本文转自5月1日人大财税研究所。

2024年4月27日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第4期（总第12期）——“我国新一轮税制改革：目标选择、推进路径与主要任务”在线上召开。中国人民大学财政金融学院岳树民教授发布了主题为《我国新一轮税制改革：目标选择、推进路径与主要任务》的报告，从背景和基础、目标和路径以及主要任务三个方面对我国新一轮税制改革进行了深入分析。下文整理自岳树民教授在论坛上的报告实录。

报告实录

今天向大家汇报的主题是“我国新一轮税制改革：目标选择、推进路径与主要任务”，我主要分三个方面进行简要报告：

一、新一轮税制改革的背景和基础

我国新一轮税制改革有两个背景和一个基础。

背景一：我国全面推进中国式现代化，需要以税收现代化服务于中国式现代化。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，税收现代化既是中国式现代化的重要组成部分，又是服务于中国式现代化的制度保障和基本支撑。税收作为财政收入的主要来源和调控经济社会发展的重要政策手段，总是基于社会主义现代化建设目标与任务，契合现代化的步伐进行相应的改革调整完善。从这个角度来看，推进新一轮税制改革需要立足长远，全面把握中国式现代化的中国特色、本质要求、总体目标、主要任务等，以税收现代化推进中国式现代化的全面实现。

背景二：当前和今后一段时期经济社会发展的新趋势，国内外经济环境的新变化。经济社会发展新趋势、新变化，以及国内外经济新形势、新格局需要税收制度进行适应性的优化完善。

一个基础：党的十八届三中全会以来，我国基于市场在资源配置中的决定性作用和国家治理现代化的要求，积极推进现代税收制度建设。经过十年的努力，基本建立了现代税收制度体系的主体框架，从我国财政税收支持社会经济发展、支持各项事业发展以及在调节收入分配、优化资源配置等方面的作用可以看到，现行税制在“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”等方面取得了重大进展。

基于改革的背景和已经具备的基础，我国新一轮税制改革就是在总结过去十年税制改革成就与经验的基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握中国式现代化的中国特色、本质要求和目标任务，进一步完善税收体制机制，推进现代税收制度的成熟定型，以税收现代化服务于中国式现代化，更好地发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用。简要概括为：优化税制结构、完善税收体系。换句话说，新一轮税制改革不是对现行税制做“大手术”，而是基于已经建立的现代税收制度主体框架，围绕税制改革的目标对税制进行顺畅运行、增强功能的“调理”，稳步推进现代税收制度的成熟定型。

二、新一轮税制改革目标和路径

1.新一轮税制改革目标

新一轮税制改革的目标是形成具有恰当收入汲取能力和经济社会调控能力，系统完备、科学规范、运行有效的现代税收制度。由于近些年我国持续的减税降费使得税收收入占GDP的比例已经相对较低，基于我国经济社会发展的目标和目前财政运行状况，从加强财政可持续性、财政安全和财力保障的角度，我国在新一轮税制改革中应当把确保形成持续适度的收入汲取能力作为税制改革与完善的重要目标。

2.新一轮税制改革的主要思路

新一轮税制改革的主要思路可归纳为：科学定位、找准问题、基于原理、尊重规律、系统全面。

——科学定位就是在新一轮税制改革中，任何一项税制改革措施或制度修正完善应当基于长远目标，明确改革的目标定位，科学分析税收作用的能与不能、有为与无为，建立制度化、法治化、长效化机制，避免或减少临时性、措施性、短期性的做法，保持税制的有效性、稳定性、确定性，确保税制目标的实现。

——找准问题就是坚持问题导向，既要找准现行税制存在及需要解决的主要问题，更要找准问题产生的主要原因，还要找准经济社会发展需要而且能够通过税制改革、制度完善加以解决的问题。既要看到长远发展中需要解决的问题，也要重视当前和未来一段时期税收制度能够解决的问题。

——基于原理强调税收制度的设计及其调整一定要基于税收的基本原理。偏离税收基本原理的制度规定、方式方法和措施程序都会干扰税收制度的正常运行，产生税负不公，偏离税收制度既定目标，复杂化税务处理过程，甚至肢解弱化税收功能作用等不利影响。

——尊重规律主要强调的是税收制度的设计和建设要尊重经济运行规律，尊重经营活动规律，尊重税务处理规律以及纳税人在征纳过程中的认知规律和遵从规律，不符合规律的制度措施、方式方法不仅难以为继，甚至可能产生一定的负作用。

——系统全面首先强调税制改革要把税收制度放在国家制度体系中统筹考虑，把税收功能作用放在整个经济社会的功能作用中来考虑。其次，还要把税收问题放在整个社会经济发展的大环境中来考虑，尽可能全面考虑税收在方方面面的影响以及与方方面面的衔接配合。第三，要把税种改革放在整个税收制度大系统中来考虑，既要考虑税种之间的衔接配合，还要考虑各个税种与税收征管、智慧税务建设、纳税服务体系之间的衔接配合。在具体的税种改革过程中必须考虑到建立与之具有适配性的税收征收管理制度、先进的征管技术和科学的征管办法，保证税收制度可以有效实施。第四，将税收的征免及优惠政策选择放在财政资源统筹这个大系统中来考虑。

只有系统全面才能避免制度设计挂一漏万，才能做到系统集成产生合力。基于当前经济社会发展的格局和税收在整个经济社会发展中的作用和广泛影响，我国新一轮税制改革已经不允许再使用试错法，必须基于系统全面的战略，科学推进、稳步推进。

3.新一轮税制改革的方式和着力点

新一轮税制改革的方式可以总结为修正理顺、补缺创新、数字赋能。

——修正理顺就是基于新形势、新目标、新要求，针对现行税制存在的体制机制运行障碍，消除制度运行中的断点堵点，纠正偏差分杈，顺畅运行路径。

——补缺创新是在现行税制中进行补充完善，主要针对数字技术数据要素的广泛应用，解决在新经济、新模式、新业态、新动能相继出现的背景下存在的税制缺位、税制适配性弱的问题。对于现行税制不能解决的问题，就需要探索数字税、数据税等新税种的开征，进行税制创新。

——数字赋能主要是在具体税种设计和征管制度完善中，充分运用数字技术，建立以准确广泛获取信息为基础的数字化、数据化管理机制，支撑税收课征到位、征管到位、遵从到位。尤其需要重视充分运用数字技术、数据资源支撑税制的运行。

新一轮税制改革的着力点可以归结为完善体系、优化结构、理顺机制、稳定税负、完备法治。

——完善体系就是要通过完善税收征免规定、征管执法、纳税服务等制度安排，建立机制科学、税负合理、公平稳定的课征制度，监管精准、执法精确、透明公正的管理制度，方式便捷、服务精细、依法依规的纳税服务制度。法治化、科学化的税收制度体系是确保税收功能总体到位的关键，应当将课征制度、管理制度与服务制度与我国智慧税务建设相结合，一体化、全局化地向前推进，形成相互配合的机制体系。

——优化结构主要是基于税制改革的目标和经济社会发展的新布局、新态势，进一步优化税系结构、税种结构、税源结构、税基结构、税率结构和税务结构。这里尤其需要强调的是税源结构。在数字经济快速发展的情况下，传统的工业经济向数字经济转变，税源结构发生了显著变化，这需要税收制度进行优化调整，以适应税源结构的变化。

——理顺机制主要是通过优化完善税种的征免规定、税基宽窄、扣除抵扣、税率结构、计缴办法等决定税收制度运行的安排，疏通税收机制运行的堵点、断点，确保税制运行畅通。同时，理顺机制应充分重视简化课征，减少和避免各个税种制度规定、计缴方法、税务处理繁琐复杂的情况，适应数字经济快速发展的情况下自然人纳税人、小微企业纳税人日益增多的税务管理要求。

——稳定税负主要是考虑到我国持续性减税已经使税收收入规模连续下降，税收收入占GDP的比例已经下降至15%以下。减税降费作为积极财政政策的重要措施，在当前发挥了重要作用。收入规模关系到税收保障功能，为保证财政安全，我国的税收收入不宜再降低。减税降费下一步应实现由纾困型向发展型、措施型向制度型、优惠型向机制型、普惠型向结构型、降负型向功能型转变。所以，新一轮税制改革需要结合经济社会发展、经济结构变化、税源结构变化以及政策调控目标，实行有增有减的税负调整，以保持宏观税负基本稳定乃至小幅增长。

——完备法治主要是全面落实税收法定原则，推进依法征税。需要全面推进税收课征制度、管理制度、纳税服务制度的法律健全、法治完善。完备税收法治，全面落实税收法定原则，推动依法治税，既有利于维护纳税人的利益，也有利于稳定税收收入，有利于构建高水平社会主义市场经济体制和助力经济高质量发展。

三、新一轮税制改革的主要任务

1.建立与数字经济具有适配性的数字税收体系。基于提升产业链供应链现代化水平的着力点，我们需要对税种结构、税基结构、税率结构、税负结构等进行全方位系统性的优化完善。（1）基于产业数字化发展带来的征税对象、纳税人选择的税制要素的新变化、新特点，进一步研究数字经济下市场经济主体的交易特点、交易形式、交易性质，科学地选择征税对象，设计纳税环节。（2）基于数字经济发展、数字技术、数字资源带来的产业结构、产品结构以及供应链产业链结构的新变化，研究商品税、所得税的优化与完善，尤其是增值税和个人所得税的优化与完善。（3）基于数字经济带来的投入产出方式、收入分配方式、收入分配结构、收入规模的新变化，通过科学界定个人收入的性质、规模和归属，优化完善个人所得税的课征机制，增强个人所得税的收入功能和调节功能。（4）基于数字技术和数据要素广泛应用的发展趋势，研究适用数据资源、数据要素的生产交易占有应用的税收政策和制度，探讨开征新税种的必要性、可行性和可能性。

2.明确增值税的消费课税属性，强化增值税价外税机制，完善增值税课征体系。增值税作为对所有经营活动普遍征收、影响最广的税种，其税负合理、结构优化、机制顺畅非常重要。增值税不是对生产销售课税，更不是对企业课税，而是对消费课税。增值税是价外税，它不是企业负担，而是消费者负担。我国近些年出台的一些强调减轻企业增值税负担的措施，是不符合增值税原理的。只有进一步明确增值税的消费课税属性、价外税机制才能够使从政府到市场主体正确认识增值税，正确进行增值税的税务处理，正确认识企业的税收负担，才能够使增值税的征免制度设计和各项政策更加科学有效。所以，我国需要在这个基础上进一步优化完善增值税的抵扣制度、留抵退税制度、减免优惠制度，纠正增值税制度中存在的偏离增值税原理，违反经营规律的措施和方法。

3.配合增值税改革，调整消费税征收范围和税率水平，完善消费税功能。要明确消费税的定位，在努力“增强消费对经济发展的基础性作用”的条件下，协调好赋予消费税的组织收入、促进环保、调节收入差距等多个目标之间的关系，进而优化完善消费税的征收范围、税率和征收环节。（1）适当增强消费税的收入功能，在增值税税率简并后，增值税收入规模有所下降，应适当扩大消费税的征收范围，适度增加消费税的收入。（2）应配合增值税税率的简并，通过消费税征收范围和税率调整，进一步发挥好消费税在调节收入分配、保护生态环境等方面的功能和作用。（3）通过消费税征收范围和税率水平的调整优化，发挥好税收调节消费的功能，特别是突出它对特定消费品、消费行为的鼓励和限制，也使消费在经济增长中的基础性作用得以有效发挥。

4.完善个人所得税综合课征制度，简化课征办法。个人所得税改革应在收入功能这一基本定位下考虑缩小收入差距、促进社会公平的要求, 合理设计税制要素, 适度调节收入分配。首先，在完善现行综合与分类个人所得税的基础上逐步扩大综合课征范围，先将经营所得纳入综合课征范围，同时优化综合所得适用的税率结构和税率水平；其次，协调好综合所得和其他所得的税负水平；第三，进一步简化综合所得的课征办法，目前居民个人综合所得的课征办法还是有些复杂。

5.完善企业所得税内部结构。进一步优化企业所得税的关键是完善税前扣除制度。首先，要科学界定企业经营活动中开支项目税前扣除的允许和不允许，科学设定税前扣除的定量标准，使各项扣除制度符合企业的经营常规；其次，尤其需要关注数字技术、信息技术、数据要素广泛应用的情况下企业投入产出的新变化，科学界定扣除项目和标准，科学界定投入产出的性质和规模；第三，充分考虑企业所得税和个人所得税的关系，协调好两个税种税收负担的分配；第四，应基于既保证政府取得适度的税收收入，又考虑企业的合理负担来优化企业所得税制度。

6.规范税收优惠。目前我国税收优惠较多且优惠政策存在叠加，特别是增值税、企业所得税、个人所得税三个主要税种的政策叠加较多，而且有些优惠方式并不是很恰当，优惠的业务处理也比较复杂，甚至有些优惠政策措施已经背离了税收的基本原理，还存在着一些地方变相出台优惠政策、滥用税收优惠的情况。这既减少了税收收入，扰乱了税收秩序，违反了税收法治的原则，也不一定有很好的刺激经济增长的效果，还不利于全国统一大市场的形成，制约了市场在资源配置中决定性作用的发挥。因此，应当清理规范不当的税收优惠，强化税收优惠的适当性、科学性、有效性，运用法律手段规范各项税收优惠。

7.理顺关系，统筹推进，为房地产税改革创造条件。整体上看，我国当前的经济社会环境和房地产市场现状决定了我国在短期内不宜出台房地产税，所以不应该把房地产税的出台作为新一轮税制改革的一个主要任务。但是，我国需要在税收环境、课征技术、课征能力等各个方面为未来出台房地产税创造条件。

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