作者庞伟系北京工商大学经济学院讲师；岳树民系中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所高级研究员；孙玉栋系中国人民大学公共管理学院教授，本文转自7月31日人大财税研究所。

从2003年中央政府明确提出“建立预算绩效评价体系”，到2018年强调加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，中国的财政资金使用效益得到了显著的提升。由于预算绩效管理提质增效与健全国家公共服务制度体系紧密相关，因此财政支出效率的变化会影响到地方政府的公共服务投入意愿。首先，借鉴能源回弹效应，从收入效应与替代效应两方面阐释财政支出效率影响公共服务投入规模的理论机制。其次，利用2007-2019年中国31个省份相关数据建立实证模型，分析得到地方政府公共服务支出效率和支出比重之间存在着显著的倒U型关系，即地方政府公共服务支出效率在达到一定的临界值前，支出效率提高会促进当地公共服务支出比重的增加，表现为“直接回弹效应”。而在地方政府公共服务支出效率超过这一临界点后，公共服务支出比重则会不增反减。另外，某地的经济增长预期目标越高，效率改善带来的“替代效应”会越快地超过“收入效应”，导致在一个较低的支出效率值下，支出比重随之下降，因此地方政府经济增长目标约束会对支出效率和支出比重的倒U型关系产生调节效应，而中国公共服务支出效率的提升也并不一定会促进地方政府增加相应的财政投入，导致这种变化的原因是地方政府较强的经济竞争压力和较低的财政自主度水平。

为平衡经济社会发展需求与解决能源短缺、环境污染等问题，通常认为提高能源效率是最有效的途径。但是，大量的事实和研究表明，虽然能源效率不断提高，但是实际节能量少于预期。这种能源效率得到明显改善，能源消耗量并没有显著减少甚至不降反增的现象被称为“回弹效应”。近年来，中国经济增速放缓，财政收支压力日益加重，进一步加重了地方政府的生产性支出偏向，不利于基本公共服务供给水平的提高。为此，在“十四五”和今后一段较长的时期，深化预算管理制度改革将成为建立现代财政制度的重点领域，因为推动财政支出标准化、促进预算绩效管理提质增效与健全国家公共服务制度体系紧密相关。

从2003年中央政府明确提出“建立预算绩效评价体系”，到2018年强调加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，中国预算绩效管理制度不断完善，财政支出效率得到显著提高。结合能源“回弹效应”，地方政府是否会因为公共服务支出效率的改善而进一步增加公共服务财政投入呢？从2006年开始，中国将约束性增长目标调整为预期性目标后，省以下经济增长任务却“层层加码”，进一步加重了地方政府偏好基础设施建设、轻视基本公共服务供给，这也可能影响到公共服务支出的“回弹效应”。

本文的边际贡献主要包括两点：第一，已有文献大多强调通过优化财政支出结构提高支出效率，但本文借鉴能源回弹效应的影响机理，从收入效应与替代效应两方面阐释并检验了公共服务支出效率如何影响公共服务财政投入；第二，从公共服务支出“回弹效应”的角度，解释了地方政府经济增长目标管理对公共服务供给的影响路径，丰富了相关的理论研究。

一、文献综述、理论机制与研究假设

（一）财政支出效率对公共服务财政投入的影响机制

第二代财政联邦主义认为财政分权可以激励地方政府进行制度和技术创新，促使其将注意力从转移支付和中央政府的需求转移到本辖区居民的需求与偏好上。国内部分研究也表明，财政分权水平与地方政府福利性财政支出效率呈现正向因果关系。但由于晋升职位有限，中国的晋升锦标赛具有“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，使得地方官员在注重本地区的经济增长的同时，会尽量避免本地区的经济增长给其他参与竞争的官员所在地区带来正的外部性，这就使得在区域竞争的过程中会损失掉部分的经济效率。

由此可以看出，财政分权和官员晋升激励会同时影响地方财政支出结构与支出效率。在此前提下，假设公共支出效率可以改变政府的财政投入规模，就可以构成一个完整的中介效应的分析框架，即财政分权、晋升激励通过公共支出效率影响地方政府的财政资源配置。进一步整理发现，关于财政支出效率对财政支出规模影响的研究并不多，且未对公共支出效率提高导致地方政府财政支出比重非线性变化的机制进行解释。中国地方政府具有生产性支出偏向，即更愿意增加生产性支出，减少民生性支出。而作为一种有限的财政资源，节能减排的预期目标与地方政府较低的公共服务支出倾向是类似的。由此，本文将根据“能源回弹效应”的影响机制对公共服务支出效率如何影响财政投入进行解释。

能源“回弹效应”最早的研究证明了英国煤炭使用效率的提高不但不能减少对煤炭的使用，反而使煤炭的使用量增加，而之后的研究对此提出了四种能源回弹效应的作用机制，分别为直接回弹效应、间接回弹效应、经济系统层面回弹效应和转换效应。其中，直接回弹效应是指能源使用效率提高导致能源产品和服务的价格降低，进而使得能源的消费需求增加，即收入效应；间接回弹效应则强调价格降低所节约的成本，会被用于其他商品和服务，这也会导致能源需求的增加，这种影响为替代效应。

随着民生性支出效率的提高，在“价格效应”的影响下，公共服务支出的增加会使得医疗卫生等公共服务价格下降。因此，消费者会增加相关公共服务的消费需求，进一步促使地方政府增加改善民生的财政投入，表现出与“直接回弹效应”相同的变化。

不过，由于居民效用函数严格拟凹，居民消费符合边际效用递减规律。已有文献指出，居民边际效用递减是导致消费者厌腻感的因素之一。所谓的厌腻感，是指消费者重复消费的效用感、享乐感或满意度显著下降，负面感知逐步抑制正面感知的主观情绪体验，中国互联网普及与应用对居民幸福感的影响就符合边际效用递减规律。这表明，虽然公共物品供给增加会提高居民效用，但是由于边际效用递减，在超过最优供给规模的临界点后，地方政府进一步增加公共服务支出，居民公共服务的满意度甚至会不增反减。为此，地方官员会尽可能地根据公共服务支出效率，将相应的民生财政投入规模维持在居民满意度最高的水平。若公共服务支出效率继续改善，为了保持居民效用不超过临界点，地方政府甚至还会减少民生性支出规模，相应所节约得到的财政资源就会用于政府投资和经济建设。实际上，中国地方政府在积极带动空间城镇化促进经济增长的同时，却消极应对人口城镇化。为了落实以人为核心的新型城镇化，近年来中国中央政府要求地方政府健全支持非户籍人口市民化的财政政策体系，促进非户籍常住人口有序实现市民化，使其与城镇居民享有同等权利，但这势必需要地方政府大幅增加公共服务财政支出。这种变化与“间接回弹效应”相似，即为“替代效应”。

（二）经济增长预期目标的调节作用

为了保持经济增长朝着预设的方向发展，包括中国在内的许多国家都会对本国经济增长进行预期管理。已有研究表明，中国地方经济增长目标虽然可以正向影响本地实际经济增长走势，但“层层加码”加上组织资源稀缺，导致地方政府倾向于采取短期经济行为，例如扭曲财政支出结构、过度增加基础设施投资等，这进一步强化了公共服务支出效率的“替代效应”。不过，当公共政策造成一些群体所享受的公共服务水平和社会福利供给水平下降时，往往会诱发社会不稳定事件，不符合中央政府的预期目标。为此，近年来中国地方官员考核体系也提出要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。即使地方政府制定了“层层加码”的经济增长预期目标，也会为了满足居民基本公共服务需求、维持社会稳定的目的，保持一定规模增长的民生改善财政投入。

（三）研究假设

根据理论分析，本文发现在居民效用函数达到一定水平后，进一步增加公共服务财政投入规模，居民效用会不增反减。此时，地方政府公共服务支出规模和效率与居民效用呈反向关系。这说明，即使保持公共服务支出规模不变，支出效率的提高也会使得居民效用下降。此时，地方政府减少民生性支出规模不仅可以保持居民效用不超过临界点，而且还可以利用所节约得到的财政资源进行经济建设，提高经济增长水平。由此，本文提出以下研究假设：

H1a：随着中国公共服务支出效率的提高，地方政府民生性支出的比重会先增加后减少，呈现倒U型变化。

H1b：随着中国公共服务支出效率的提高，地方政府民生性支出的比重不会呈现倒U型变化。

同时，根据理论模型分析，本文发现地方政府公共服务支出比重与经济发展的权重成反比。一方面，当本地区受到近年来官员绩效考核指标调整的影响，制定的经济增长目标与其他地区差距较小时，当地经济发展的权重较低，增加民生财政投入倾向相对增强，这就正向促进了公共服务支出效率的收入效应。另一方面，当地经济增长目标超过其他地区过多时，说明经济发展的权重很高，相应地会降低当地用于公共服务的投入，即为替代效应。由此，本文提出以下研究假设：

H2a：地方政府经济增长预期目标会加强公共服务支出效率的收入效应。

H2b：地方政府经济增长预期目标会加强公共服务支出效率的替代效应。

二、模型选择与变量说明

（一）模型选择

为了验证公共服务财政投入的倒U型变化，本文引入地方政府公共服务支出效率及其平方项作为核心解释变量，建立双向固定效应模型，具体如下：

其中，被解释变量rsi,t为地区i在t年的公共服务支出占一般公共预算支出的比重。为了避免内生性的影响，核心解释变量lte和lte2为滞后一期公共服务支出效率值及其平方项，Xi,t是模型的控制变量，ui和ut为个体和时间异质性的截距项，εit为随机扰动项。另外，为了分析地方政府经济增长预期目标的调节作用，本文首先设定了调节变量经济增长预期目标变量ggi,j,t，并在基准模型的基础上纳入滞后一期经济增长预期目标变量lgi,j,t，与lte和lte2形成交互项。具体的模型如下：

（二）变量说明

1.被解释变量

本文采用地方政府中民生性支出占全部财政支出的比重rs作为被解释变量，而民生性支出所涉及的公共服务范围则参考“十四五”规划，界定为地方政府一般公共预算支出中的教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务等六项财政支出。

2.核心解释变量

参考国内大多数学者的研究，本文采用数据包络分析（data envelopment analysis，DEA）方法，以被解释变量所涉及的六项财政支出的人均值作为投入指标，将当年地区公共服务供给水平ser作为产出指标，建立了以产出为导向的多阶段DEA模型，计算地方政府的公共服务支出效率值te。其中，本文采用主成分分析法并通过KMO与Bartlett检验、坐标平移消除负数影响等方式，测量了地方政府的公共服务供给水平。

另外，本文按照地方政府基本公共服务支出责任的分担比例，将全国31个省、自治区和直辖市（不包括中国香港、澳门和台湾）分为Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类地区，财政压力依次增加。如图1所示，2007-2019年Ⅰ类地区公共服务供给水平平均值为6.29，Ⅱ类、Ⅲ类地区依次为3.87和3.67，全国平均水平为4.26。但从人均财政投入的支出效率来看，Ⅱ类地区和Ⅰ类地区的综合效率值要显著高于Ⅲ类地区。这说明，公共服务供给水平越高的地区，并不总是综合效率值越高。综合效率(te)=纯技术效率(pt)×规模效率(se)，其中纯技术效率是决策单元由于管理和技术等因素影响的生产效率，规模效率是由于决策单元投入规模等因素影响的生产效率。

图1 2007-2019年中国各地区公共服务供给水平和公共服务效率值

从图1中的纯技术效率值可以看出，在2012年以后Ⅰ类地区各省份平均值大于Ⅱ类地区，而规模效率值Ⅰ类地区显著低于Ⅱ类、Ⅲ类地区，表明Ⅰ类地区的公共服务财政投入规模效益递减更加严重。

3.调节变量

本文设定当期地方政府经济增长预期目标变量ggi,j,t，用以衡量地方政府的“相对绩效”。

其中，agi,t表示t年年初地方政府i在政府工作报告中公布经济预期增长率，aagj,t分别为Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类地区中所有省份经济预期增长率的平均值，j表示三类地区。

4.控制变量

本文的控制变量主要分为两类，一类为政治因素变量，另一类为经济因素变量。政治因素变量中，晋升激励（gre）是一个以GDP增长率、财政盈余与失业率为基础的官员晋升激励指数。当某省前一年的GDP增长率或财政盈余小于其所在地区的加权平均值时，赋值1，反之赋值0；当某省区的失业率大于其所在地区的加权平均值时，赋值1，反之赋值0。该指标的取值范围在0~3之间，分值越高代表晋升激励程度越大，地方政府相互之间竞争的倾向越强。此外，本文也将党委书记的任期（sec）和中央补助收入占地方一般公共预算收入的比重（tra）作为政治因素的控制变量。在经济因素中，由于中国实行“量入为出”的预算编制原则，并且考虑到居民消费对财政收入、人口城镇化对基本公共服务供给的影响，本文还选取了税收收入增长率tax、地区社会消费品零售总额增长率（con）和城镇人口占地区常住人口的比例（ur）这三个控制变量。

（三）样本选择和数据说明

2007年中国实施政府收支科目分类改革，且2020年受到新冠肺炎疫情影响，地方政府财政支出波动较大，因此本文的回归中仅采用2007-2019年中国31个省份的面板数据。数据主要来源于中山大学岭南学院产业与区域经济研究中心数据库、历年各省份政府工作报告、历任党委书记履历、《中国财政年鉴》、国家统计局和中经网统计数据库等。

三、研究结论与政策建议

（一）实证结果分析

本文利用2007-2019年中国31个省份的相关数据建立实证模型，验证了公共服务支出效率和支出比重之间存在着显著的倒U型关系，即地方政府公共服务支出效率在达到一定的临界点前，财政支出效率的改善会促进当地政府提高公共服务支出比重，这种“收入效应”的变化与能源“直接回弹效应”一致。在地方政府公共服务支出效率超过这一临界点后，公共服务支出比重会不增反减，更多地表现出“替代效应”。此外，本文还分析了地方政府经济增长预期目标变量对这一倒U型关系的调节作用。结果发现，地方政府公共服务支出效率的临界点与经济增长预期目标呈反向关系，即某地经济增长预期目标提高，会使得公共服务支出效率与支出比重的倒U型曲线左移，从而导致在一个较低的支出效率值下，“替代效应”会超过“收入效应”，支出比重会随之下降。进一步分析发现，相较于纯技术效率，中国地方政府公共服务支出规模效率问题更为严重。因此，需要摆脱“基数法”预算编制方式的影响，逐步探索并实行零基预算，科学预测并确定公共服务预算支出，避免财政投入冗余导致的规模效率下降问题。此外，较低的财政自主度水平与较强的政府竞争都会加重地方政府生产性支出偏向，进而使得效率改善产生“替代效应”超过“收入效应”。

（二）政策建议

基于本文的研究结论，还需要完善中国地方官员绩效考核体系和理顺纵向政府间财政关系。首先，由于中国基本国情并没有发生改变，因此在今后一段较长时间里仍然要以经济建设为中心，这意味着官员绩效考核中完全不考虑经济增长因素并不现实。不过，中央政府可以逐步提高社会评价在地方官员考核中的权重。一方面，中央政府应当适时调整并提高国家基本公共服务标准，促进各个地方政府稳定提升基本公共服务供给水平。另一方面，中央政府需要积极鼓励居民参与到当地政府公共服务绩效评价中，并将社会评价调查结果赋予一定权重，纳入到对地方官员的政治晋升体系中，以此约束和引导地方政府行为。

其次，降低地方政府生产性支出偏向可以改善公共服务供给水平，这就需要理顺纵向政府间财政关系，保障地方政府获得稳定的可支配财政资源。在收入划分方面，可以借鉴德国、加拿大等国横向转移支付的经验，由中央对增值税收入进行区域分配。同时，加快推进消费税征收环节改革，并将部分收入划归地方。而根据2016年颁布的政策文件时间安排，中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进度有所滞后，目前需要从三个方面加快：一是在已取得进展的基础上，进一步拓展在公共安全、社会保障等领域的划分改革；二是加快推进省以下财政事权与支出责任划分改革；三是按照全面依法治国的要求，积极推动制定政府间财政关系法的进程，确保财政事权和支出责任划分和调整有法可依。

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