作者王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长、教授，贾晋京系中国人民大学重阳金融研究院院务委员兼宏观研究部主任、首席研究员，本文刊于《中国金融》2015年第18期。

　　20国集团（G20）的诞生与发展， 与通过全球治理机制应对金融危机紧密相关：1999年，为防范类似亚洲金融风暴的危机再次发生与扩散，G20 财政部长和央行行长会议机制诞生； 2008年，由于“金融海啸”（financial tsunami）来袭，经当时的法国总统萨科 齐和英国首相布朗提议、美国总统布什 答应承办，G20升级为领导人峰会，此 每年一届。

　　2014年以来，随着欧美经济复苏迹象显现，全球经济增长可持续性预期增 强，G20在全球治理体系中的作用需要重 新定位。而国际货币基金组织（IMF）改 革遇阻、西方七国集团（G7）将俄罗斯 “开除”出八国集团（G8）也使得G20从 内外两方面遇到挑战。可以说，G20面临的挑战暴露出全球治理的困境。

　　G20面临新的挑战

　　关于G20机制建立的初衷，2009年4 月G20第二次领导人峰会在英国伦敦举办时，时任英国首相戈登·布朗在讲话中倡导以“全球伦理”重建全球繁荣，表 示“在新的全球化时代，彼此的繁荣是不可分割的，全球问题需要全球性的解决方案，可持续发展必须经由分享”。 布朗以及时任澳大利亚总理陆克文均主张：金融市场需要价值观，全球化因 融危机而支离破碎，应在各种信仰都珍视的价值观基础上重建。 

　　关于G20机制的未来使命，2009年9 月G20第三次领导人峰会在美国匹兹堡举办时，美国总统奥巴马说：“我们不能 等到发生危机再合作。新的框架将允许我们相互评估政策，建立共识。” 而欧 盟委员会主席巴罗佐则表示:“现在正是建立一个能够反映各国经济相互依存的 现实的国际新秩序的时候。” 

　　G20秉持上述初衷与使命，引领全球经济走向复苏道路。当前需要研究的是如何使这条正确的道路得到坚持，避免后退。 

　　治理体系的挑战 

　　IMF改革遇挫暴露出完善全球治理体系所面临的障碍。2014年4月1～12日在 华盛顿举行的G20财政部长和央行行长春季会议上，IMF份额和治理改革方案陷入僵局。会后发布的公报表示对早在2010 年业已达成的IMF份额和治理改革再次被 拖延深感失望，并且重申了份额作为IMF 基础制度的重要性。 

　　IMF改革搁浅实际上使得G20承诺的与国际金融机构改革相关的大部分后续改革都无法进行，暴露出G20机制缺乏执行能力。在这种的治理体系中，像美国这样的大国拖延或拒绝执行决议，就会导致G20无法正常运作。 

　　治理能力的挑战 

　　2010年多伦多峰会以来，G20的首要任务被明确为推进“强劲、可持续的平衡增长框架”。然而2014年的有关进展实际上对G2O落实这一框架的能力提出了挑战。 

　　2014年2月，在澳大利亚悉尼举行 的G20财政部长与央行行长会议上，与 会成员承诺，争取在未来五年内将G20 整体国内生产总值（GDP）在现有预期 轨道基础上提高至少2%。而在4月的G20 财政部长与央行行长华盛顿会议上，则 要求G20各成员在当年9月提交各自的综合增长战略（Comprehensive Growth Strategies），并要求各方确保在11月的布里斯班G20领导人峰会上正式提出各自 的全面增长战略。

　　 “加快增长2个百分点”与“综合增 长战略”具有明确的数字目标和政策体 系。然而，这种明确的目标实际上对G20的治理能力提出了巨大的挑战。G20目前 仅有各国财政与货币政策的协调，无法实现上述目标。

　　 G20的治理能力目前仅限于对各国 财政、货币政策、金融监管等事务的协调。在缺乏国际统一的全面经济政策协 同，并且没有一个综合财政、货币与产 业在内理论框架指导情况下，G2O提出的治理目标实现面临极大挑战。 

　　地缘政治的挑战 

　　2014年3月24日，七国集团（G7）就 克里米亚加入俄罗斯一事在荷兰海牙召开紧急会议，决定不出席原定于6月在俄 罗斯索契举行的八国集团（G8）领导人 峰会，改为夏季在布鲁塞尔举行G7领导 人会议，由此俄罗斯的G8成员资格遭到 “暂停”。此后，美国、欧盟与日本都出 台了针对俄罗斯的制裁措施，俄罗斯也开 展了反制裁行动，使得双方的裂痕不断扩 大，甚至引发了“新冷战”担忧。 

　　目前乌克兰形势依然严峻，G7与俄罗斯之间的分歧也看不到弥合的希望。 G20的领域被限定在经济合作方面，因此 G20发生类似G8的分裂风险要小得多。但这一事件也给G20敲响了警钟：G20成员 方之间的整合机制远比G8弱，仅以各成 员方自愿出席为主，议程的推进也需要 各方一致同意，因此G7与俄罗斯之间的 争吵如果出现在G20领导人峰会上，将造 成严重的影响。 地缘政治作为G20外部的因素，却是 影响国与国关系最重要的要素，进而影 响着G20成员之间的关系，使G20的存在 结构相当脆弱，而解决这一问题需要的 是G20机制的结构改革。

　　G20在国际秩序中的“身份困境”

　　G20在治理体系与治理能力方面面临的挑战，源自于G20机制的“针对性”。 目前，欧美经济显示出“复苏”的迹象，G20所针对的金融危机议题不再紧 迫，“针对性”机制面临尴尬。这种尴 尬实际上提出一个根本性的问题：G20在国际秩序中如何合理定位？通过与G7机制进行对比，可以更加清楚地看到G20的治理体系问题有着“身份困境”本质。

　　 “责任分担机制”还是“平等参与 机制”？ 

　　G20属于“责任分担机制”还是“平 等参与机制”？严格按照“责任分担机制”来要求，则G20应该实体化，成员固定，拥有像G7一样多的国际权力，建立 一个金字塔状的层级治理体系，并且逐渐制度化、官僚化，使治理体系的职能远远大于领导人峰会。严格按照“平等 参与机制”来要求，则各方应有平等的 参与权利，成员可按一定规则加入，决 议应该通过投票来决定。

　　 “责任分担机制”还是“平等参与 机制”，这实际上是G20面临的最根本问 题，它决定着G20在国际秩序中处在什么地位、由哪些成员构成、可以发挥多大作用等基本结构问题，也决定着G20未来发展与改革的方向。当前，G7与俄罗斯的分裂以及G7开展“跨大西洋贸易与投 资伙伴关系协定(TTIP)”谈判等事态使 G20被“架空”于事关全球秩序变化的重大进程之外，全球治理面临缺失顶层设 计机制的危险。 

　　全面框架还是有限框架？

　　 G20的官方定位是“国际经济合作的 主要论坛”，而这实际上是一个受限制的定位。与G7相比，G20代表性更强，覆盖世界大多数人口和GDP总量，但就其 组织结构和功能来说，与G7相比只能算 “简化版”，在全球治理中所能发挥的 作用有限。而全球治理体系则缺少一个 具有广泛代表性的最高论坛。 

　　目前G20成员方之间的“跨政府网络”松散，仅少数领域建立了常规协调 机制，与联合国体系尚未建立完善的功能互动互补机制。G7的“全面框架”与G20的“有限框架”决定了两者在能力上 的区别。可以认为，这种设计使G20无法发挥更大的作用，进而也无法就超出经济合作范围的议题采取行动。框架简单造成G20机制松散、执行力不强。 

　　长效体系还是临时体系？ 

　　从全球治理的需要来看，G20应该成为长效体系，但G20目前的框架只是临时体系。G20诞生之初是临时召集的会议， 此后，2009年在美国匹兹堡举行的第三 次G20领导人峰会上，关于G20机制作出 了“我们希望20国首脑峰会今后每年召 开”的表述，但这一措辞明显不具有约束力。 

　　2011年在法国戛纳举行的第六次G20领导人峰会，作出了对2012～2015年的 主席国以及2015后主席国产生机制的安 排，这比2009年匹兹堡峰会有了更明确 的长效性，但也未消除G20峰会的“临 时”性质。在决定G20未来发展方向之 年，在什么基础上建立G20的长效机制成 为一个重大问题。由于G7在这个问题可 能与G20其他成员存在不同观点，共识难 以达成，因此G20创建长效体系还需要通 过更高的政治智慧来解决。

　　全球治理体系的“功能危机”

　　G20被定位为“国际经济合作主要论 坛”，理论上表明G20应该在全球经济治理体系中具有“顶层设计机制”地位， 包括国际金融体制改革在内的各类全球 性经济治理改革都要由G20来推动。事实上G20六年来也一直在进行这方面的努力，然而如今却面临在IMF改革遇阻事态中几乎束手无策，面对“加速增长2个百分点”目标也缺乏手段。全球治理目标如何完成？这是全球治理能力危机的体现。

　　货币治理还是金融治理？

　　 G20的出现源于应对金融危机，逻辑上其议程应针对金融危机的根源。金融危机的根源在国际货币体系之中还是 国际金融体系（包括金融机构、金融市 场与金融监管）之中？显然在国际货币体系之中。然而G20的议程实际上却针 对国际金融体系改革而非国际货币体系 改革。 

　　2008年在华盛顿举行的第一次G20领导人峰会公报中，阐述所要应对的问题 时称“导致当前形势主要因素是不一致 和不够协调的宏观经济政策、不充分的 结构改革，这阻碍了全球宏观经济可持 续发展，造成过高风险，最终引发严重 的市场混乱。”显然这里把国际金融市 场混乱作为需要面对的首要问题。而随 后这份公报提出的解决问题的措施却是 向金融机构注入流动性以增强其资本、 加强市场监管和改革国际金融机构。在 G20的后续几届峰会中，尽管提出的措施 越来越详细、复杂，但却可以说没有超出金融市场改革范畴。 

　　中国人民大学重阳金融研究院 （RDCY）研究发现，在金融危机条件 下，几种货币在模仿美元的世界货币架构，自建全球性金融基础设施，但它们 只具有世界货币的部分特点，并不是真正的世界货币，故可以称为“次全球货 币体系”。几种“次全球货币”与美元 之间相互博弈的多元格局已开始兴起。 这样重大的国际经济格局变动，完全在 G20的议程设置之外。这凸显出全球治理 能力的最根本问题：没有任何机制可以面 对最重要货币治理问题，仅有的最高论坛 G20的能力设置局限于金融市场治理。 

　　全球治理还是区域治理？

　　 G20理应是一个全球治理机制，然 而实际上，G20议程中大多数为发达经 济体关心的议题，而对发展中经济体关心的基础设施投资、发展等议题着墨甚少。究其原因，G20实际上更像是一个 “G7+12”（欧盟算在G7内）对话机 制，G7内部关系紧密、治理体系完备， 具有高度有效的治理能力，而G7之外成 员方像是在各自与G7对话，相互之间联 系松散，缺乏治理能力所需的基础架构。 

　　准确地说，G20当中除G7之外，还包 括金砖五国和MIKTA（墨西哥、印度尼 西亚、韩国、土耳其和澳大利亚）等国家集团，不过它们之间的治理关系紧密 程度远远不能与G7相比，并且金砖国家 成员与MIKTA成员之间的治理联系就只 能通过类似IMF这样的间接渠道。 这种局面导致G20实际能够执行的治理半径只在G7内部或G7与某个国家或国 家集团之间。这就使得G20虽有全球治理 体系之名，但治理能力只是区域治理体系水平。

　　中国是延续G20机制有效性的关键力量

　　2008年国际金融危机7年来，G20机 制对全球经济走出动荡、重返增长之路 作出了巨大贡献。其中，从2008年到2013 年的五年间，中国一国贡献了全球总GDP 增长量的37.6%，起到了全球经济“火车 头”的作用。事实证明，建立G20机制并 使中国由此参与到全球经济治理合作当 中，对全球经济的复苏意义重大。 

　　倡导“大金融”的理论及其金融价值观 

　　国际金融危机后G20的工作使国际金融危机得到控制，走上了复苏之路。然 而这只是旧的增长方式得到恢复，全球 经济依然没有走上强劲、可持续的新型增长之路。要想实现联合国设定的“后 2015”全球发展目标，就必须跳出旧的增长观念窠臼，把全球金融体系与全球 实体经济视为一个有机的整体，重新审视全球增长政策。这就需要“大金融” 理念及其金融价值观。 

　　金融服务实体经济。中国在G20平台中是新兴工业国家的代表，在金融危机背景下因实体经济稳定发展成为全球增长的“火车头”。中国可以大力倡导 “金融服务于实体经济”，并使之成为 G20的核心价值。没有核心价值，任何组织都难以持久。G20各方应限制金融过度 虚拟化，确保资金流向实体经济部门， 扩大生产，增加就业。大力推动国际新 兴产业合作，积极培育世界经济新的增 长点，充分释放科技进步推动经济增长 的内在动力。

　　各国应享有共同发展权。在全球价值链时代，任何一个国家都无法实现单独 发展，任何区域贸易小集团效果也不可能长久。中国应该倡导“共同发展权” 概念，从法理高度否定人为妨碍全球财 富源泉充分涌流的政策取向，让每个国 家发展都能同其他国家增长形成联动，相 互带来正面而非负面的外溢效应，使各国能够充分发挥比较优势，共同优化全球经济资源配置，实现互利共赢的发展。 

　　金融发展应与“全球生态文明”相结 合。目前全球议程中的环境问题被“碳 减排”所遮蔽，而“碳减排”关注的实 际上是生产过程造成的环境负担，消费 过程造成的环境负担却被忽略了。“东亚生产、西方消费”格局是全球价值链 主要图景。片面强调生产过程造成的环 境负担而无视过度消费所需消耗的资源 是不公平的。在生产与消费中心分离的全球价值链时代，只有从全球治理入手才能实现全球生态文明。而金融作为全 球价值链的连接机制，需要为全球生态文明作出贡献。设计公正合理的消费品 “资源足迹”补偿机制，环境问题才有 可能真正找到解决途径。 

　　发展“大合作”的G20治理体系 

　　G20应站在全球顶层设计的高度，开展广泛合作，建立全面覆盖、深入基层 的跨政府合作网络，使经济增长能够真 正普惠化，让全球共享发展成果。 

　　建立全面的治理框架。G20广泛涉及 全球各个领域事务，需要建立与之相适 应的全面治理框架。中国主办G20峰会， 应根据国际关系的当代新变化，建立一 个涵盖参与方、合作方、对话方的系统 性框架，广泛包容从官方、国际组织、 跨国公司到民间的各个层次关系，主动 创造平台，形成多层次外交新格局。从部 长层开始，完善和深化跨政府协调机制， 设置更多的例行或特别部长会议机制， 同时发展G20在民间层次的对话网络。 

　　建立基础设施投资的G-PPP机制。 中国人民大学提出“A-PPP”（APECPublic Private Partnership，简称A-PPP）模式，可以设想建立G-PPP （G20-PPP或Global-PPP）机制，即一 个可以纳入公共和私人投资的资金池以 及一个项目库，用于G20乃至全球的基础 设施建设投资，解决基础设施建设主要 依赖政府造成的资金缺口问题。 

　　推进“大治理”的G20议程框架 

　　改革国际货币体系。以美元为世界货币的国际货币体系与全球实体经济发 展日益脱节，这是金融危机与动荡的根 源。早在2009年初，中国人民银行行长周小川就提出过《关于改革国际货币体系的思考》，认为国际储备货币要避免 主权货币的内在缺陷才可能保证全球金融稳定。G20中现有的国际金融治理改革 思路只涉及监管方式层面，而要建设稳 定、抗风险的国际货币体系，靠治标不 治本的修补是不行的。中国应研究以适 当方式提出国际货币体系改革议程。 

　　推动G20机制化，建成为服务于全球 实体经济的金融合作平台。G20到目前 为止仍体现出强烈“临时性磋商机制” 性质，欠缺实体化、约束性、执行力。 应推动G20从应对国际金融危机的临时 性机制转向促进国际经济合作的主要平 台，从临时性论坛转为常设国际机构。 为此，G20应考虑设秘书处，以加强各方 之间宏观经济政策、财政政策与金融监管政策相互协调。应该出台G20机制化的 路线图和时间表。实现机构化、职能化 有利于G20的作用从协同刺激转向协调增 长、从短期应急转向长效治理、从被动 应对转向主动谋划。在全球经济更加一 体化、相互交织影响更加深化的后金融 危机时代，G20作为全球金融治理体系中 最顶层的制度设计平台，势必需要加强 实体化和可操作性建设。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）