作者赵明昊系复旦大学美国研究中心研究员、北京大学中外人文交流研究基地兼职研究员、人大重阳客座研究员，本文转自2023年4月19日北大中外人文交流。

拜登政府执政后，从把控世界政治“拐点”的考量出发，对美国国家安全战略进行了重要调整，其核心目标是采取更加精巧的方式深化大国竞争，将推进美国国内政策议程、提升美国自身长期竞争力与美国的对外战略深入结合，在应对跨国性挑战的进程中增强美国的国际领导力，同时打造针对中国等对手的新的战略优势。美国还借助所谓“民主与威权较量”的叙事，实施现实主义的价值观外交，将意识形态因素与经济、技术、安全等领域的大国竞争紧密挂钩。为扩展针对中国的多边阵营，拜登政府注重拉拢中东、非洲、拉美等地区的“非民主国家”。然而，美国的国家安全战略调整面临一系列深刻挑战，如政策连贯性受限、资金投入不足、美国和盟友存在利益冲突等。尤其是，美国国内政治极化的僵局与美国的全球领导地位之间存在着显著的张力。

2022年11月，美国举行国会中期选举，这是对拜登政府执政后内外政策的一次重要检验。一般而言，外交政策问题并不是影响国会中期选举的核心议题。但是，2022年初发生的乌克兰危机等问题，使美国外交政策与国内政策的互动更趋显著， 拜登政府对乌克兰的巨额援助强化了美国国内的高通胀挑战，遭到来自共和党的攻击。随着共和党重新掌控国会众议院，拜登政府在未来两年任期内将会遭遇更大程度的掣肘，其外交政策也会受到一定影响。美国乔治城大学教授、大西洋理事会斯考克罗夫特战略研究中心副主任麦修·克罗宁(Matthew Kroenig)认为，新一届国会成立后，中国问题和乌克兰危机仍将是美国国家安全战略的最重要问题。在国会压力之下，美国政府对华政策或会更加强硬。

无疑，当今美国正处于内外多重挑战与困境的叠加期，也是其国内政治重组、国际角色调整的过渡期。本文力图对拜登政府的国家安全战略调整态势进行分析。本文认为，美国决策层的国家安全战略思维已经发生深刻变化，但其在维护美国全球领导地位方面的目标没有改变。把控世界政治“拐点”(an inflection point)是拜登政府推进国家安全战略重塑的重要逻辑起点，其更加重视加大美国对外战略与国内政策之间的联系，试图将应对美国国内民主危机、强化针对中国等国的战略竞争、重振美国在处理跨国挑战方面的全球领导力等相互结合，进而确保21 世纪继续是所谓的 “美国世纪”。美国对国家安全战略的重塑存在不少内在矛盾和外部挑战，其前景仍然具有很多不确定性。

一 美国国家安全战略的“内政导向

2022年国会中期选举“大选化”的特征，再次展现了美国国内政治极化不断加剧的趋势。在拜登执政两年后，仍有高达65%的共和党选民不认同拜登在2020年总统大选中胜选的合法性。即将在第118届国会中开始任期的很多共和党籍议员也对拜登的总统地位提出质疑。这种状况体现了美国民主体制面临的严峻挑战。拜登本人对此也不讳言，他在国会中期选举前夕发表的演讲中提出，美国民主需要被拯救，美国国会中属于“让美国再次伟大” (MAGA) 派别的极端共和党人选择了倒退、暴力和分裂。

美国国内政治的危机已然成为美国国家安全战略的重要议题。拜登政府在2022年10月初发布《国家安全战略》报告。该报告重申了拜登本人以及拜登政府高 官此前提出的观点，即世界政治处于一个“拐点”时刻。这无疑是理解拜登政府国家安全战略的重要概念。拜登在2022年1月举行的慕尼黑安全会议等多个场合的演讲中都阐述了所谓“拐点”论，其核心在于世界政治面临“专制” (autocracy) 与民主之间的较量，这将决定未来国际秩序的走向。美国大西洋理事会主席弗里德里克·坎普(Frederick Kempe)认为，拜登反复强调“拐点”，就是希望全球的民主国家能够紧紧抓住这一时刻，跟随美国参与一场抗衡“威权主义”的国际共同事业( international common cause)。同时，坎普也提出，特朗普倡导的“美国优先”政策在美国国内仍然具有政治吸引力，这令欧洲盟友对拜登政府能否把控“拐点”产生疑虑，欧洲对外关系委员会的民意调查显示，32%的欧洲受访者不再信任美国。

实际上，拜登政府也意识到这一问题，其在《国家安全战略》报告中明确指出， “我们处于情绪化的政治高压和动乱(political intensities and ferment)时期，这种状况有时会撕裂我们的国家“民主永远是一项进展中的工作” “(美国)国内民主的质量会影响我们在外部的领导地位的力量和可信度” 。为了证明“民主依然管用” (democracy can deliver)进而增强美国把控世界政“拐点”的能力，拜登政府强调，必须打破外交政策和国内政策的界限，聚焦提升美国国内的经济和社会竞争力，利用所谓 “现代产业战略” (modern industrial strategy)强化美国的供应链韧性，进一步增强美国在关键和新兴技术领域的优势地位。着眼于巩固美国的国家力量基础，拜登政府推进了《两党基础设施法案》《通胀削减法案》《芯片与科学法案》 等在美国国会的通过，加大对美国国内基础设施、人力资本、科研创新的公共投入，致力于自下而上、由内而外(from the bottom up and the middle out)地发展经济，从根本上强化美国的长期实力和竞争优势。

第一，通过“战略性公共投资”重振美国的经济基础。《两党基础设施法案》的通 过是拜登政府取得的重要立法成就，也为实现“重建更好美国”的竞选承诺创造了必要条件。2022年11月，白宫发布《两党基础设施法》实施一年后的成果清单，称拜登政府在道路、桥梁、港口、机场、更换含铅的饮用水管以及扩展高速互联网等方面投入超过1100亿美元，涉及6900多个具体项目，惠及50个州的4000 多个社区。为与美国地方政府深化协作，拜登政府还建立基础设施实施工作组，促进联邦机构与州和地方政府相关部门之间的合作，并招聘8000多名人员负责项目执行。白宫通过发布《两党基础设施法案指南》《农村行动手册》，举办“基础设施学校”系列网络研讨会等方式，确保美国各地能够切实从该法案中获益。拜登政府还建立了相关的问责机制，以应对《两党基础设施法》实施过程中的欺诈、浪费和滥用。白宫方面表示，通过建设更好的道路、桥梁和港口、强化各部门信息技术和网络安全、保障食物和水源安全、向清洁能源转型以及加强所有其他关键基础设施部门，将为实现长期的安全和繁荣奠定基础。

拜登政府加大基础设施投资力度，也是着眼于推动制造业的发展，进一步激发美国的经济潜力。美国高度重视打造在未来大国经济竞争中占据关键地位的产业，并将构建清洁经济的目标与之相互绑定。比如，拜登政府借助《两党基础设施法》《通胀削减法》《芯片与科学法》，为美国电动汽车产业发展投资超过1350 亿美元。2022年9月14日，白宫发布简报称，拜登政府努力推动美国国内电动汽车产业的繁荣，并借此创造更多的就业岗位。自拜登执政以来，丰田、本田、福特、通用和松下等公司已在北卡罗来纳、密歇根等州投资近850亿美元，其中电动汽车制造领域的投资超过360亿美元，电池领域的投资达480亿美元。美国能源部根据《两党基础设施法》为12个州的20家公司提供28亿美元津贴，并有望撬动总计超90亿美元的相关投资， 以扩大电动汽车和电池的本土制造规模。此外，拜登政府还援引《国防生产法》促进电动汽车和固定存储电池所需关键材料的开发，美国国防部投入2亿多美元用于建设稀土供应链，以减少对中国的依赖。对于和电动汽车产业高度相关的芯片产业，拜登政府也给予了高度关注和投入。《芯片和科学法》提出，美国政府将投入390亿美元，用于支持芯片制造和研发。美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)称，公共投资有望撬动来自美国私营部门的2000亿~4000亿美元投资。美国财政部长耶伦(Janet Yellen)表示，拜登政府致力于培育美国芯片的全产业生态，包括研发、设计、制造，这将降低经济和国家安全风险，并为美国企业和消费者提供更大的确定性。

第二，高度重视对美国人力资本的投入。在拜登政府重振美国经济竞争力的规 划中，增加社会福利、为美国中产阶级创造更好的工作条件等占据着重要地位，这被视为对“软性基础设施”(soft infrastructure)的投入，涉及教育、儿童照护、住房条件、 就业能力培训、失业保险改革、降低民众医疗成本等多个方面。虽然很多共和党政治人士并不认同拜登政府对“软性基础设施”的投入，甚至将之斥责为不负责任的财政资金浪费，但是过去两年来拜登政府在这方面也取得了不少进展。

2022年10月7日，美国副财长阿德耶莫(Wally Adeyemo) 参加罗斯福研究所(Roosevelt Institute)产业政策论坛并发表讲话。他提出，政府在通过大规模公共投资促进经济繁荣方面具有独特优势，美国财长耶伦提出的“现代供给侧经济学”(modern supply side economics)体现了这一思路，拜登政府致力于扩大美国的劳动力队伍，为人力资本的提升注入动力，减少美国普通民众的生活成本。阿德耶莫称，拜登政府执政以来，通过低收入住房税收抵免等项目，增加了约300万套经济适用房，缓解了美国严重的住房短缺问题。在推进劳动力培训方面，美国商务部、劳工部、交通部、教育部等联邦机构展开合作，推动一系列针对不同行业和不同群体的工作技能培训项目，并注重吸纳“未来工作”(Jobs for the Future)等社会组织与美国政府共同实施相关项目。拜登还签署了《人工智能劳动力培训法案》等文件，重视提升高技术产业领域的美国工人竞争力。2022年3月28日，美国商务部发布《商务部2023财年预算》和《2022 ~2026财年战略计划》，其中将通过提供职业培训促进包容和公平的经济增长作为重要工作内容。2022年 9月5日，美国副总统哈里斯(Kamala Harris) 在大波士顿劳工委员会(Greater Boston Labor Council)年度早餐会上发表讲话称，拜登政府自上任以来已创造近 1000万个就业岗位，并扩大针对儿童照护的税收抵免，将美国儿童贫困人口减少了40%，为美国家庭平均节省了高达8000美元的儿童抚育费用。哈里斯还表示，通过《通胀削减法案》，拜登政府为1300万美国人降低了医疗保险费和处方药价格。

第三，大力维护美国在科技领域针对其他大国的战略优势。拜登政府《国家安全战略》报告指出，“对于当前的地缘政治竞争以及我们国家安全、经济和民主的未来而言，技术至为重要......未来十年，关键和新兴技术将会重组经济、带来军事变革并重塑世界”。为强化美国的科技力量，拜登政府显著加大了联邦政府对研发创新的资金支持力度。2022年10月6日，拜登在IBM量子计算中心发表讲话称，数十年前美国曾将国内生产总值(GDP)的2%用于研发，如今这一比例还不足1% ;美国曾经在研发方面排名世界第一，如今排名第九；《芯片与科学法》将帮助美国提升研发水平。根据该法案，拜登政府拨款约2000亿美元用于支持国家科学基金会、能源部、商务部等机构的研发项目，确保美国在量子计算、人工智能等技术和产业领域发挥全球引领作用。2023财年美国联邦政府研发支出预算为2049亿美元，首次突破2000亿美元大关，同比增长400多亿美元，增幅高达28% 。

在增加资金投入的同时，拜登政府还对美国的科技体制进行调整，力图强化美国 的“创新生态”，以适应大国竞争的新态势。一是提升白宫科技政策办公室(Office of Science and Technology Policy)地位，赋予该机构负责人内阁官员级别。强化美国国家科技委员会(National Science and Technology Council)的职能，并通过总统科技顾问委员会(President’s Council of Advisors on Science and Technology)加大与美国科技界的政策沟通。2021年1月~ 2022年9月，白宫科技政策办公室与美国国家科技委员会发布24份科技战略规划等文件，涵盖量子信息、人工智能，以及科学、技术、工程、 数学(STEM) 人才培养等领域。二是推进落实“小院高墙” (small yard，high fence)策略，加强针对中国等竞争对手的科技封堵。拜登进一步强化出口管制机制，利用 “实体清单”“未核定清单”“特别指定国民清单”“涉军企业清单”等政策工具限制美国技术的流失，不断加强美国外国投资委员会(CFIUS)等机制并推动构建海外投资审查机制。拜登政府还试图将美国的出口管制、投资审查、反情报(counterintelligence)行动等举措“多边化”。三是拜登政府加大支持美国国内科技人才的培养，并通过调整移民政策等手段“使美国成为全世界人才所中意的目的地”。

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