作者代志新系中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所研究员；本文转自2月8日人大财税研究所。

历史表明，每一次财税体制改革不仅是经济体制的局部优化，更是推动国家整体治理现代化的重要制度安排。在市场经济体制不断发展深化的过程中，财税改革通过重构中央与地方政府的关系，提升了国家在高质量发展和社会治理中的作用。然而，当前国内经济发展面临一系列挑战：内需不足、市场预期疲软使得经济结构转型和社会公平目标的实现变得愈加复杂。在这一背景下，实现高质量发展和建设全国统一大市场，成为摆在党和国家面前的紧迫任务。推进新一轮财税体制改革，旨在通过优化治理结构，提高国家应对复杂经济环境和不确定风险的国家能力，为经济转型与长期可持续发展提供坚实保障。

一、财税体制的重要性

在现代国家治理框架中，财税体制的设计不仅服务于经济增长，还贯穿国家能力的构建与提升。国家能力是指国家为实现其政策目标而动员和管理资源的能力。国家能力的高低决定了国家应对经济波动、社会不稳定和外部风险的能力，直接影响国家的长期发展和治理水平。按学界的一般定义而言，国家能力主要体现在四个方面：财政汲取能力、统领动员能力、调控规管能力和社会再分配能力，这些能力在不同程度上依赖于财税体制的设计与执行情况。因此，财税体制与国家能力之间存在高度的交互关系，财税体制的健全性对国家能力有着基础性和系统性的深刻影响。

首先，财税体制直接决定了国家的财政汲取能力。稳定而可持续的财政收入制度是国家动员社会资源的前提。一方面，税收收入作为财政收入的主要来源，相较于非税收入而言，具有更高的稳定性和可预测性。税收能力不仅取决于经济发展水平和税源数量，还依赖于税务部门的行政能力，包括人员素质与信息化水平。此外，国家的税收努力，即税务部门实际征收税额与法定纳税额的匹配程度，也反映了税收治理水平。在有效的税法和中央垂直管理体制下，税收制度不仅能提高税收遵从度，还能通过合理调节税负，涵养税源，形成良性循环。另一方面，政府间财政关系在提升财政汲取能力方面也扮演着关键角色。如果中央集权过度，地方政府在税收分成中获益较少，且征管成本较高，其征税的积极性就将大幅降低，导致整体财政汲取能力的下降。反之，若地方财权和事权分配不当，为吸引投资可能引发税收竞争，导致实际税率降低、财政收入不足，并产生 “财政机会主义”行为。

其次，财税体制对国家的统领动员能力也产生重要影响。国家的有效治理依赖于稳定的财政收入来规范和激励各级地方政府的行为。如果中央政府缺乏可靠的财政资源，不仅难以通过经济激励手段调动地方政府的积极性，还可能导致行政命令的效力下降，削弱地方政府的服从性。地方政府若缺乏稳定的财政收入，也无法有效动员社会资源参与公共建设。政府间的财权和事权划分，是中央政府规范和激励地方政府的核心制度安排。在“统一领导、分级管理”的体制框架下，中央通过赋予地方一定的财权，增强其经济干预能力，激励地方政府在经济发展中的积极性。同时，中央政府通过垂直管理税务和环保部门、推进税制改革与预算制度改革，逐步调整中央与地方的财权事权关系。这些安排有助于约束地方政府的经济行为，规范政府与市场的关系，提升国家的整体统领能力。

再次，财税体制在提升国家调控规管能力方面也发挥着重要作用。政府通过税收制度、预算制度以及财政支出结构，可以有效调节市场行为，促进资源的合理配置。在中央与地方政府的财权事权划分中，不同级别政府承担的经济政策目标也各不相同。中央政府负责宏观经济的稳定与资源配置效率的提升，而地方政府则利用其信息优势吸引投资、培育市场、推动区域经济增长。然而，地方政府的积极性若不加以适当约束，可能导致环境规制放松或税收竞争加剧，影响经济的长期健康发展。为此，中央政府需通过税制改革，如营改增和国地税合并，减少税收竞争对统一市场的破坏，同时通过预算制度的规范化管理，约束地方政府行为，提升国家调控规管能力。

最后，财税体制对国家再分配能力的提升至关重要。在现代国家治理中，税收和转移支付制度是缩小贫富差距、促进公共服务均等化的重要工具。国家通过累进税制对高收入群体进行调节，以减少收入差距。此外，中国作为超大规模经济体，地区间发展不平衡问题尤为突出，转移支付制度在调节区域财力差距方面具有关键作用。一般性转移支付允许地方政府在资金使用上有较高的自主性，主要用于弥补地区间的财力差距并推动欠发达地区的经济增长；而专项转移支付则由中央政府指定用途，主要用于解决公共物品的外部性问题和地方政府偏好错位问题。例如，地方政府往往根据边际成本与收益的局部最优进行支出决策，而忽视全局利益。专项转移支付通过明确支出用途，有助于纠正地方政府的行为偏误，推动公共服务在全国范围内的均等化。

综上所述，财税体制作为国家治理体系的重要组成部分，在财政汲取、统领动员、调控规管和收入再分配等方面发挥了关键作用。通过合理设计和优化财税制度，国家可以在提升财政收入的同时，规范政府与市场的关系，增强政策执行的效率与公平性。

二、从多重功能出发完善财税体制

在新一轮财税体制改革的过程中，国家应从这些多重功能出发，综合考虑中央与地方的关系、税制结构的优化以及预算管理的完善，确保财税体制的各项功能能够在未来的治理实践中得到充分发挥。这不仅有助于提升国家的整体治理能力，也为实现共同富裕与高质量发展提供了坚实的制度保障。

首先，政府间财政关系的调整是本轮财税体制改革的核心环节，也是国家能力的治理骨架。合理的中央与地方事权和财权划分，可以有效增强各级政府的财政能力与政策执行能力。一方面，通过下放部分地方事权和财权，可以调动地方政府的积极性，增强基层社会的治理能力和市场主体的培育能力，从而提高财政收入的稳定性。另一方面，完善转移支付体系也是优化财政关系的重要步骤。通过合理的转移支付结构和规模设计，中央政府能够有效补充地方财力，缓解地区间发展不均衡问题，并提升财政再分配的职能，保障和改善民生。

具体而言，应推动建立更扁平化的财政管理框架，形成“中央级－省级－市县级”财政关系。中央政府应通过加强跨区域事务的管理，如环境保护、基础设施建设和市场监管等，确保宏观政策的统一性与稳定性。在此过程中，大数据、云计算和人工智能等信息技术的应用不仅能提升中央政府对经济运行和社会事务的掌控力，也能使政策执行更为高效透明。此外，减少委托地方政府代行中央事权，并明确各级政府的支出责任，可以进一步理顺财政权责，促进地方政府在资源配置和政策执行中的积极性。只有在地方政府具备充分的财政自主权时，其动员和吸纳社会资源的能力才能得到有效释放。与此同时，省级政府需在地方治理中发挥更为重要的监督和评估作用。通过强化对县乡级基层财政职能的绩效管理，省级政府可以提高基层政府在政策执行中的责任意识，确保事权与财力的匹配性。此外，一些涉及跨区域利益和高风险的事务，如环境保护和重大基础设施项目，应逐步上移至省级政府承担，以增强政府在复杂事务中的调控能力和财政责任。这一体系的建立不仅有助于减少地方政府之间的政策冲突和资源浪费，还能有效保障政策的可持续性与公平性。

其次，税制改革是本轮财税体制改革的治理脉络。税收制度既是国家财政收入的基础，也是经济调控和收入再分配的重要工具。通过优化税种结构和完善税收征管机制，可以增强财政汲取能力并推动经济结构升级。当前，完善地方税体系和推进税收分成改革已成为改革的重点。考虑到房地产税推行的难度较大，改革应优先推进消费税征收环节的后移，并逐步划转消费税收入至地方。这不仅可以增加地方财政收入，还能在一定程度上缓解地方政府的债务压力和财政风险。税制改革还应注重提升直接税的比重，增强税收在收入再分配中的调节作用。合理的个人所得税和资本所得税制度，可以有效调节高收入群体的收入水平，缩小贫富差距。同时，在绿色经济发展的大背景下，应进一步优化环境保护税和消费税的设计，将更多高能耗、高污染的产品纳入征税范围，以推动环保目标的实现。这一过程中，税收政策需要与环境政策相协调，避免因税收政策不一致而导致的区域性发展差异和生态环境损害。

最后，预算制度改革是提升国家能力的重要约束机制。通过健全预算制度，深化预算编制、执行和监督的全过程管理，可以提高政府在财政支出中的统筹能力。中央政府应加强四本预算的统筹管理，并推动中期财政规划的完善，以增强财政管理的科学性和透明度。此外，建立规范的政府投融资机制，并通过统一的公共资源交易平台，提高财政资源配置的效率与公开性。这不仅有助于提升政府对财政支出的控制力，也能为政府的长期政策实施提供更为坚实的财力保障。在预算制度改革中，绩效管理的推进尤为关键。建立跨部门协调机制，推动绩效考核与预算编制的有机结合，可以形成正向激励，促使各级政府更加积极地履行财政管理职责。此外，应加快预算绩效管理的法治化建设，确保财政管理的公开性和规范性，增强公众对政府的信任度。

总体而言，新一轮财税体制改革不仅是应对当前经济社会发展所面临的新形势新挑战的必要选择，也是增强国家治理能力的战略路径。通过政府间财政关系的调整、税制改革和预算制度优化，中国将进一步提升国家在财政汲取、统领动员、调控规管和再分配等方面的能力。这些改革将为实现高质量发展提供制度保障，同时为建设现代化经济体系和应对复杂多变的内外部挑战提供有力支持。

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