作者岳树民系中国人民大学财政金融学院教授，博士生导师，王庆系中国人民大学财政金融学院博士研究生，本文转自5月26日中国人民大学学报。

随着财政预算管理中静态配置与动态发展、复杂结构与运行分割以及合规运行与有为治理间矛盾的加大，如何以有限财政预算资金实现有效公共服务、提高财政预算资金使用效率，成为20世纪80年代以来借鉴企业管理模式改进财政预算的路径之一，历经“协同—结果—统筹”的探索过程。协同管理和结果管理侧重对外部环境的适应以及对外部参与方的回应；统筹管理则要求统筹层级政府、统筹外部参与方以及政府与外部参与方的双向规范，既要寻找与外部参与方对接的满意途径，还要寻找有效配置并管理财政预算资金的方法、制度与框架，政府与外部参与方应在相互支持、相互竞争中共促发展。

财政资源统筹是有效配置并管理财政预算资金的重要方法，对提升财政预算管理、统筹层级政府、提高财政预算资金使用效率意义重大。自党的十九届五中全会提出加强财政资源统筹后，党中央、国务院不断强调加强财政资源统筹的重要性。尤其是2023年中央经济工作会议要求“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，而“适度加力”的一个主要方面即为加强财政资源统筹。

财政资源统筹是指从国家战略目标出发，集中组织、协调运用和管理财政资源的过程，是更全局、更系统推进财政收入完整、支出高效、管理规范和作用增强。从我国政府行政架构出发，加强财政资源统筹就是基于“以目标为抓手、以纵向带横向、以规模求效率”的统筹管理运行逻辑，使各级政府紧密结合起来， 相互影响、相互作用、相互加强。“以目标为抓手”，是强调政府层级自上而下对国家战略目标的贯彻落实；“以纵向带横向”，是强调纵向上的集中带动横向上的紧密；“以规模求效率”，是强调通过纵横整合产生财政预算资金使用的规模效应。

财政资源统筹是系统的财政收支活动，需要围绕统筹目标和政府事权，构建合理分配权限、科学归集资源、高效使用资源的上下联动的财政资源统筹体系。我们将其概括为“中央层面战略统筹、省级层面功能统筹、县级层面事项统筹”的三级财政资源统筹体系。

中央层面战略统筹，是围绕国家发展战略全面系统集成各类财政资源，主要是根据战略目标、任务及其实现步骤、路径，明确各级政府可以运用的资源类型、资源规模、运用权限、运用方式及其规范，并结合政府各部门、各层级、各区域的目标任务，全方位配置财政资源。财政资源在中央层面的战略统筹，以收支政策、收支规模、收支结构、收支来源、收支去向、收支方法、收支方式等的战略性总体布局为体现，是要将多元化财政收支集中于国家战略方向形成合力。这需要从强化“总盘子”意识、做好应收尽收和做到收支对应三方面，加强对财政收入的组织运用与管理；从规范财政支出标准、强化绩效意识和用好财政转移支付三方面，加强对财政支出的组织运用与管理。

省级层面功能统筹，是省级财政基于功能定位，将有限资源集中于实现主体功能上，持之以恒投入建设。结合新时代发展看，省级主体功能有：一是承担“三保”兜底责任。要密切关注所辖县级财政状况及库款情况，将“三保”始终列于预算安排和保障的重中之重。二是主体功能区建设。各省应基于主体功能区规划及其实施效果，对标新时代中国式现代化目标下的新要求，合理布局生产生活生态空间，通过主体功能区建设来实现财政资源在省级层面上的集中集成集约。三是统筹监管。省级财政是县级财政的有效监管主体，需督促县级财政从想方设法寻找收入转到更好完成各类具体事项上。

县级层面事项统筹，是将各级财政安排的资金以及通过其他形式获取的资金整合用于具体事项，发挥集中力量办大事的体制优势，体现战略目标自上而下贯彻落实与县级政府有为治理的统一。

据此，应以该三级财政资源统筹体系为依托，基于收支管理提升中央统筹财政资源能力，基于中期规划提升省级统筹财政资源能力，基于使用效率提升县级统筹财政资源能力，从而将集中体制力量与提升治理效率统合起来，增强国家重大战略任务的财力保障。

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