发布时间:2022-12-05 作者: 朱青
从“双支柱”方案出台到各国加以实施,有许多技术和法律问题,也存在一定的政治风险。如果这些问题无法很好地解决,方案难以推行。
作者朱青系中国人民大学财政金融学院教授,财税研究所首席教授,中国税务学会副会长。本文刊于11月29日“人大财税研究所”微信公众号,原标题为《朱青:推进“双支柱”就像牵住烈马的缰绳》。
从“双支柱”方案出台到各国加以实施,有许多技术和法律问题,也存在一定的政治风险。如果这些问题无法很好地解决,方案难以推行。
11月16日,G20领导人第十七次峰会在印度尼西亚巴厘岛闭幕,峰会通过《二十国集团领导人巴厘岛峰会宣言》,重申了对尽快实施“双支柱”国际税收改革方案的承诺。
一年前,G20领导人罗马峰会核准通过了《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》,同意推行“双支柱”国际税收改革方案。根据一些机构测算,支柱一每年可以向市场国转移大约1250亿美元的利润,支柱二每年可以增加全球税收收入1500亿美元。但就在对国际税改取得重大进展而感到欣喜之时,人们意识到,“双支柱”方案的制度设计和有效实施是两码事,有人形容这就像把一匹烈马的缰绳从政策制定者转交给立法者,再转交给税收制度的执行者,每个人对这匹烈马的感受都不一样。从“双支柱”方案出台到各国加以实施,有许多技术和法律问题,也存在一定的政治风险。如果这些问题无法很好地解决,方案难以推行。所以在过去一年中,OECD包容性框架做了大量的方案落地工作。这期间不仅要接受来自各方面的挑战,还要照顾不同国家的利益,用OECD财政事务委员会主任法布里兹亚·拉佩克雷拉的话说,是“难以置信的困难的实施阶段”。
“双支柱”方案面临技术、法律和政治难题
在“双支柱”方案中,支柱一面临的实施困难更大。因为其涉及国与国之间税收权益的再分配,实施起来更为复杂和敏感。此外,金额A的基本规则有了,但更详细的操作办法和关键要素都尚未制定。在这种情况下,想将金额A的规则变为各国国内法不太现实。2022年7月11日,OECD发布的《支柱一金额A进展报告》提出,2023年上半年举行多边公约签约仪式以落实支柱一,并计划在仪式上发布解释性声明,争取2024年各签约国开始实施支柱一。《进展报告》还承诺,在今年底发布金额B的详细规则。相对于支柱一,支柱二的进展更快。2021年12月,OECD发布了支柱二实施模板,2022年3月又发布了相关注释。
除了技术和法律的问题,支柱一和支柱二还面临一定的政治风险。从支柱一金额A的门槛标准(200亿欧元的销售收入、10%的销售毛利率)来看,金额A目前只涵盖世界500强跨国公司中的78家企业,有声音指责这种覆盖面过于狭窄。例如,非洲税收管理论坛认为金额A可能会导致新的不公平。还有声音担心支柱一设计过于复杂,很可能会在国与国之间造成新的矛盾。
支柱二面临的政治挑战更大。支柱二中的全球最低税率定在15%,远低于一些国家现行的税率,尤其是非洲和拉美国家的税率;还有一些国家为了吸引外资或鼓励技术创新实行大量的税收优惠,实际税负较低。一些国家认为,全球最低税影响了本国税收主权。OECD原税收政策和管理中心主任帕斯卡也承认:“各个管辖区为了强化自己的税收主权不得不先失去一些税收主权。”
美欧各有权衡,各国对“双支柱”支持力度不一
美国一直有反对支柱二的声音。美国联邦所得税从1981年就有对企业研发支出给予税收抵免的规定。2015年,美国通过《保护美国人免受税负高企法案》,将企业研发支出税收抵免长期化。美国许多州税法也有同样规定。因此,美国一些研发投入大的公司实际税负较低。2022年2月,美国参议院财政委员会的14位共和党议员给美国财政部长耶伦写信,表达对支柱二的担心,认为其实施将导致美国一些公司竞争力下降。此外,支柱二与美国全球无形低税所得(GILTI)制度有差异,若实施支柱二,需要修改GILTI制度。例如,在计算跨国公司的有效税率时,GILTI是全球算账(全球汇总法),而支柱二采取国别算账(辖区汇总法);又如,GILTI适用于受控外国公司的所有美国股东,基本不设门槛,而支柱二根据营业额设置了适用门槛。起初,在2021年《重建美好未来法案》中,拜登政府准备修改GILTI,但该法案未能获得参议院通过。2022年8月16日,拜登签署《通胀削减法案》,提出公司税改革,要求在3个连续年度中财务报表利润平均达到10亿美元并以美国为基础的公司缴纳15%的可选择最低税。这种可选择最低税将美国大型跨国公司(150家左右)境外子公司的利润纳入征税范围,未来10年可使美国税收收入增加约2000亿美元。显然,可选择最低税是撇开支柱二另起炉灶。人们认为,这意味着美国采纳支柱二的必要性和可能性进一步降低。拜登政府过去之所以热衷于全球最低税,主要是拜登在竞选时声称要提高公司税税率(从目前的21%提高到28%)。但是,在最近举行的美国中期选举中,共和党已取得众议院的控制权。而共和党一直反对拜登政府的加税计划,一旦加税改革“泡汤”,拜登政府对支柱二的支持力度恐怕也要大打折扣。
欧盟最先倡导全球最低税。为了让所有成员国都执行支柱二,欧盟准备颁布反避税指令(三)。这一指令颁布需要27个成员国一致通过,而这个过程总是节外生枝。先是2022年4月,波兰在表决中投了反对票,理由是必须有一种机制能保证支柱一和支柱二同时实施。波兰的税制中设有“创新盒”制度,其公司税的名义税率为19%,为了鼓励企业创新,从2019年起对企业基于合格的无形资产取得的利润只按5%税率征税。一旦实行支柱二,15%的全球最低税率将限制其“创新盒”制度继续发挥作用。后来,波兰在欧盟的劝说下放弃了反对立场,但匈牙利又站出来反对。匈牙利的公司税名义税率仅为9%,对汇出股息不征收预提所得税,所以实际税率远低于15%。如果匈牙利实施支柱二,将失去低税负的传统优势,对吸引外资十分不利。最近,美国财政部突然终止了其1979年与匈牙利签署的税收协定,理由之一就是匈牙利反对支柱二。当然,欧盟多数国家支持全球最低税。德国已经明确表示,即使其他欧盟国家反对,也会单独实行本国版的最低税。
这次《巴厘岛宣言》力挺“双支柱”方案,又为其最终在各管辖区落地带来了新的曙光和动力。
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