方案，结果却在不经意间提高了现有制度安排的合法性。

第三，但东西方国家显然不是全球治理体系变革的同路人，为深入探讨它们之间秩序与治理之争的区别，我们需要接着回答第二个问题。

问题二：为什么全球治理在2008年应对全球金融治理时还可以正常运作，到2020年面对新冠疫情的全球卫生治理却失能、失败？

回答第二个问题，不少观点认为这与大国关系变化、全球地缘政治回归或全球治理全面政治化的有关，但该观点的事实依据和说服力都很有限，事实上，是新冠疫情进一步恶化了中美关系，二者之间缺乏有说服力的因果关联的依据。而地缘政治回归顶多是相关关系。

因此，经过深入思考，我发现该问题似乎没有一个简单的答案，换言之，要回答该问题我们必须换一种思维方式。传统的还原论式的静态思维方式不可能为我们提供令人满意的解释。

从这个角度出发，我认识到抛开全球治理，而单从国际政治结构或国际环境中去寻找原因是有问题的，而必须把全球治理与全球化的互动纳入其中才能更好的理解全球治理发生根本性变化的原因。

由于全球治理互动的内容太过丰富，我决定从全球治理的危机入手。从本质上来说，全球治理是全球化发展到一定阶段的产物，是人类为了应对全球化过程中涌现的诸多全球性问题而采取的集体行动。这一集体行动即全球治理的实践，很大程度上要看全球化导致的后果是否得到了比较好的解决。如果没有得到很好的解决，我们一般就把这种情况称之为危机。就此而言，我发现在两个危机之间，也就是2008年的那场危机与2020年那场危机之间，还可能存在着一个危机，而这个危机才是我们理解从2008年到2020年到底发生了什么的关键。

个案1：2015年的全球移民（难民）危机

移民问题是全球化的一颗定时炸弹：人口迁徙是人类历史的重要组成部分，也是社会和经济增长和转型的固有特征，但跨国界的大规模移民一旦超过某个阈值，就会被视为是一种“危机”，一种扰乱社会和经济活动正常进程的异常事件。

2015年是一个跨国移民的“危机之年”，在欧盟外部边界有超过180万例非法越境(2015年为1822337例)，其中近一半(885,386例)发生在从希腊到希腊的东地中海路线上(欧盟统计局，2017年)。在这些流动之后，庇护申请在2015年达到峰值，达到125.7万(欧盟统计局，2021年)。

2015年美国的移民危机同样严重。据皮尤中心的数据显示，1960 年拉丁裔人口占美国人口总数的 3.5%，2015 年则上升至美国总人口的 17.6%，自 1960 年比例增长近六倍，成为美国人口数量最多的少数族群。但随着移民数量的不断增加，美国新移民的文化认同感与国家归属感越来越弱。“大替换”理论由此出笼。

从移民危机的视角看，英国脱欧和特朗普上台都不是什么黑天鹅事件，而是概率很高。因此，从2008年到2020年间发生了一件足以改变世界的大事，这就是美欧几乎同时爆发的移民（难民）危机，而全球移民治理似乎从未提上国际议程，意味着我们以为无所不包全球治理事实上存在一个巨大的认知偏差和知识黑洞。

移民危机引发的美欧右翼民粹主义兴起，唤醒了美欧民众对全球化的抵触和抗拒情绪，把全球治理与全球化一起当做洗澡水倒掉了。我认为，2015年美欧同时爆发的移民危机才是第二个问题的真正答案，国家还是那些国家，但执政者再也不是当初全球化和全球治理的热忱鼓吹者了。

但是，究竟什么样的全球化才会导致如此严重的移民（难民）危机？全球移民治理为何长期受到有意无意的忽视？回答这些问题就需要引入个案2和个案3的研究。

个案2：关于全球价值链的治理研究

移民（难民）危机的出现与当地治理失败有很大关系，作为美欧“后院”的拉美和中东北非长期治理失衡、失败，一方面与美欧对其所在的区域治理负有不可推卸的责任，另一方面则与全球价值链治理从未被纳入全球治理议程有着密切关系，特别是，只关注社会和公共行为体的缺陷机制，而不考虑跨国公司自身的做法，无法解决全球层面的治理缺口。

从全球价值链研究的角度来看，跨国公司通过设定价格和指定合同，在管理全球价值链方面处于垄断地位。在垄断链中，跨国公司不依赖信任或长期关系合同，而是通过利用其与供应商的权力不平衡，不断以最低单价为目标来协调其全球价值链。这是不公平治理机制的典型例子。

在圈养型全球价值链中，跨国公司垄断技术诀窍，限制供应商的发展。在许多行业中，价值的增加不是在实际的生产过程中，而是在全球价值链的末尾。这种不公平的机制导致了治理赤字，更导致了更大的区域治理失败。

个案3：关于联合国全球契约组织的治理研究

联合国全球契约组织（UNGC）是世界上最大的推进企业社会责任和可持续发展的国际组织，拥有来自170个国家的约10,000家企业会员和3000多家其他利益相关方会员。这些会员承诺履行以联合国公约为基础的，涵盖人权、劳工标准、环境和反腐败领域的全球契约十项原则并每年报告进展。

但不幸的是，UNGC成为（1）企业搭便车和“洗蓝”的工具，被用来从联合国品牌中产生积极的溢出效应，以提升企业形象，并转移人们对不太负责任的企业现实的注意力；（2）只有联合国机构和非政府组织名义上的参与，使UNGC由公共部门利益主导，这导致了一种孤立的治理结构，无法保证对UNGC规则的遵守；（3）看起来更像是一个转移关注真正问题的洗地行为。

三个个案的启示：区域治理是实现真正全球治理的未来

个案1告诉我们：在当前的全球治理体系中，对贫穷国家不利的规则和法律比比皆是，当前的全球发展模式是由日益金融化的经济体系驱动的，而这一体系与人们在日常生活中的真实生活体验越来越遥远，所以那些国家治理和区域治理失败的地方形成了移民（难民）大潮，这一浪潮又吞噬了所有全球治理的希望。

个案2告诉我们：全球产业链的垄断式治理加剧了经济与当地社区的距离，它们将利润内部化，将成本外部化给当地社区。同样是占主导地位的全球大国制定了符合其经济利益的规则和条例。在自由贸易的名义下，拥有关键新兴产业的国家发现自己违反了世贸组织的反保护主义规则。但只有拥有更成熟法律从业人员的强大国家能够驾驭复杂的规则和法规。

个案3告诉我们：现有的全球治理提供了许多掩饰真正的问题、危机的俱乐部。

东南亚之所以成为区域治理的例外主要由于以下原因：

1、东南亚之所以没有出现欧美那样的移民潮，一是因为该地区发展比较均衡，二是因为中国从来没有干涉该地区的发展，而是提供了动力和机遇。但必须看到，这一切没有在欧美主导的周边区域发生。

2、东南亚的区域治理坚持发展优先，而不是安全优先。

3、东南亚区域治理拥有激化全球治理走出赤字陷阱的“活化能”。

结论：当前的全球治理体系在基本层面上未能达到善治的标准。所有主要的全球治理机构在许多层面都受到西方主导大国的支配：最高领导人的选择和选举；制定议程和行动的优先次序;为全球机构提供资源；如何衡量进步和成功等。

第一，当今的全球治理体系存在系统性偏差，这一偏差不是所谓全球治理赤字、公共物品供应不足、或全面政治化所能概括了的。事实上，上世纪90年代以来的全球治理非但没有纠正反而助长了这一偏差。

第二，纠正这一系统性偏差的钥匙掌握在区域治理的手里。

第三，全球治理不应当被不假思索、不加区分的看待。全球治理的要旨要从区域治理中去探索、发现和实现。

(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)