作者王利明系中国人民大学原常务副校长、中国人民大学一级教授、博士生导师，本文转自8月21日新浪财经。

食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是最基本的民生。为保护食品药品安全和消费者合法权益，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定了食品药品惩罚性赔偿制度。这一制度对于落实“四个最严”要求、惩治食品药品领域违法行为、维护人民群众生命健康安全发挥了积极作用。但这两部法律在适用中也遇到一些问题，例如，关于消费者可以要求赔偿价款十倍、损失三倍等惩罚性赔偿规则，其中所说的“消费者”的范围如何界定？是否包括“职业打假”者？“知假买假”者是否属于法律规定的消费者？是否应当将其理解为生活消费？等等。为了正确适用法律，最高人民法院制定了《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》坚持系统思维，积极构建更加科学合理的惩罚性赔偿制度，有效解决了食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的难题，对于推动形成共建、共治、共享的食品药品安全治理格局具有重要意义。

一、食品药品惩罚性赔偿制度在适用中的困境

食品药品惩罚性赔偿制度是我国食品药品安全责任体系的重要内容。从治理体系层面来看，这一责任体系包括了刑事制裁、行政监管、公益诉讼和群众监督等多方面。这些制度各有特点，刑事制裁针对的是食品药品领域的犯罪行为，制裁的力度大但制裁范围较窄。行政监管见效快，但囿于行政监管资源有限，尚不足以全面排查食品药品市场中的违法行为。消费公益诉讼在遏制食品药品违法行为方面能够发挥一定的作用，但实施效果并不明显。一方面，消费者权益保护组织提起的食品药品安全民事公益诉讼数量较少，仅能规制极少数量的食品药品违法行为，且公益诉讼原告发现违法线索、固定违法证据的难度较大。另一方面，检察机关提起的主要是刑事附带民事公益诉讼。在犯罪分子已经受到刑事制裁的情况下，再向其提起附带民事公益诉讼，规制作用未充分发挥。而大量未进入刑事程序的违法行为则无法得到有效遏制。就群众监督而言，包括普通消费者维权和“知假买假”者维权索赔两个方面。普通消费者由于缺乏食品药品安全知识、法律知识、证据意识和维权意识，且维权成本较高，即使其购买到不合格的食品药品，也未必能及时发现问题，即便发现问题也可能因金额较小等原因而放弃维权。因此，可以说，我国食品药品安全的治理结构还有待进一步完善。在此背景下，充分发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法制售食品药品方面的作用，也不失为一种有效的方法。

然而，高额的惩罚性赔偿金也可能会导致部分购买者大额购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产者、经营者的合法权益。针对此种情形，司法机关面临两难困境：普通群众的食品药品安全知识和法律知识相对缺乏，维权成本高，维权意愿低，如果对“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求一律不予支持，将难以发挥惩罚性赔偿制度在打击和遏制违法行为、保护食品药品安全方面的作用，导致《食品安全法》和《药品管理法》关于食品药品惩罚性赔偿的规定沦为“抽屉条款”；但如果一律支持“知假买假”者的惩罚性赔偿请求，可能助长恶意高额索赔和违法索赔行为，导致部分生产者、经营者“小过担大责”，背离《食品安全法》《药品管理法》和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等法律和司法解释规定的精神。因此，如何准确界定食品药品领域惩罚性赔偿的适用条件，尤其是明确“知假买假”者与消费者的关系，成为亟需解决的问题。

二、《解释》构建了科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度

针对司法实践面临的难题，《解释》明确将“生活消费需要范围”作为食品药品惩罚性赔偿责任的适用条件。无论是普通消费者，还是“知假买假”者，都应当以“生活消费需要范围”作为适用惩罚性赔偿的要件。这既能发挥“知假买假”者打击和遏制违法行为的作用，又能防止其恶意高额索赔，扰乱正常的生产经营秩序。对于严重的食品药品违法犯罪行为和普遍性的食品药品安全问题，《解释》规定人民法院应通过移送线索和发出司法建议加大惩治力度，从根本上打击和遏制危害食品药品安全的生产经营行为，保护消费者合法权益。具体而言，《解释》从以下四方面构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度。

一是厘清了“知假买假”者与消费者的关系。关于“知假买假”者是否属于消费者的争议由来已久。严格地说，“知假买假”并不是一个法律概念。人们通常将购买者明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药、劣药仍然购买的行为称为“知假买假”。“知假买假”者未必不属于消费者。例如，有的消费者知道缺少中文标签的进口食品不符合食品安全标准，仍愿意购买消费，其主观上可能兼有消费和维权的目的。然而，主观动机常常具有隐蔽性、复杂性、易变性，一概按照购买者的主观动机来判断购买行为是否属于“消费行为”，判断难度大，容易导致裁判尺度不统一。因此，《解释》坚持客观标准，以普通消费者的合理生活消费需要作为判断“消费行为”的标准，即只要购买数量没有超出普通消费者合理生活消费需要，就属于“消费行为”。该标准明确了“消费行为”的判断标准，有利于消弭关于“知假买假”者是否属于消费者的争议，具有很强的可操作性，也有利于统一裁判尺度。

二是防止恶意高额索赔扰乱生产经营秩序。根据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定，消费者有权主张价款十倍的惩罚性赔偿金。在“知假买假”的情况下，如果将购买者购买任何数量食品的行为都视为消费行为，并且允许其在产生问题后主张惩罚性赔偿，则可能使生产者或者经营者“小过担大责”，违背“过罚相当”原则，也让生产者、经营者面临“天价索赔”的风险。《解释》对“知假买假”者一次性大量购买后起诉、连续购买后一次性起诉、连续购买后分别起诉的行为进行规制，统一采取“有限支持”原则：一是依法支持其退款请求；二是在合理生活消费需要范围内依法支持其惩罚性赔偿请求。对“知假买假”行为“扬其长避其短”，排除恶意索赔天价惩罚性赔偿金的可能性，发挥其打击和遏制违法行为作用的同时，又能有效抑制恶意高额索赔扰乱生产经营秩序的“副作用”。

三是避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。关于如何判断“知假买假”者所购买的食品是否超出合理生活消费需要，《解释》采取客观标准，即以普通消费者通常的消费习惯为判断标准。依据《解释》第一条规定，购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，购买后依照《食品安全法》第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持，而且应当根据购买者请求以其实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。普通消费者为个人或者家庭生活消费需要而购买食品的数量通常较小，因此，对普通消费者提出的惩罚性赔偿请求，不应机械地限制赔偿金额，避免因规范“知假买假”而增加普通消费者的维权成本。

四是通过线索移送和司法建议对食品药品安全开展源头治理。为抑制“知假买假”者的恶意高额索赔行为，《解释》对其惩罚性赔偿请求采取“有限支持”的态度。这也意味着，生产者、经营者承担的惩罚性赔偿责任“有限”，这可能引发能否有效遏制违法制售食品药品行为的担忧。对此，《解释》坚持系统思维，将食品药品惩罚性赔偿制度置于国家治理体系和治理能力现代化的整体架构之下进行制度设计，专门规定了线索移送和司法建议规则。根据《解释》第十七条和第十八条规定，人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现当事人的行为涉嫌生产、销售有毒、有害食品及假药、劣药等违法犯罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送有关行政机关和公安机关，还可以向有关行政机关、生产者或者经营者发出司法建议。这既可以加大打击违法行为的力度，又有利于从根源上解决危害食品药品安全的问题，努力实现“办理一案、治理一片”的效果，不断健全我国食品药品安全治理体系。

总之，《解释》在构建科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度方面展现出了亮点。既有利于依法保护普通消费者维权行为，也有利于发挥“知假买假”者善于发现违法线索、固定收集证据的优势，同时有效防止“知假买假”者恶意高额索赔，很好地实现了各种利益的平衡。《解释》通过线索移送加大对严重违法行为的打击力度，通过司法建议从源头上保护食品药品安全，实现了不同领域法律制度在规制食品药品违法行为方面的联动，构建了更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度，充分发挥惩罚性赔偿制度的功能。

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