作者何青系中国人民大学财政金融学院教授，本文发表于11月27日金融时报。

在日前举行的中央金融工作会议上，金融管理部门均就扎实推动金融领域制度型开放发声。中国人民银行行长、国家外汇局局长潘功胜强调，要推动金融业高水平双向开放，稳慎扎实推进人民币国际化，深化外汇领域改革开放，稳步扩大金融市场制度型开放，促进贸易和投融资便利化。国家金融监督管理总局局长李云泽指出，将加快完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，进一步放宽外资机构市场准入要求，持续增强金融制度和政策的透明度、稳定性和可预期性，努力营造审慎经营和公平竞争的制度环境。中国证监会主席易会满也强调了资本市场风险管理的重要性，指出防范风险是加强监管的主要目标，加强监管是防范风险的有效途径，二者都是实现高质量发展的重要保障。推动中国金融高水平开放，切实保障国家经济金融安全，将提升中国金融市场的国际影响力，进而增强全球经济金融韧性。

金融制度型开放内涵丰富，

推动金融高水平开放意义深远

党的二十大报告指出，“增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”。2023 年初，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时强调,“推进高水平对外开放，稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，增强在国际大循环中的话语权”。

实际上，金融开放是我国对外开放的重要组成部分，也是实现加快建设金融强国目标的必由之路。与商品要素流动型开放不同，制度型开放是高水平开放的重要内容，是规则、规制、管理、标准的开放，制度型开放具有全面、系统、稳定特征，要求我们从高标准国际经贸规则的跟随者和接受者向参与者和制定者转变。与商品和要素的流动型开放相比，制度型开放的目标、机制和工具都不同。具体而言，商品和要素的流动型开放旨在促进商品和生产要素的互联互通，主要的手段是实施降低关税、取消非关税壁垒、扩大资本项目开放等措施，本质上属于一种“边境开放”措施；而制度型开放旨在通过建立和改革相关制度以推动全球资源流动，这意味着制度型开放涉及经济、政治、社会等多方面的开放，是一种规则体系的开放，制度型开放实际是从以往“边境开放”向“边境内开放”的一个不断拓展、延伸和深化的过程。

推动制度型开放意义深远。在“双循环”背景下实施制度型开放，需要通过制度优化消除市场体系、行业管理、金融体系等领域的各项障碍。一方面，制度型开放有助于我国现有金融业对标国际标准，吸引人才、资本、技术等国际高端要素的进入，改善我国金融业的竞争环境，推动构建新型价值链合作机制，参与和引领新兴产业经贸规则的制定，实现以制度型开放促进经济结构的转型，吸引海外资金投资国内资产，从而实现金融支持实体经济发展。另一方面，制度型开放可以帮助国内金融机构走出去，是我国提升金融市场国际影响力的重要环节，通过提升人民币国际地位、推动中国金融市场高质量发展等渠道，深度融入全球市场体系，提升全球经济金融韧性。

金融制度型开放取得显著成就，

持有人民币资产信心增强

（一）我国汇率形成机制改革持续深化，人民币国际化稳慎扎实推进。自2015年8月11日汇改以来，我国持续深化汇率市场化改革，完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，坚持市场在汇率形成中起决定性作用，加强跨境资金流动宏观审慎管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。市场主体也逐渐适应有浮动的人民币汇率，并采取外汇衍生品等多渠道管理外汇头寸。中国人民银行发布的《2023年人民币国际化报告》显示，截至2023年9月，中国人民银行共与40个国家和地区的中央银行或货币当局签署过双边本币互换协议，目前有效协议为29份，互换规模超过4万亿元人民币。境外货币当局实际动用人民币余额1171亿元，中国人民银行实际动用外币互换资金余额折合人民币34.3亿元。随着人民币市场化水平增强，使用范围扩大，人民币国际化水平也稳步提升。2022年5月11日，国际货币基金组织决定将特别提款权（SDR）货币篮子中的人民币权重由10.92%上调至12.28%，升幅达到1.36%，权重仅次于美元和欧元。中国出口、外汇储备、外汇市场份额的提升是SDR货币篮子调整的重要原因，人民币在跨境贸易和投资中的使用扩大，在贸易结算、外汇储备等方面国际化水平提升。2023年9月，人民币在全球贸易融资中占比为5.8%，占比超过欧元，排名上升至第二位，而在全球跨境支付中占比上升至 3.71%，排名保持第五位。国际货币基金组织（IMF）发布的数据显示，截至2022年末，全球央行持有的人民币储备规模为2984亿美元，占比为2.69%，至少有80个境外央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。人民币国际化和金融制度型开放是一体两面的统一过程，汇率市场化改革将协同配合金融业的“走出去”和“引进来”。

（二）实行准入“负面清单”管理制度，增强金融市场活力。深化金融等现代服务业开放举措，进一步彰显中国金融业对外开放的信心和决心。在金融服务准入方面，取消银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制，取消企业征信评级、信用评级、支付清算等领域的准入限制，减少了外资准入数量型门槛，将证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司的外资持股比例上限放宽至51%，对外商投资实行准入“负面清单”管理制度，大幅扩大外资金融机构业务范围，丰富金融市场主体，改善营商环境，为金融市场带来了更多的竞争与活力。国家金融监督管理总局公布的数据显示，截至2023年9月，外资银行资产总额约3.79万亿元，外资保险机构总资产约2.33万亿元人民币。外资银行保险机构多年来保持稳健经营、风险可控的特点，充分展现了中国金融业对外开放的积极成效。在跨境资金流动方面，从2019年以来，取消合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQ-FII）投资额限制，启动沪港通、深港通、沪伦通、内地与香港债券通、互换通等跨境投融资工具，便利投资者参与境内外金融市场，提升国内外资源配置效率。中国人民银行公布的数据显示，截至2023年6月，境外主体持有境内人民币股票、债券、贷款以及存款等金融资产余额合计约10万亿元，人民币资产的吸引力逐步增强。

（三）建立自贸试验区和海南自贸港，鼓励国内金融机构走出去。我国鼓励金融机构和企业结合其自身优势和政策支持，积极有序地“走出去”。2013年以来，习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。十年来，中国已同150多个国家和30多个国际组织签署了230多份共建“一带一路”合作文件，服务于中国的对外开放。从2013年9月中国首个自贸试验区——上海自贸试验区设立以来，十年间，我国共设立21个自贸试验区及海南自由贸易港，形成了覆盖东西南北中的试点格局，推动中国经济高质量发展。为了更好地搭建开放合作平台，从2018年起，我国分别在上海和北京举办国际进口博览会和国际服务贸易交易会，搭建了国际采购、投资促进、人文交流和开放合作的国际平台，充分展示各方开放合作意愿。同时，为了充分参与自由贸易网络，截至2023年9月，我国已与28个国家和地区签署了21个自由贸易协定，自贸伙伴遍及亚洲、大洋洲、拉丁美洲、欧洲和非洲，我国还参与签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），帮助我国产业对标国际高水平规则，深度融入国际分工体系，助推制度型开放。

以制度型开放推动金融业高水平开放，

统筹发展与安全

（一）稳步扩大规则、标准等制度型开放，进一步深化改革。目前，金融制度型开放仍然存在境外机构参与市场的交易成本较高、现行负面清单与国际自由贸易协定中的负面清单还存在差异等问题，特别是我国在签署RCEP时仅对制造业、农业、林业、渔业、采矿业采取负面清单管理模式。进入数字时代后，我国需进一步完善“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，缩减负面清单，保持外资政策稳定、透明、可预期，持续优化外资引进准入标准，促进跨境投融资便利化程度提升，吸引更多境外长期资本进行投资和展业。而在吸引国际资金进入国内后，需推动外资充分参与经营，为其提供优质的金融服务和融资支持，持续优化国内营商环境，促进监管规则与国际接轨，减少外资入驻国内的“适应期”。而在助力金融机构和企业走出去的建设过程中，需重视跨境人民币制度安排的重要性，稳慎扎实推进人民币国际化，稳步提升人民币融资货币功能，提高人民币在国际定价市场上的话语权，增强跨境人民币业务服务实体经济能力，鼓励金融机构积极开展人民币跨境贸易融资、境外贷款等业务。同时，坚持市场在汇率形成中起决定性作用，稳慎使用各类外汇宏观审慎政策，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

（二）全面参与全球经济金融治理，推动中国方案、中国 规则、中国标准走向世界。“一带一路”合作机制是中国倡导的新型全球性区域经济合作机制，是对现有区域经济合作机制的创新发展。但是在全球贸易摩擦加剧、逆全球化思潮抬头、疫情冲击以及世贸组织（WTO）改革停滞不前的复杂背景下，以美国、欧洲为代表的具有金融优势的国家主导了国际金融治理秩序，全球经济治理体系依旧体现出失衡的“中心—外围”结构。中心国家正在通过构建新一轮高标准国际经贸规则，例如，美墨加协定(USMCA)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、欧盟—加拿大综合经济与贸易协定（CETA）、欧盟—日本经济伙伴关系协定（EPA）等，导致发展中国家和新兴市场经济体的话语权与决策权非常有限。在未来参与国际经济金融治理的过程中，我国在推动制度型开放的同时，应积极推动规则、规制、标准的互联互通，让中国管理、中国规则、中国标准走向世界，为推动构建人类命运共同体贡献中国方案。

（三）建立健全开放型经济安全保障体系，统筹发展与安全。在扎实推动金融领域制度型开放的过程中，必须牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。统筹开放与安全也是今年中央金融工作会议的重要主题之一，着重强调金融高水平开放要确保安全。特别是在国际形势复杂，不确定性程度加大的背景下，不仅要维护国内金融市场的安全，更要加强对跨境资金的宏观审慎监管，防范跨境风险传导至境内对股市、汇市造成影响，为金融市场稳健运行保驾护航。持续完善货币政策调控与宏观审慎政策框架，加强对短期投机性资本流动和跨境金融衍生品交易的监测，发挥货币政策和跨境资金流动政策的逆周期调节作用，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。进一步完善对系统重要性金融机构的监管，特别是在金融科技领域，将科技服务于金融，以创新的监管工具应对市场的新变化。

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