本文转自2024年1月12日21世纪经济报道。

在过往，由于生态环境项目多以公益为导向，政府财政供给成为此类主要的资金来源。

随着生态环境治理项目要求不断提升，生态项目的投入资金不断增加对政府财政形成的压力也在不断提升，寻找一条市场化的可持续的治理模式成为必要。

日前，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家金融监督管理总局等四部门联合印发了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《实施导则》），提出“坚持政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作”，推动生态环境开发项目的市场化发展。

受访专家认为，对于传统的生态环境治理项目EOD模式最大的特点是要解决生态环保项目市场化运作的问题，而这之中两大难点在于项目的设计及配套融资方案的设计。对于金融机构而言，如何协助项目盈利方案设计，并核算项目现金流的真实性与可行性，是金融机构能否成功介入EOD项目的关键。

将生态环境项目推向市场

何为EOD模式？

按照《实施导则》， EOD 模式是“指通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式。”

中国人民大学生态金融研究中心副主任、环境学院教授蓝虹向记者表示，EOD 项目要解决的实质问题，是通过市场化运作，引导市场资金投向到公益性较强的生态环保项目。

事实上，早在2020年，生态环境部与国家发展改革委、国家开发银行联合开展了EOD模式试点，并先后实施了两批近100个EOD试点项目。

以广东为例，2022年，国家开发银行广东省分行与广东茂名地方政府共同策划广东茂名滨海新区生态保护修复及乡村振兴EOD项目，将污染治理、环境整治、水资源管理、生态修复和关联产业项目五大板块6个子项目有效整合并统筹推动，以污染治理和环境整治为基础，以冷链物流等产业为支撑，以滨海绿色化工综合开发为载体，授信8亿元支持项目一体化实施，将公益性较强的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹实施，实现市场化投融资平衡。

蓝虹表示，此次四部门联合印发《实施导则》，实则在原来部分试点基础上，向全国推开，而中国人民银行、国家金融监督管理总局两部门联合发布，也意味着EOD项目的支持银行将从国家开发银行扩展到全国商业银行。

来自央行的数据显示，截至2023年三季度末，我国绿色贷款余额28.58万亿元，同比增长36.8%，居全球首位。

与庞大的绿色信贷市场相对应的是，生态环境项目大部分得不到绿色金融的支持。

“在以往，生态环境项目大多由政府财政供给，在项目收益率和风险方面考虑较少。现在，这些项目要推向市场，部分单一项目无论如何设计，其公益属性仍较强，收益率都较低，金融机构无法介入。因此，EOD项目的核心是在项目的设计端入手，通过项目打包以及产业链闭环的设计，将不同收益的项目进行打包。但这些项目必须是有强关联性和上下游关系的。”蓝虹表示。

按照《实施导则》，“项目各部分内容类型不宜过杂、布局不宜分散，避免无关或关联性不强的内容纳入项目范围。项目内容应相对聚焦，区域范围应相对集中。生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件，作为整体项目统筹实施。”这就意味着，一个合格的EOD项目，项目内容必须具有强关联性和上下游产业链关系。

蓝虹举例，将矿山修复项目与矿山修复后的农业种植和矿山旅游开发项目进行打包，就是典型的EOD项目。又如垃圾处理项目，通过收取垃圾处理费、焚烧发电、厨余垃圾转化成沼气进行发电、将可回收垃圾处理成为建筑材料等，从而形成商业闭环，也是典型的EOD项目。

香港中文大学深圳数据经济研究院可持续金融研究中心主任吴海峰向记者表示，EOD项目与普通的项目开发比较大的区别在于，单一的项目开发在环境相关审批方面仅需做环评审批，项目对环境不产生破坏、项目财务绩效测算足以偿还融资是基本要求。而EOD项目则是将项目评级从对环境是否产生破坏，提升到环境有没有环境效益或有没有其他的外溢效益。从这一点来说，EOD项目与目前国际主流相关的财务披露制度是相吻合的，就这一点来说，EOD项目的融资也可以归为可持续金融的一个类目。

总体来说，受访专家认为，将生态治理变为能产生盈利项目的投资，从而形成商业闭环，是EOD项目的核心。

项目设计及融资方案设计是两大难点和重点

将生态环境项目推向市场，市场需要考虑的自然是风险与收益如何平衡。

蓝虹认为，由于EOD项目是产业链上下游项目的设计和打包，因此最大的实施难点之一，是项目的设计，即如何通过项目包的形式，将公益性较强但收益差的项目与产业链上下游收益性较强的项目进行打包，最终实现项目包收益为正。

由于生态环境项目具有较强的外溢性，项目实施后收益的主体可能超出了经营主体的收益范围。例如流域生态经治理后，周边农民农副产品产值提升了，这些外溢性的收益无法计入项目本身的收益。这就需要项目设计方对所有打包项目进行综合研究，确保项目的收益来源都需纳入项目包的经营主体中。

此外，蓝虹认为，EOD项目第二个实施难点，则是融资模式的设计。

由于EOD项目涉及项目多，涵盖多个经营主体，因此融资方案通常无法用一种融资工具来解决，而是需要将绿色信贷、绿色债券、绿色基金等产品进行组合，从而分散风险和降低融资成本，增加资金的可得性。

《实施导则》鼓励金融机构探索开发适用于 EOD 项目特点的金融产品和服务。而无论产品如何设计，对金融机构而言，可控的风险和必要的收益是关注的焦点，因此，项目的收益测算是否合理，成为金融机构关注的焦点。

按照《实施导则》对项目收益估算的要求，任何可能增加政府隐性债务或不确定的收益均不可计算入内，例如“非本项目的相关收益不得纳入项目收益，如农业项目中农民收入。”“ 不得将与本项目相关的政府收入纳入项目收益，混淆项目边界，如预期土地出让收入、城乡建设用地增减挂钩交易收益、砂石等矿产资源交易收益、项目运营期预期的新增财政收入、税收等。”“存在不确定性的收益不得纳入项目收益，如未落实的生态补偿资金、森林湿地碳汇等。”

蓝虹表示，对项目收益测算的严格要求，事实上是引导金融机构重点关注的是收益流是否真实有效，对金融机构起到了一定的保护作用。

金融机构需要认真审核可研报告是否真实确定。以生态补偿资金为例，目前已有包括广东在内的部分地区在探索生态补偿资金质押融资等形式，但《实施导则》尽管强调未落实的生态补偿资金不得纳入项目收益指的是不确定的收益，但已经落实的包括已纳入当地政府承诺补充基金，或已签约实施且已有过往生态补偿资金收入记录的收益，则是确定的收益，可以纳入其中。而以森林碳汇为例，未开发未经核证的林业碳汇，肯定是未确定的收益。因此，通过收益测算的严格要求，事实上是提示金融机构确保信贷资金能安全收回。”蓝虹说。

蓝虹认为，现阶段金融机构对纯绿项目的支持覆盖度已经较高，目前正是各金融机构进行转型金融、可持续金融项目开发的好机会。

“目前来看，不少金融机构已经表现出对EOD项目的兴趣。因此金融机构应该抓住机遇，积极参与。但金融机构一定要反复核实项目的现金流测算，防止项目实施后预期收益无法实现的情况出现，这是金融机构需要把关的重点。”蓝虹说。

而事实上，如何认证项目对环境的贡献和项目的预期收益，在目前阶段仍存在部分方法论的缺失，这也对金融机构如何验证项目的后续收益带来一定困难。

吴海峰表示，EOD项目可能是多个项目主体打包组成的信用主体，金融机构在当前阶段很难按照传统的手段进行贷前审查认证和现金流测算。

对此，吴海峰建议，相关部门可以进一步出台跨部门的实施细则，指导金融机构对《实施导则》中提到的如生态农业、林下经济数字经济等相关产业链领域的经济效益进行测算。

此外，吴海峰还认为，为提升金融机构参与生态环境项目的参与意愿，中国可以参考国外经验，将环境效益资产化，使项目实现的生态效益通过市场变现，从而弥补金融机构的风险敞口。

值得注意的是，将生态环境项目推向市场，杜绝用财政资金为项目背书，并不意味着相关部门可以“甩手不管”。

蓝虹认为，政府部门在推动项目的顺利实施方面还有很多工作要做，例如在生态旅游项目中，政府可以通过营销策划、组织推动，提升旅游项目的市场接受度。近期的哈尔滨旅游市场火爆，政府在其中起的作用不小。又如推动垃圾处理项目周边的企业更多使用项目产生的沼气替代天然气发电，这些工作都需要相关部门来推动。

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