本文转自8月27日中国财经报。

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。围绕深化生态文明体制改革，《决定》提出完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制三方面改革举措。

专家表示，突出市场机制作用、着力激发社会资本活力，是此次《决定》深化生态文明体制改革部署的亮点。下一阶段，要在政策、技术、市场等多个层面形成有力的支撑和保障，引导社会资本投向生态保护修复、绿色低碳发展等领域，为全面推进美丽中国建设贡献更大力量。

为社会资本参与生态保护修复“扫除障碍”

“更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”“既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵”——《决定》围绕处理好政府与市场的关系作出一系列重要论断。稳妥推进深化生态文明体制改革，同样需要“有形之手”和“无形之手”统筹发力、同向驱动。

健全生态环境治理体系方面，《决定》要求建设多元化生态保护修复投入机制。此前，国务院办公厅发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》指出，社会资本可通过自主投资、与政府合作、公益参与等方式，参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，并要求加强财税支持与金融扶持，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，激发社会资本投资潜力和创新动力。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室副主任杨艳表示，从当前生态保护修复情况看，投入渠道仍较为单一，过度依赖财政拨款，资金不足已成为很多生态保护修复工程无法继续的主要原因。

“一方面，财政支持资金亟待加大统筹力度，中央财政生态修复资金的来源尚未形成合力、中央财政对生态保护修复专项资金支持的预期性和稳定性存在较大风险、生态修复资金被地方政府挪用作一般性财政支出等问题尚存；另一方面，市场化投入机制亟待健全，虽然各地均在积极探索引导社会资本投入生态保护修复，但总体来看，由于激励社会资本投入生态保护修复的有效政策措施仍显不足、项目投资成本高且盈利预期具有较大不确定性，社会资本进入意愿不强。”杨艳说。

推动生态保护修复从单纯依靠财政向多元化投入转变，是当前深化生态文明体制改革必须啃下的“硬骨头”。围绕优化财政投入方式，更好引导社会资本参与，杨艳提出两方面建议——

一是以整合、增项、动态调整为架构，进一步统筹各级财政支持资金。加大现有财政资金统筹力度，优先支持山水林田湖草沙一体化保护和修复项目。在进一步明晰央地生态保护修复事权划分的基础上，由财政部门牵头建立上下联动、横向互动的资金保障体系，在地方各级财政设立生态保护修复相应专项，稳定支持渠道。在加强生态保护修复工程实施动态监测评估的基础上，及时调整中央财政奖补资金的发放进度和数额，对地方财力有限地区，提高中央财政奖补比例。

二是以健全市场化投入机制为核心，充分发挥财政资金的牵引作用。加快统筹细化以资源利用、指标交易、生态产业开发、龙头企业培育等为重点的相关政策落地路径和操作程序。鼓励和支持各类金融机构以推进生态保护修复及生态产品价值实现为重点发展绿色金融业务，加强专项融资，运用财政贴息、生态资产抵押、权益置换等手段，支持专业生态修复机构实施生态保护修复工程项目，并从中获得相应的回报。强化生态治理义务人的主体责任，使生态修复成本内化为企业成本，并将生态责任履行情况与企业诚信、市场准入相联系，引导企业增加对生态保护修复的投入。鼓励和支持组建生态保护修复专业实体。

当前社会资本参与生态保护修复尚处于起步探索阶段，面临项目进入难、融资难、盈利难、风险控制难等多重困境。破解这些难题，仍需在顶层设计、管理体制、实施机制等方面突破创新。

“仅靠规则层面的协调，效果仍不及预期。有必要考虑建立超越部门层面的部际联席会议制度，统筹推进社会资本参与生态保护修复工作。同时，稳妥推进改革试点，现阶段可考虑将社会资本参与生态保护修复作为重点工作内容，纳入国家级全域土地综合整治试点和生态产品价值实现机制试点。此外，社会资本参与生态保护修复程度和效果存在区域差异，可结合区域自然资源特点、社会经济条件、历史文化特色等，因地制宜开展多目标平衡、多任务统筹、多政策协同、多指标刚性约束的试点，差异化培育、推进一批试点示范项目。”杨艳建议道。

生态保护修复与产业培育发展密不可分，没有产业作为支撑，生态治理的综合效益无法发挥，社会资本的参与便难以持续。杨艳表示，提升社会资本参与生态保护修复的积极性，需强化“以用定治”导向，加强规划引领和项目谋划，推动盈利模式创新，将生态保护修复与产业植入同步推进，以产业及相关资源开发的营收来反哺修复成果的后期维护，实现良性循环。

强化金融赋能 推动产业“降碳增绿”

健全绿色低碳发展机制方面，《决定》提出，实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设；构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和等一系列举措。

“绿色低碳产业是发展新质生产力的重要领域，是推动经济结构调整和转型升级的关键力量。《决定》作出的相关部署，有利于改革创新生产要素配置方式，促进劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素向绿色低碳产业集聚，加速实现以新质生产力赋能产业深度转型升级，持续形成经济高质量发展新动能新空间。”中央财经大学绿色金融国际研究院院长王遥表示。

近年来，我国把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。顶层设计层面，构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系并持续落实。财政投入层面，中央财政不断加大生态补偿力度，重点生态功能区转移支付资金从2013年的423亿元增加到2024年的1121亿元，累计下达超9000亿元；大气污染防治资金连年增长，从2013年的60亿元增加到2024年的340亿元，累计下达超过2400亿元；水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2024年的267亿元。

同时，绿色低碳市场不断发展完善，产业竞争力显著提升。全国碳排放权交易市场2021年7月启动上线交易，截至今年6月底，累计成交4.65亿吨，成交额约270亿元。可再生能源继续保持全球领先地位，战略性新兴产业发展壮大，以太阳能电池、锂电池、电动载人汽车为代表的“新三样”成为外贸增长新动能……

王遥表示，我国绿色低碳转型发展取得历史性巨大成就，同时也要看到，绿色低碳发展的整体水平还不高，经济社会全面绿色转型的内生动力不足、基础较为薄弱。

“首先，钢铁、水泥、化工等高碳行业平稳有序转型政策有待完善。应当在保证我国制造业优势的基础上，针对不同行业和区域特点，有针对性地制定转型政策，不能简单采取减少贷款、‘去相关行业产能产量’等‘一刀切’方式。其次，绿色低碳发展技术瓶颈问题尚存。汽车运输、海洋和航空运输、冶金、水泥生产和其他能源密集型产业所需要的突破性减排技术仍不成熟，不确定性较大。再次，绿色低碳的大规模商业运用和普及所需时间较长。虽然围绕低碳、零碳、固碳、负碳创新技术层出不穷，但仍无法大规模商业化运用。作为新技术的低碳能源技术往往规模小、效率低、风险高，且需要高额的初期投入，在经济性方面尚不可行。最后，居民绿色消费意识有待培养。绿色低碳消费偏好尚未形成，也影响了生产端绿色低碳转型的主动性和积极性。”王遥总结道。

做好绿色金融等“五篇大文章”是去年10月中央金融工作会议作出的重要部署。如何进一步强化金融对于绿色低碳发展的支持，王遥认为，要创新绿色金融产品和服务体系。在继续推动绿色信贷、绿色债券等支持绿色低碳发展的同时，积极创新开发绿色保险、绿色信托、绿色基金等产品，发挥好PE/VC等作用，满足不同市场主体需求。充分发挥公共资本的引导作用，激励更多的私人资金进入到绿色低碳发展领域，以弥补资金缺口。同时，要实现碳金融更大范围、更高水平的发展。

“目前全国碳市场已实现平稳有序运行，中国核证自愿减排量（CCER）也已经重新启动。可以在《碳排放权交易管理暂行条例》以及《碳金融产品》行业标准的基础上，进一步出台完善相关实施细则，对碳金融产品的设计、发行、交易、信息披露等进行规范，并建立碳金融产品的风险评估和处置机制。还应进一步完善碳资产抵质押融资机制，鼓励金融机构开发碳排放权、碳信用等碳资产质押贷款产品，合理确定质押率、贷款期限、利率等要素，拓宽市场主体的融资渠道。”王遥表示。

此外，王遥还建议，将绿色金融与科技金融、普惠金融等相融合，并在强化ESG（环境、社会和公司治理）风险管理能力与信息披露准则要求的过程中，充分发挥金融科技作用。加快转型金融相关标准、目录等制定，形成科学和明确的支持框架，推动转型金融与绿色金融形成“双驱”合力。

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